浙江省农地征收补偿工作发展历程、现状及问题

王心良

(浙江水利水电专科学校 经管系，浙江 杭州 310018)

作为我国经济最发达的省份之一，浙江省在经济领域的成就众人瞩目，其制度创新为世人共睹，在土地制度创新方面做的大量尝试对推动经济发展有卓著贡献。总结浙江省农地征收补偿工作的基本规律，提炼其工作经验，剖析其内在矛盾，把握其关键问题，判断其未来走向，有较强的现实意义和作用。

1 土地利用与土地交易状况

建国初期，浙江省经济落后。改革开发以来，浙江省经济增长迅猛。从1978-2008年，浙江省国民生产总值年均增长13.1%，由124亿元上升到21 487亿元，在全国省 (区、市)排名中由第12位上升到第4位;人均国民生产总值年均增长12%，由331元增加到42 214元 (约6 078美元)，由第16位上升到第4位，实现了由农业省份到工业大省的转变。

2010年11月1日零时，有常住人口5 442.69万人，其中城镇人口为2 999.2万人，占总人口的57.9%;居住在乡村的人口为2 180.8万人，占总人口的42.1%，与同等工业化水平国家和地区相比，浙江省城市化水平大约滞后经济发展15～20个百分点。

1.1 土地利用状况

土地利用结构。截至2008年12月31日，浙江省各类土地总面积1 053.97万hm2，其中建设用地104.93万 hm2，占 9.9%;农用地 867.15万hm2，占 82.3%;未利用地 81.89 万 hm2，占7.8%。

建设用地结构。建设用地中，居民点及独立工矿用地81.71万hm2，占全省建设用地的77.9%;交通运输用地为9.45万hm2，占9.0%;水利设施用地13.77万hm2，占13.1%。

农业用地结构。浙江省农用地总量中耕地为210.52万hm2，占土地总面积的24.28%;园地面积为60.17万hm2，占土地总面积的5.53%;林地为548.38万hm2，占土地总面积的63.24%;水面为47.95万hm2;占土地总面积的4.59%;牧草地为0.13万hm2，占土地总面积的0.01%。

1.2 土地交易情况

我国农地转为建设用地以后的国有建设用地的交易市场，遵循从无偿使用到有偿购买的市场化演进过程。最初在1986年土地使用法里，分有偿和无偿2种方法，之后从1988年的宪法开始允许土地使用权依法转让，再到1990年提出所有国有建设用地实行协议、招标和拍卖的3种形式，然后是1998年土地管理法允许国有建设用地的合法流转。在1998年国土部又下发了招标、挂牌、拍卖通知。最后，2002年中央1号文件明确规定，经营型用地可以采用招标、挂牌、拍卖的市场化手段。此后，国有建设用地开始走上市场化道路，政府成为土地利益最大化的收益者，获得了巨额的土地出让收入［1］。

浙江省积极建设土地有形市场，2000年底，全省有68个县 (市)建立了土地有形市场。浙江省深化国土资源使用制度改革，从2000年开始大力推广国有土地使用的招拍挂制度，2000年全省通过招标拍卖形式出让土地1 881宗，面积680.27 hm2，收取地价款191.6亿元。2007年，全省通过招拍挂形式出让工业用地共计3 126宗，达到6 437.62 hm2，出让金额1 506.37亿元。全省基本杜绝了商业、娱乐、旅游、商品住宅等经营性项目用地协议出让行为，有效保护了国家土地资源。

通过对浙江省国土资源厅网站公示的从2007年5月21日到2010年5月20日3年的数据的汇总整理，全省土地出让共9 858宗。其中招拍挂方式6 559宗，占66.5%;协议出让568宗，占5.8%;划拨2 731宗，占27.7%。采取划拨方式的土地主要是国家机关用地、军事用地、公益事业用地、城市基础设施用地等类型，以及国家重点建设的能源、水利、交通等用地，还有法律法规规定的其他用地。招拍挂方式成为主要的土地交易方式。3年内总共出让土地26 681.32 hm2。其中招拍挂方式 13 522.46 hm2，占 50.7%;协议出让722.54 hm2，占 2.7%;划拨 12 436.32 hm2，占46.6%。招拍挂方式和划拨方式各占50%左右。总成交金额34 572 803万元。招拍挂方式的成交价为9.23万元·hm-2，成交金额为28 070 212万元，远远高于另外2种交易方式;协议出让方式的成交均价为1.79万元·hm-2，成交金额为290 237.5万元;划拨出让方式的成交均价为2.22万元·hm-2，成交金额为6 212 353万元。招拍挂方式价格高昂，对有效利用土地资源起到重要作用，能很好保护土地资源，保证各地财政收入。

为了提高资源的利用效率，浙江省通过各种改革措施，规范和发展土地市场，促进土地资源利用从粗放型向集约型转变，为经济社会发展提供资源保障。

2 农地征收工作发展历程与现状

2.1 发展历程

浙江省土地征收制度与国家的土地征收制度保持一致，可分为4个阶段。

初创阶段 (1949-1958年):逐步建立土地征收制度。

调整阶段 (1958-1964年):农村土地劳动群众集体所有制和城镇土地国家所有制得以确立。

停滞阶段 (1966-1976年):土地征收立法工作基本处于停顿。

发展阶段 (1978年至今):随着社会经济的发展，在市场经济体制转型中，土地征收制度也随之做了很多调整。1978-1982年，在法律程序、审核批准、补偿安置、监督检查及相关规定上都具有浓厚的计划经济特征。1983-1997年，随着20世纪80年代中期的乡镇企业热和1992年开始的开发区热，农地征收数量和规模大幅度提升，该阶段制定的政策淡化了计划经济色彩，提高了农地征收补偿标准，明确了分级限额审批制度。1998年至今，虽然严格地限制农地征收权和规范农地征收程序，提高补偿标准，在一定程度上保障农地征收工作顺利进行，但是该阶段因农地征收而产生的矛盾日渐突出，逐渐上升为社会不稳定的重要构成要素［2］。

2.2 现状

在2010年5月对浙江省内湖州、嘉兴、温州等3个市级国土资源局官方网站和24个县级国土资源局官方网站上从2007年5月21日到2010年5月20日所有已公示的707宗农地征收补偿安置案例进行了整理汇总。

农地征收补偿方式。浙江省各地采取一种或者几种组合方式进行农地征收补偿。其中货币补偿模式最为普遍，在707宗农地征收补偿案例中，有97.5%也就是689宗采用了货币补偿。社会保障安置也是比较通用的一种补偿方式，总共有371宗，即52.5%采用了社会保障安置，还有31.5%也就是223宗案例的农民实现农转非。只有11宗采用留地安置，占总数的1.6%。

农地征收补偿价格。在707宗农地征收案例当中，平均农地征收补偿价格为0.24万元·hm-2;0.07万元·hm-2以下的有89宗，占12.6%;0.14万～0.21万·hm-2的比重最大，共计218宗，占总数的30.8%;补偿价格在0.7万元·hm-2以上的共计22例，占3.1%。

农地征收面积。总体来看，土地征收面积并不大，平均每宗农地征收面积为2.25 hm2。所占比例最高的为5 hm2以下，共计154宗，占21.8%;100 hm2以上52宗，占总数的7.4%。

农地征收用途。工业用地和住宅用地是浙江省农地征收的主要用途。用于工业用途的农地征收项目占比最高，共计270宗，占38.2%。住房用地比重也较高，其中经济适用房103宗，占14.5%;其他普通商品房89宗，占12.6%。批发零售、公共设施、文体金融等用途也占一定比重，但均不超过6.0%。其他公共用地共75宗，占10.5%。其他公共用地种类非常多，包括:港口码头用地、仓储用地、住宿餐饮用地、医卫慈善用地、公园与绿地、商服用地、风景名胜设施用地、机关团体用地、街巷用地、宗教用地、殡葬用地、农村道路、监教场所用地、新闻出版用地、军事设施用地、铁路用地、河流水面、沿海滩涂、水库水面、采矿用地、设施农用地、沟渠等;因为比重比较小，不分类计算，只列总计数据。

3 农地征收补偿工作的制度创新

浙江省地处浙闽山地，是全国人均耕地最少的省份之一。随着经济建设和城市化进程加快，被征用土地面积越来越多，被征农地农民数量不断增多，因农地征收产生的问题也日益突出，土地征收形势更加严峻，为此，浙江省做了很多努力和尝试。

3.1 提高农地征收补偿标准，提升农民生活水平

国家规定，征收集体所有土地，必须给农民支付足额的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物费等费用。浙江省在制定农地征收补偿标准方面做了如下工作。

实行区片综合价。为了确保农民合法权益，缩小地块之间差距，适度提高农地征收补偿标准，浙江省从2003年开始通过推行区片综合价来统一农地征收补偿水平。目前浙江省内80%以上地区都已执行区片综合价补偿方式，该方法取得良好效果。

试行农地征收补偿标准争议协调裁决制度。2007年3月25日，浙江省政府确定试行农地征收补偿标准争议协调裁决制度，打破以往政府单方面决策，农地征收费给多少算多少的局面，疏通被征农地农民的诉求渠道，处理农地征收补偿标准争议。该项工作已于2008年在浙江省内全面铺开，该方法对于增加农民的知情权和参与权，提高议定补偿水平的协商程度起到重要作用。

制定农地征收补偿最低标准。从2010年1月1日起，浙江省政府推行全省农地征收补偿最低标准，市县政府也根据当地经济发展水平、人均收入水平等情况，制定不低于全省标准的农地征收补偿最低标准。每2～3年调整最低农地征收补偿标准，逐步提高农地征收补偿水平。浙江省农地征收补偿标准逐年提高。

3.2 推进社会保障制度，消除农民后顾之忧

为了维护被征农地农民合法权益和长远生计，浙江省十分重视被征农地农民的基本生活保障，规定被征农地农民参加的基本生活保障标准不低于当地城市居民的最低标准。参加基本生活保障的农民，女性满55周岁、男性满60周岁的次月起，可以按月领取基本生活保障金。参加基本生活保障的人员未到领取保障金年龄死亡的，其个人账户中的本息余额可以依法继承。

截至2010年4月底，全省共297.39万被征农地农民纳入了基本生活保障，60.09万被征农地农民参加了职工基本养老保险，140.86万被征农田农民领取了基本生活保障金或基本养老金。实践证明，将被征农地农民纳入社会保障系统，是解决他们长远生计的有效途径。

3.3 规范农地征收过程管理，增加农地征收工作透明度

浙江省对于农地征收补偿标准程序作出明确规定:农地征收报批前，市县国土资源部门要严格按照有关规定，认真履行程序，采取听证、座谈等方式充分听取农民意见，落实农地征收补偿标准动态调整机制。如果集体经济组织和被征农地农民对相关补偿标准有争议，可以申请协调、裁决。结合村务信息公开，采取广播、村务公开等多形式、多途径告知征收土地方案，切实落实农地征收告知到村组，到农户。为防止拖欠农地征收补偿款，保证补偿费用及时足额到位，各级政府完善了农地征收补偿款预存制度。各级国土资源部门充分运用报送信息，及时掌握、分析农地征收实施情况，加强用地监管，确保按批准文件实施农地征收。为更好处理农地征收过程中各主体关系，要求对于农地征收补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。

3.4 采取多种安置方式，保证农民长期发展

为保障被征农地农民基本权益，妥善解决农民生计，浙江省积极探索多种形式安置被征农地农民，变一次补偿为终生补偿。除了货币安置之外，目前各县市因地制宜采取的农地征收安置方式主要有:留地安置、给多套公寓安置、社区股份经济合作安置、企业等用地单位安置、对失地农民劳动技能培训等。各种方式在各地取得一定效益和成果，也为其他地方的学习和推广积累了经验。

3.5 加强职业技能培训，促进农民就业工作

为了提升被征农地农民的就业率，浙江省规定对尚处在劳动年龄段内具有劳动能力和有求职愿望的农民，可到所在乡镇 (街道)办理相关失业登记手续，并享受与城镇集体企业下岗职工相同的待遇，享受失业人员再就业的同等优惠和援助政策。

浙江省鼓励被征农地农民参加各类职业技能培训，规定由县以上政府及有关部门对被征农地农民就业指导和培训。各地参加基本生活保障，经就业培训后仍未能就业，确有生活困难的农民，可以向所在地政府申请一定生活补助费，补助标准由市县政府制定。

虽然浙江省在农地征收补偿领域做了大量努力和尝试，但是这些改革并没有打破传统的土地征收基本框架。城乡一体的土地市场体系没有建立起来，土地征收范围仍然没有受到严格限制，农地征收补偿标准也没有一步到位，可以说，与市场经济相适应的土地征收补偿机制还远未达到，农地征收补偿工作改革依然任重道远。

4 主要问题

浙江省建设用地需求很大，人地矛盾尖锐。土地涉诉案件、行政复议案件不断增加。浙江省国土资源厅2000-2002年平均每年受理10件行政复议案件，没有行政诉讼案件;2003-2007年，受理的行政复议、行政诉讼高达360余件。2007年，省政府法制办共受理行政复议案件202件，涉及土地纠纷的占67.33%，形势严峻。

4.1 农地征收补偿标准偏低分配不公

我国实行适当补偿或者原始补偿原则，没有考虑难以量化的非经济上的损失，只按照征收用途给予补偿，不能体现土地价值，也不能反映土地增值，不符合市场经济规律。被征农地农民要求提高农地征收补偿标准，要求农地征收后的生活水平不能低于农地征收之前水平。农民基本被排除在农地的非农用增值收益之外，无法享受土地增值利益，对农地征收补偿分配也有很大意见，政府将征收的土地出让给开发商，增值达数倍、数十倍甚至数百倍，这就会进一步伤害被征农地农民的感情。

4.2 补偿资金截留挪用现象严重

农地征收补偿款应在农地征收补偿和安置方案批准之后3个月内全额支付。部分乡镇管理机构会计核算不健全，白条支出、帐实不符、错记漏记甚至不记账等现象不少，资金管理十分混乱，挤占挪用农地征收补偿款屡见不鲜。土地补偿资金应用于对被征农地农民的补偿，专款专用;但有些基层组织却扩大了支出范围，用来修建办公房、支付业务招待费、补发干部工资，甚至借给其他单位和个人。由于拨付环节过多，被征农地农民不能及时得到足额的补偿费用，层层截留、挪用等严重损害了农民的利益。

4.3 土地征收补偿程序不规范

农地征收补偿安置方案等重大事项应当由用地单位和农村基层组织直接负责实施。农村集体组织擅自将土地出让、转让或出租用于非农业建设。用地单位未批先建，在未取得政府颁发用地批文之前，直接与农村基层组织确定征用土地的范围、用途、农地征收补偿标准和人口安置办法等事项。少数村级组织暗箱操作，不公开农地征收补偿费用收支账目和补偿分配方案，常常引发农民的不满和上访。土地征收和违法用地引发的土地信访问题十分突出，形势不容乐观。全国土地市场治理整顿以来，特别是2005-2007年，浙江全省土地信访量不断上升，浙江省国土资源厅受理的土地信访量也在增加。2007年全省国土系统土地信访量为39 747件，其中，省国土资源厅受理8 792件，分别比上年上升18.5%和50.2%。

4.4 失地农民得不到妥善安置

虽然浙江省积极进行制度创新，采取多种农地征收补偿方式及组合来降低农地征收补偿风险，提高农民抵抗风险的能力，但是农民对将来的生产生活依然充满担忧。目前仍有40%左右的被征农地农民游离于社会保障制度范围之外。多数被征农地农民实行的是以养老为主的最基本的生活保障，项目比较单一，没有涉及医疗、就业等其他方面的保障。由于补偿标准偏低，有的被征农地农民的全部补偿费用不足以支付养老保险费用，对于那些集体经济薄弱的村庄，集体也无力负担，缴纳难度自然很大，农地征收补偿保险实施的难度也就更加大。被征农地农民迫切希望获得养老和大病保险。

［1］ 刘守英.建议根本改革征地制度 ［J］.中国改革，2008(10):13.

［2］ 徐珍源，孔祥智，蔡赟，改革开放30年来征地制度变迁、评价及展望 ［J］.山东农业大学学报:社会科学版，2009(3):1-5.