城镇化征地怎样变革

文│郑风田

我国目前有城镇户籍的居民不足35%，也就是说有2.6亿人在城镇工作，基本上属打工者，有房者的比例低于1%。这部分人如果真正留在城市置业，假定一半需要房子，也就是说城市需要提供1.3亿套房子。另外我国要达到世界城镇化的平均发展水平，还有一段路要走。目前与我国同等发展程度的国家，其城镇化的比率一般都在70%以上，与其相较，我国仍差20%。城镇化最大的难点是如何让这些新移民能够安居乐业，买得起房子。 如果不解决农民变市民问题，继续让3、4亿甚至更多的农民工每年像候鸟一样到处迁徙、漂流，是很危险的，这是低质的城镇化。

城镇化征地制度改革有多种思路，除了目前的提高补偿收益比例外，还应该缩小甚至取消征地制度，让农民成为土地交易的主体，商业用地要按市场价由农民与开发商共同协商。

根据2004年修改的土地管理法，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但目前，我国农村集体土地征用“公共利益”泛化，界限不明，给多征滥占、侵犯农民权益提供了方便。应该破除目前的泛公益化征地政策，农村征地必须界定为纯公益用途才能征用，可以借鉴国有土地征收条例的列举方式。上述条例对公共利益界定为：国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。农村集体土地一样可以采取这种方法来界定，对公共利益进行列条清晰界定，避免被滥用。

除了非征不可的道路、学校等纯粹公益性用地外，其他的非农建设农地都可以让农民成为交易的主体，让企业通过租地的形式向农民获得。农民可以以村为单位，与企业协商； 也可以采用土地入股的方式，与企业共建；甚至打包将土地卖给开发商，总之办法多种多样。这样的一个好处是创造竞争机会。企业和这个村谈不拢，可以和下一个村谈，农户和这家开发商谈不拢，可以找别家。破除了土地供应的垄断，工业用地价格和商业用地价格，会从两个极端向合理价位回归。用于非公益性的其他城市化用地，在符合政策允许的情况下，应该采取市场公平交易的原则，由用地者与土地所有者和土地承包人直接交易合作开发，政府不应再介入。

当然，让农民成为市场交易的主体，必须要有个前提，那就是土地用途管制。划定基本农田制度，在基本农田的土地是禁止非农使用的。基本农田之外的土地，应该允许农民来搞开发建设。目前我国的“泛粮食安全”政策，把农村所有的土地都划入严格管制范围，大大降低了稀缺土地的使用效率，在某种程度上弱化了农民的土地权利，导致城乡土地同地不同权。实际上在我国广大农村，真正用来种植粮食的毕竟不是全部土地，除了种粮之外的地，包括农村宅基地、四荒地等，这些土地目前在太泛化的粮食安全政策下，也不能进行抵押贷款与商用，不能够进行自由流转。其实农民的宅基地与粮食安全关系不大，不能用来生产粮食。未来国家应该对承担粮食安全的基本农田进行严格限制，除此之外的土地经营应该放开，这样能够激活农村土地使用效率，让农民获益，也能够保证城镇化发展用地需求。