浙江省土地开发整理潜力分析及补充耕地质量建设对策

程街亮，张艳彬

(1．浙江省种植业管理局，浙江杭州 310020;2．浙江省土地整理中心，浙江杭州 310007)

耕地作为人类赖以生存的基本资源和条件，是保障农业综合生产能力最重要、不可替代的内在要素。当前，浙江省正处在农业产业化、农业人口城镇化、工业现代化的社会转型过程中，随着经济的持续快速发展，必然要占用大量土地尤其是耕地。因此，浙江省土地利用面临着既要保持耕地总量动态平衡，又要满足经济建设用地需求的双重压力。要妥善处理这一矛盾，进行适度规模的土地开发整理是一条有效途径。土地开发整理作为补充耕地、实现耕地占补平衡，改善生产条件和生态环境，提高土地生产能力的重要途径，对于落实最严格的土地管理制度、大力推进耕地保护、推动节约集约用地、破除城乡二元结构乃至加快推进新农村建设和城乡统筹发展都具有重要意义［1］。但“七山一水二分田”的地形地貌决定了浙江省可用于耕地开发整理的后备资源相对匮乏。因此，如何在严格保护生态环境的前提下，在有限的资源上适度开发宜耕后备土地，是值得各级政府和相关部门思考的问题。作者认为，浙江省土地开发整理应立足发展现代农业和解决农村民生问题，按照巩固和提高农业基础地位的要求，坚持耕地数量、质量、生态管护相统一，在积极补充耕地数量的同时，更加注重提高耕地质量和改善农业生态环境，充分发挥土地开发整理的经济、社会和生态综合效益。针对浙江省资源现状，作者从开发区域和开发方式上对土地开发整理潜力进行分析，并从管理和技术2个层面对加强补充耕地质量建设提出对策。

1 潜力

1.1 开发区域

浙江地形复杂，地势由西南向东北倾斜，根据地貌、气候、土壤类型、土地利用现状及开发方向等因素，并借鉴浙江省第2次土壤普查成果［2］，可将全省大致划分为6个补充耕地开发整治区。

1.1.1 浙北水网平原区

本区主要包括杭嘉湖平原和宁绍平原，是浙江省主要粮食作物产区。地貌类型以平原为主，地势低平河网纵横密布，湖荡众多，分布有少量的丘陵岗地，土壤由河湖相、河海相及河口海相沉积物发育而成，类型以水稻土和潮土为主，土层深厚，有机质含量高，土壤综合肥力较高，但地下水位较高且土壤质地偏黏重，不利于肥效发挥，易发生涝渍灾害。

1.1.2 浙西丘陵山地区

区内地貌以低山丘陵为主，地形起伏变化较大，并有不少丘陵盆地、河谷小平原错落分布，森林覆盖率高，经济作物丰富。土壤类型以黄红壤为主，其次是红壤、棕红壤，在100 m以下河谷平原分布有水稻土。农田生产条件欠佳，部分农田易旱易涝，中低产田比例较大。由于坡地多，平地少，土地开发容易造成坡耕地水土流失。

1.1.3 金衢盆地区

本区盆地分布广泛，山丘坡地面积大，盆地气候特征明显。水资源相对不足，降水时空分布不均，全年降水主要集中在上半年，夏秋季少雨，是浙江省干旱集中区。土壤资源类型多，主要有水稻土、红壤、紫色土、潮土、粗骨土和石灰岩土，但各土壤类型间的肥力和生产水平差异较大，中低产田比例较大。

1.1.4 浙东丘陵山地区

该区地貌以丘陵为主，与盆地相间分布，是浙江省粮、茶、桑、果、林综合农业经济区。区内土壤类型多样，有红壤、黄红壤、黄壤、紫色土、粗骨土、水稻土和潮土等。但丘陵开发垦殖过度，水土流失较严重，农田水利设施不足，有待进一步完善。

1.1.5 浙南山地区

本区是浙江省山地面积最大的区域，地貌类型复杂多样。土壤类型以红壤、黄壤为主。局部地区水土流失比较严重，造成土壤养分大量流失，耕地质量下降，理化性状变差;山高坡陡，雨量分布不均匀，抗旱能力较差。望天田比重大，易受旱灾和洪涝灾害。

1.1.6 浙东南沿海平原和滨海岛屿区

本区地处浙江省东南沿海，受海洋气候影响较大，温暖湿润，夏季台风灾害频繁。平原分为河网平原和滨海平原，河网平原以青紫泥田为主，质地较黏，基础肥力较高，但容易产生渍害;滨海平原以淡涂泥田为主，质地粉砂质黏土至黏土，有机质含量较低。滨海岛屿以丘陵为主，土壤类型多样，以水稻土、红壤、盐土、灰潮土为主。该区海涂资源丰富，但围垦出的耕地土壤盐碱度过高。

1.2 开发方式

1.2.1 滩涂围垦

浙江省濒临东海，海域辽阔，港湾岛屿众多，海岸线曲折而漫长，滩涂资源丰富。通过围垦滩涂向海洋要土地，是缓解日趋紧张的土地供需矛盾的重要途径，也是增加土地后备、拓展经济发展空间的最重要的土地资源［3］。根据《浙江省滩涂围垦总体规划 (2005－2020年)》，全省理论深度基准面以上的滩涂资源面积为26.07万hm2，其中适宜造地的规划滩涂区面积约为17.47万hm2。按行政区统计，沿海、沿江7个市分别是:嘉兴市0.66万hm2、杭州市0.12万 hm2、绍兴市 0.40万 hm2、宁波市5.70万hm2、台州市4.65万hm2、温州市4.46万hm2、舟山市1.49万hm2。至2020年滩涂围垦建设项目117处，总建设规模达12.8万hm2。

1.2.2 低丘缓坡开发

低丘缓坡开发作为新增耕地的主要来源之一，为占补平衡作出了重要贡献，也为城市化、工业化和城乡统筹发展拓展了用地空间。低丘缓坡一般是指海拔300 m以下，坡度5°～25°的丘陵地带，依据海拔、坡度、土壤3个主导因子，可划分为宜农、宜林 (园)和宜建3大类。一般来说，坡度在6°～15°的低丘缓坡可开发利用价值较高，条件较好的基本可开发为农田。根据《浙江省低丘缓坡重点区块开发规划 (2010－2020年)》提供的数据，全省共有理论低丘缓坡资源面积为241.68万hm2。从低丘缓坡分布看，杭州、绍兴、宁波等地虽然资源总量比较大，但主要集中分布在 15°～25°区域;金华、衢州、湖州三地的低丘缓坡中，特别是金华和衢州两地，≤6°的比例较高，更具开发潜力，开发的生态风险相对较小，开发难度与成本也较低，是今后开发的重点方向。到2020年，全省规划耕地垦造重点区块2.47万hm2。

1.2.3 土地整理

土地整理包括农村居民点整理和农用地整理。目前浙江省农村居民点用地普遍存在旧空房多、乱搭乱建、农民建房占地面积大等现象。据浙江省国土资源厅调查显示，2008年浙江省农村居民人均建设用地达112.7 m2，远高于全省人均60～80 m2的农村居民用地标准。随着全省小城镇建设步伐的加快和城镇化水平的提高，农村人口将逐步向城镇转移，农村人口呈递减趋势，加之人均用地标准的下降，使农村居民点用地整理有潜力可挖。此外，在大片耕地及农村居民点周围还零星地分布着闲散地、边角地、废弃地及未利用地，可以通过农用地整理将其很好地利用起来，不仅能提高耕地质量，还可有效增加耕地后备资源。

1.2.4 土地复垦

土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖掘、塌陷、压占和各种污染，以及自然灾害等造成破坏、废弃的土地，通过采取整治措施，使其恢复利用和经营，以增加耕地及其他农用地面积。据调查，全省待复垦土地面积较少，为1.07万hm2，通过复垦可增加农用地面积0.94万hm2，其中增加耕地面积0.69万hm2。

2 对策

2.1 管理对策

2.1.1 加强立项论证，严格项目管理

土地开发整理后耕地质量问题一直是该项工作中的薄弱环节［4］。近年来，浙江省大规模补充耕地建设，但受自然资源禀赋的约束，土地整理后备资源日渐缺乏，多为零星分散、坡度大的难整理区块，立地条件较差。一些地方片面追求用地指标的增加，在补充耕地开发立项和验收上把关不严，将不具备开发条件的荒地加以开垦，忽视耕地质量建设的要求，导致相当一部分的补充耕地肥力较差。从实际情况看，部分项目选址不合理，规划设计不科学，对生态环境造成了一定的负面影响。因此，要建立规范的项目管理制度。在补充耕地开发整理项目立项时，当地政府要组织相关专家对标准农田补建项目进行实地踏勘，做到科学选址，尽量满足补充耕地对立地条件及地力的要求。项目建成之后，要严格按照浙江省政府土地开发整理相关要求组织项目验收，建立补充耕地质量评定制度，并将评定结果作为补充耕地项目验收的必须环节和形成验收综合意见的重要依据，严把垦造耕地质量关，确保补充耕地地力符合农业生产基本条件。

2.1.2 加强项目整合，加大资金投入

补充耕地通过验收后的耕地质量建设是一项投入大、周期长、见效慢的系统工程。因此，要构建耕地质量建设长效投入机制，除了落实国家规定的土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费用于质量建设的政策以外，各地要在项目开发时，与水利设施配套、农业综合开发、高标准农田建设、新农村建设等项目进行有效整合，以促进资源共享，实现项目效益最大化。同时，要切实落实项目后期管护工作，将垦造耕地项目耕种补助列入项目成本，对承包经营户进行补偿，并积极引导企业参与、社会支持的补充耕地质量建设的多元化投资机制，加大补充耕地地力培肥投入，不断提高补充耕地地力水平［5］。

2.1.3 加强制度建设，完善监管体系

目前，我国还没有出台国家层面的耕地质量监管相应的法律法规，有关规定散见于各种法律的具体条文中，多是一些原则性的规定，对可能造成耕地质量下降的因素难以防范，也使基层耕地质量监管工作缺少必要的法律依据［6］。因此，一方面要根据新形势下耕地管理的特点，加强补充耕地质量建设相关法律法规的制定，加强耕地质量标准体系建设，实现耕地质量建设的科学化、标准化［7］。《浙江省耕地质量管理办法》已于2011年3月1日起正式实施，明确了要对补充耕地进行质量评定，并规定补充的耕地质量需达到征占用耕地质量等级，浙江省农业部门也制定了相应的技术规范，进一步规范建设用地审批程序，明确对补充耕地的质量等级要求，防止占优补劣，确保耕地占补数量、质量的双平衡。另一方面，要通过建立地力监测点，建立补充耕地质量监测网络，实现对耕地质量进行实时、动态、长期、有效的监管。

2.1.4 加强责任考核，强化监督检查

2006年，浙江省政府制定了《市级政府耕地保护责任目标考核办法》，建立了年度耕地保护责任目标考核办法，明确各市市长为本行政区域耕地保护第1责任人。但从实际考核过程来看，各地对耕地质量保护的必要性和重要性认识不足，重数量轻质量、重当前轻长远的现象较为普遍。客观上，通过占补平衡新增的耕地难以同时实现质量与综合生产能力的平衡。因此，要进一步加强耕地质量建设与管理体制建设，在现有的各级政府耕地保护责任目标考核中，把加强耕地质量建设与保护耕地数量放在同等重要的位置，明确各级政府及部门耕地质量保护责任，把耕地质量的下降或提高情况作为考核各级党政一把手的重要内容，加强补充耕地质量监督管理。

2.2 技术对策

2.2.1 加强农田基础设施建设

农田基础设施水平是衡量耕地质量高低的一个重要因子。在补充耕地项目规划和建设过程中，要根据所处区域和开发方式，因地制宜开展基础设施建设。对水网平原与河谷平原的低洼地，丘陵山区的冲、垄、谷地，要合理布局排灌沟渠，完善渠系，强化排水，提高排涝标准，解除渍潜危害;对新围垦的海涂，要搞好海塘工程建设及农田水利设施配套工程，蓄淡洗盐;对低丘缓坡开发，要加强农田水利设施建设，充分挖掘山塘、水库等水利工程配套潜力，提高水资源利用程度，提高有效灌溉面积和水土保持能力。同时，要注重田间道路合理通畅，保证农业机械能下田作业，改善农业生产条件和农田生态环境。

2.2.2 增加有机肥投入，推广应用商品有机肥

有机肥是土壤有机质的主要补充来源，增施有机肥不仅可以提高土壤有机质含量，改善土壤结构，保水保肥，培肥地力，提高耕地质量，还可以为作物提供良好的生长环境，提高作物产量和品质［8］。新开发耕地耕作年限短，有机质水平低，养分不平衡，要根据耕地土壤的沙、冷黏、盐碱、瘠薄、洪涝等障碍因素，采取针对性的施肥措施，增加有机肥的投入，提高土壤肥力，改善土壤理化性状，特别是滩涂围垦补充耕地熟化程度较低，肥力不高，结构性较差，更应积极推行耕地表土剥离再利用，增施有机肥，合理轮作，熟化土壤。要大力提倡施用农家肥，如禽畜粪、人粪尿等。传统有机肥肥效慢，使用成本高，老百姓很难接受，各级政府应加强投入和宣传，扩大商品有机肥应用补贴规模，通过政策手段，促进商品有机肥推广应用，减少化肥使用量。

2.2.3 大力推广耕地地力培育先进适用技术

长期以来，农民盲目施肥，重化肥、轻有机肥以及水土流失等导致耕地负荷过重，养分不平衡，土壤肥力和综合生产能力降低［9］。因此，要按照“保护、利用、培肥、改良”的方针，根据补充耕地类型、质量等级、土壤理化性状实际，有针对性地采取质量提升措施，大力推行种养结合等新型种养模式和测土配方施肥、畜禽排泄物资源化综合利用等生态农业技术，因地制宜推广秸秆还田综合利用技术。定期开展对补充耕地质量状况动态变化的监测，并根据监测结果，加强技术指导，引导和鼓励承包经营户由“重用轻养”“只用不养”向“用养结合”转变，调整施肥结构，增施有机肥，积极发展冬绿肥，改善土壤理化性状，提高耕地地力［10］。

2.2.4 加强耕地地力培育机制建设

基于当地主导产业轮作制度下的土壤改良、地力培肥等技术，总结提炼不同地貌、农业区域、农田类型及地力等级的质量提升多样化、标准化技术体系应成为当前耕地特别是补充耕地质量提升的工作重点。要加强农、科、教协调机制建设，对涉及耕地地力建设的科研推广项目进行协作攻关，进行地力培肥技术集成、创新与应用，强化耕地质量建设先进适用技术推广机制建设，加强测土培肥施肥技术的研究，根据作物需肥规律、土壤供肥性能和肥料效应，制定相应的施肥模式，在合理施用有机肥料的基础上，提出氮、磷、钾及中、微量元素等肥料的施用数量、施肥时期和施用方法，积极探索耕地地力培肥长效机制建设［11］。

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［5］程街亮，单英杰，倪治华，等．浙江省标准农田质量建设和管理现状及对策 ［J］．浙江农业科学，2011(6):1205－1208．

［6］许峰，沈剑，赖清云．常州市耕地质量建设与管理现状及建议 ［J］．现代农业经济，2011(4):390－392．

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［9］杨瑞珍，陈印军，肖碧林．西南地区耕地质量下降的深层原因及政策建议 ［J］．中国农学通报，2009，25(22):286－290．

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［11］吴宝祥，吴洪红．耕地地力培肥与测土配方施肥技术［J］．现代农业科技，2009(21):235．