浙江省粮食生产功能区建设的实践与思考

王岳钧，王月星，吴早贵

(浙江省农业厅 农作物管理局，浙江 杭州 310020)

粮食生产功能区是指围绕保障粮食安全，以改善粮食生产条件、建设吨粮田为核心，在集中连片标准农田基础上建设的农田设施完善、耕地质量良好、生产技术先进、服务体系健全、粮食稳产高产的规模种植区。粮食生产功能区建设是浙江省确保粮食生产稳定增长、推进现代农业发展的主战场、主平台和主抓手［1］。通过几年实施，取得了显著成效，但也发映出了一些问题，值得深层次思考。

1 粮食生产功能区的提出

2008年7月杭州市率先提出进行粮食生产功能区建设，同年10月杭州市政府转发《关于杭州市粮食生产功能区建设项目 (2008-2010年)管理办法 (试行)的通知》。按照“规划指导、突出重点、讲求实效、项目集成、上下联动”的原则，实行粮食生产功能区建设项目申报制，1年申报，3年实施，计划建成粮食生产功能区52个，面积4 376.1 hm2。

同年11月宁波市出台《关于推进粮食生产功能区建设切实抓好2009年粮食生产的通知》，明确从2009年起，用3年时间，全市建设粮食生产功能区5.33万hm2，其中市级2.67万 hm2，县级及以下2.67万hm2。绍兴市也于2009年开始进行试点，计划到2011年，在全市建成第1批13个时效长、面积大、设施全、技术优、机制活、示范好、产出高的千亩示范、万亩连片的粮食高产样板(功能)区，面积0.97万hm2。

2010年1月，在总结杭州、宁波和绍兴三市成功经验的基础上，浙江省政府办公厅下发了《关于加强粮食生产功能区建设与保护工作的意见》，正式启动全省粮食生产功能区建设，计划从2010年起，通过8～10年努力，到2018年全省建成53.3万hm2粮食生产功能区，其中到2014年建成33.3万hm2，整体达到产粮15 t·hm-2的生产能力。

2 粮食生产功能区的建设

2.1 建设成效

建成面积。经过2010-2011年2年实施，浙江省累计建成粮食生产功能区2 315个，面积16.39万 hm2，其中省级粮食生产功能区122个，面积1.38万 hm2，市级粮食生产功能区265个，面积2.71万hm2。

生产条件。新建和修复排灌渠道5 477.59 km，机耕路3 511.12 km，泵站2 270座，农机下田坡46 433处，农田基础设施得到完善。功能区建成后，灌溉水利用率明显提高，平原地区灌溉水利用系数达到0.7，山区达到0.65。实施地力提升面积6.67万hm2，地力状况得以改善。如兰溪市赤溪街道横村畈的省级粮食生产功能区，建设该区前由于冬季积水严重，一年只能种植一季水稻，通过建设，目前变成了高产良田，一年可种植一季水稻、一季小萝卜和一季马铃薯，年均净收入超过4.5万元·hm-2。

创新机制。每个功能区内基本上有一家粮食生产专业合作组织，开展统一机械作业、育供秧、植保、肥水管理、烘干以及代耕、代育、代种、代管、代收等社会化服务，覆盖率达到80%以上。全省功能区组建粮食专业合作社等服务组织2 135家，开展水稻育供秧、机插、统防统治等社会化服务面积37.90万hm2(次)。

生产水平。功能区内新品种、新技术、新机具应用基本普及，粮食产量比面上显著增产。据统计，2011年全省粮食生产功能区内的粮食单位面积产量比非功能区增产7.3%;省级粮食生产功能区平均粮食复种指数156，比面上高23个百分点，粮食单位面积产量比非功能区增产11.5%，初步显现了粮食生产功能区建设成效。

2.2 主要做法

2.2.1 坚持政府主导，明确“谁来建”

按照政府主导、乡镇运作、县级为主、省级扶持的原则，明确县一级政府为粮食生产功能区建设和保护的责任单位。自2010年起，浙江省政府每年下达6.67万hm2建设任务，将建设任务列入各级政府粮食安全责任制考核，考核结果作为市、县领导干部实绩评价依据。省政府连续3年召开由省、市、县政府主要负责人参加的现场会，从2010年的搞规划、抓试点、探路子，到2011年的抓落实、保质量、建机制，再到2012年的聚合力、健体系、出成效，深化工作要求，确保粮食生产功能区各项措施真正落实到位。

2.2.2 坚持规划先行，明确“哪里建”

一直以来，无论是市场营销学理论界还是教科书，都把市场营销分为传统和现代两大观念，作为市场营销学的经典理论被广泛应用。

按照规模化、标准化、生态化的总体要求，制订粮食生产功能区建设规划导则，指导各地科学编制规划。各地根据建设任务选择集中连片的标准农田 (平原 6.67 hm2以上，山区 3.33 hm2以上)，结合县域总体规划、土地利用总体规划、基本农田保护规划、农田水利建设规划等，制定完成2010-2018年粮食生产功能区建设规划，其中宁波市统一制订了5.33万hm2粮食生产功能区建设规划和标准化提升计划。全省共落实规划建设面积54.7万hm2，其中到2014年规划34.7万hm2。

2.2.3 坚持建设标准，明确“建什么”

按照建设良田、应用良种、推广良法、配套良机、推行良制的要求，制定“浙江省粮食生产功能区建设标准和验收认定办法”，规定了基础设施、地力培肥、机制创新、科技提升、示范辐射、管护措施等6个方面29个内容的分值和评分细则，要求达到田成方、渠相连、路相通、林成网、旱能灌、涝能排，地力等级较高，规模经营面积较大，粮食复种指数100以上，社会化服务组织和设施健全，统防统治覆盖率和耕种收综合机械化水平达到80%以上，优良品种、主推技术、测土配方等覆盖率达到100%，有较高的产量水平，管护措施落实等建设标准。

2.2.4 坚持项目跟进，明确“怎么建”

按照渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力的原则，以县为项目资金统筹平台，整合优化产业发展、农业综合开发、小型农田水利等项目资金用于粮食生产功能区建设。省级统筹中央农资综合直补新增部分、水稻产业提升项目等资金，重点扶持建设一批集中连片面积66.7 hm2以上的粮食生产功能区及其社会化服务设施。到2011年底，县级以上财政累计投入粮食生产功能区建设资金超过20亿元，达到1.5万元·hm-2，保证了粮食生产功能区建设的顺利推进。

2.3 存在问题

2.3.1 思想认识不到位

由于粮食比较效益低，基层干部和群众对粮食生产积极性不高，粮食生产功能区建设上热下冷现象比较普遍，个别地方还存在抵触情绪。一是认为粮食生产功能区建设会对今后土地征用有影响，对当地经济发展不利;二是认为粮食生产功能区建设是省里要求的，应由省里负责建设，责任意识不强，工作主动性不够，建设资金存在等、靠、要思想;三是个别领导和其他部门认为粮食生产功能区建设是农业部门的事，党政领导过问很少，部门配合也不到位。

2.3.2 资金投入不足

粮食生产功能区建设内容多，尤其是农田基础设施建设资金需求大，所以，要顺利推进粮食生产功能区建设，必须落实足额的建设资金作保障。从实施2年的情况看，虽然整合了一部分资金，但仍未满足规划建设的资金需求，缺口在1/3左右。主要原因:一是尚未设立真正的专项扶持资金;二是整合资金的难度较大，机制尚未建立;三是地方政府投入较少，一些地方财政较为困难，无力投入，一些地方认为投资回报低，不愿投入。

2.3.3 非粮化倾向显现

粮食生产功能区建成后，田成方、路相连、渠相通，农田生产条件大为改善。一些种植大户人为抬高土地租金，租赁功能区土地，种植多年生经济作物或发展花卉苗木，部分功能区内农户也放弃种粮而改种经济作物，完全违背了建设粮食生产功能区的初衷。一些基层干部反映，种粮比较效益低的问题日益突出，功能区建成后要继续保持种粮难度越来越大。

2.3.4 设施用地审批难

随着粮食生产功能区建设的不断推进，生产主体要求开展社会化服务的呼声越来越高，设施用地审批难已成为当前粮食生产功能区建设中最为突出的问题。国家规定附属设施用地严禁占用基本农田，但功能区内育秧中心、烘干中心和农业机械仓库等用地势必涉及基本农田，用地得不到审批，社会化服务很难推进。

2.3.5 建成后管护制度难落实

粮食生产功能区建成后，由于受益主体与产权所有者不一致，受益主体又是千家万户的农民，相应增加了功能区管护的难度。从近2年验收情况看，一些功能区建成后，当地乡镇政府也制定了功能区管护制度，但有些管护责任人不落实，有些责任人精力不到位，特别是功能区管护维修经费不落实，导致功能区重建设轻管护现象普遍存在。

3 粮食生产功能区建设的建议

提高责任意识，严格责任落实，是粮食生产功能区建设任务保质保量完成的必要保证。一是提高认识，从“被动抓”到“主动抓”。加强对粮食生产功能区建设重大意义的宣传，使各级领导和群众的思想、行动统一到浙江省政府的决策部署上来，充分认识到建设粮食生产功能区是保障全省城乡居民口粮基本自给的迫切要求，是形势所迫，是社会稳定大局所需，从而提高建设粮食生产功能区的责任意识和动力，变被动为主动，上下齐心，形成合力。二是落实资金，从“局部建”到“全面建”。设立粮食生产功能区建设专项资金，明确各县(市、区)按照功能区年度建设规模不少于1.5万元·hm-2的投入标准列入财政预算，计划建设的功能区无论规模大小、基础好坏，都必须根据因缺补缺原则，确保资金投入。当年未投入资金建设的功能区，不能通过验收，保证每一个功能区建设质量落实到位。三是加强督查，从“表面查”到“深入查”。建立不定期督查机制，对每个功能区建设项目名称、地点、面积、资金筹措、项目进度等进行跟踪检查。对于验收通过的功能区，省组织随机抽查，未达标准的一律不予通过，扣除该县已建成面积。四是严格考核，从“走过场”到“动真格”。建立严格的责任考核体系和奖惩激励机制，对工作不力、建设进度慢的，定期进行通报批评;对未足额投入资金，未完成年度建设任务的，对党政主要领导实绩实行一票否决。另外，建议实行粮食生产功能区建成面积与用地指标相挂钩，对粮食生产功能区建成面积超额完成的县 (市、区)优先安排用地指标，对未能按期完成建设任务的，减少用地指标。

依靠机制创新和科技进步，提升粮食生产水平和效益，是粮食生产功能区建设的最终目标。以乡镇或村为单位，加快粮食生产功能区内土地流转，培育发展种粮大户、规范性粮食生产专业合作社，推进粮食生产租赁经营、全程托管、菜单式服务等，对功能区内的散户、小户开展产前、产中和产后一系列作业服务，使功能区的粮食生产达到“五统一”要求。因地制宜集成、配套、创新高产栽培技术体系，制订标准化生产技术规程，推进标准化生产，对粮食生产功能区内的种粮大户和其他粮食生产业主进行培训，提高农户的种粮技术水平，每个功能区实行农技人员挂牌服务，由专人负责指导，确保功能区粮食亩产吨粮、亩收千元。通过规模经营和科技服务，提高种粮收益，把粮食生产功能区的先进模式、先进技术、先进做法普及推广到非功能区，进一步示范带动全省粮食生产稳定发展。

研究实施流转土地种粮补贴机制，是切实解决政府要粮和农民要钱矛盾的根本途径。粮食生产功能区建成后，如何确保真正种上粮食是一个现实而困难的问题。在粮食价格不可能大幅增长、种粮效益不可能大幅提高的前提下，要解决农民流转土地用于种植粮食，关键是要解决转出与转入双方的利益问题，既不能让土地流出户吃亏，也不要让流入户因高租金而失去种粮能力，要在政府要粮和农民要钱之间找到一个平衡点。因此，建议出台鼓励土地流转以及土地流转后用于种粮的补贴政策，即以粮食生产功能区为单位，以所在村为流转主体，将粮食生产功能区内土地集中流转到村集体，再以相对低廉的价格返租给种粮大户，其中的流转差价由各级政府或村集体进行补足，以解决目前粮食生产功能区不种粮和种粮大户承包土地分散质量差、租期短、价格高三大难题。如果全省53.3万hm2粮食生产功能区都能确保种粮，以目前平均粮食复种指数150测算，可以确保种植粮食80万hm2，生产粮食600万t以上。

加快建章立法，建立长效管护机制，是粮食生产功能区长久发挥作用的法律保障。一是建议出台政策优先保障粮食生产设施用地，在不违反国家有关规定的基础上，利用基本农田预留指标，明确用地比例，保证育秧中心、烘干中心等粮食社会化服务设施用地的审批。二是尽快研究出台《浙江省粮食生产功能区保护办法》，对粮食生产功能区实行最严格的保护制度，从法律层面确保粮食生产功能区在较长时期内不被占用。禁止任何单位和个人在粮食生产功能区内种植多年生作物和挖塘养鱼。三是建立电子地图和数据库，将粮食生产功能区统一编号，上图入库，实行动态管理。四是推行政府监管+农民管护模式，明确乡镇政府为管护责任主体，并将使用权移交村两委，由村两委落实专人具体负责粮食生产功能区的管护，各级设立粮食生产功能区管护基金，用于日常维修管理等。

［1］ 王月星.粮食生产功能区建设成效、问题及对策 ［J］.浙江现代农业，2012(1):15-16.