加强乡镇畜牧兽医站建设的思考

李卫华 ，李 芳

（1.中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032 ；2.青岛易邦生物工程有限公司，山东青岛 266032）

乡镇畜牧兽医站是承担动物防疫和畜牧技术推广等公共服务的公益性机构，是防控动物疫病和保障农产品质量安全的前沿阵地，是《国家动物疫病防治中长期规划（2012—2020）》顺利实施的重要保障。党中央、国务院高度重视基层动物疫病防控机构建设和改革。2005年国务院出台了《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》（国发〔2005〕15号），对兽医管理体制改革做出总体部署和安排，对基层动物防疫机构和队伍建设提出明确要求。2008年十七届三中全会提出要加强农业公共服务能力建设，创新管理体制，提高人员素质，力争3年内在全国普遍健全乡镇或区域性动物疫病防控公共服务机构，逐步建立村级服务站点。

1 基本情况

近年来，各级兽医部门大力支持，下大力气稳步推进乡镇动物疫病防控公共服务机构建设，乡镇动物疫病防控公共服务机构普遍健全，服务人员得以充实，服务能力显著提升。通过几年的建设与改革，乡镇畜牧兽医站在机构队伍、经费保障、运行机制等方面得到明显加强，基本解决了过去长期存在的机构不健全、职责不清晰、体系不完善、队伍不稳定和人员匮乏等问题。乡镇畜牧兽医站在基层动物防疫、畜牧技术推广等方面发挥了重大作用，有力地保障了重大动物疫情防控成效和畜产品质量安全。截至2011年6月，在全国34304个乡镇中，按照乡镇或者区域建设了34616个乡镇畜牧兽医站，其中28161个独立设置，6455个与农技推广机构等综合设置，实现了乡镇动物疫病防控公共服务机构的全面覆盖。2004—2010年，通过实施全国动物防疫体系建设一期规划，目前已有66%的乡镇畜牧兽医站的基础设施建设竣工验收。

2 工作成效

近年来，农业部和各省都将乡镇畜牧兽医站建设作为动物疫病防控主要考核指标，组织实施全国动物防疫体系建设规划，加强乡镇畜牧兽医站条件建设，成效显著。截至目前，十七届三中全会提出的普遍健全乡镇畜牧兽医站的任务全面完成；全国乡镇畜牧兽医站共核定编制15.5万人。同时，通过购买劳务的形式，共聘请64.5万名村级动物防疫员；进一步明确了乡镇畜牧兽医站的职能任务，建立了乡镇畜牧兽医站与县级动物卫生监督所、动物疫病预防控制中心分工负责、相互协作的工作机制。中央财政共投资49.37亿元用于加强乡镇畜牧兽医站基础设施建设，投入36.1亿元用于村级防疫员实施强制免疫劳务补助。湖北、江苏等省加大地方财政投入，提高村级动物防疫员补助标准，每人每年补助近万元。全国依托“阳光工程”，共培训村级防疫员48万人次。

3 主要问题

当前，乡镇畜牧兽医站普遍健全，改革成效明显，但是随着改革的逐步深入和动物疫病防控形势要求的变化，基层动物疫病防控工作一些长期积累的深层次矛盾集中显现，一些新情况、新问题不断出现，基层动物疫病防控机构改革与建设仍然面临挑战。

3.1 各地改革情况仍不平衡。有的省份按照兽医管理体制改革的要求，全面完成按照乡镇或区域派驻乡镇畜牧兽医站，人员、经费、业务由县级兽医主管部门管理，工作机制顺畅。有的省份基层动物防疫机构职责不多，处于“半死不活”状态，得不到社会的认可和重视，形势不容乐观，在本轮乡镇综合改革中受到冲击较大，一些通过兽医管理体制改革独立设置的乡镇畜牧兽医站面临着隶属关系调整、机构整合、产权不明和人员力量弱化等问题，在一定程度上影响了基层动物防疫工作的开展。

3.2 基层兽医人员数量不足。近年来随着动物疫病防控和动物产品质量安全要求的提高，基层动物疫病防控机构工作量大幅增加。2006年以来，国家全面实行免费强制免疫政策，且免疫病种不断增加，再加上“瘦肉精”检验，乡镇动物防疫工作量比2004年兽医管理体制改革初期增加3倍多。基层兽医工作人员数量凸显不足，同时有些归乡镇政府管理的动物疫病防控机构工作人员还被安排从事计划生育等其他工作，人员短缺的矛盾更加突出。受人员编制限制，现有的20万乡镇畜牧兽医工作人员中，有近5万人为编外长期聘用人员。另外，基层动物防疫队伍年龄、专业结构不合理现象一定时期内仍难以改变。目前乡镇动物防疫人员初中学历以下、50岁以上的人员占到总人数的20%以上；兽医专业技术人员比例偏小、业务素质不高等问题比较突出。由于基层动物防疫工作待遇无保障，工作环境差，对大中专毕业生没有吸引力，行业整体素质难以得到提高。

3.3 基层动物防疫工作经费短缺。一是乡镇动物防疫工作经费不足。虽然大多数乡镇畜牧兽医站工作经费纳入了当地财政预算，但由于预算标准偏低，很大一部分乡镇畜牧兽医站工作经费短缺的矛盾依然突出，有的连交通、疫苗冷藏等基本费用都无法解决，存在着“有钱养兵，无钱打仗”的现象；有的地方虽然明确为财政拨款，但实际执行起来不到位。二是部分人员待遇解决不到位。个别地方乡镇动物防疫人员社保问题尚未得到根本解决。据了解，在兽医管理体制改革前，部分地区的镇级畜牧兽医站的职工和临时工都没交纳社保金，未纳入编制人员到了退休年龄，退休待遇难以理顺。另外，由于部分县级财政比较困难，改革分流的兽医人员得不到妥善安置，造成分流人员频繁上访。三是基层动物防疫工作补助经费标准偏低。2008年以来，中央财政每年安排6.5亿元（2011年起每年安排7.8亿元）用于对基层动物防疫人员承担的为畜禽实施强制免疫等基层动物防疫工作给予补助，各地也积极落实配套资金。但是由于补助标准偏低（平均1200元/年/人），加之在岗劳动强度大、持续时间长，影响了防疫员的积极性，造成基层动物防疫队伍不稳、流动性大。

3.4 基层动物防疫体系建设仍需加强。近年来国家加大动物防疫经费投入，加强动物防疫基础设施建设，基层兽医工作能力得到显著提升。但与有效防控动物疫病、维护公共卫生安全要求相比，动物防疫基础设施仍显薄弱，特别是基层动物防疫机构“最后一公里”建设仍显不足。一是站房建设投资仍需增加。因为全国动物防疫体系一期规划对乡镇畜牧兽医站新建、改扩建项目有比例限制，部分乡镇畜牧兽医站没有新建项目，而改扩建项目资金有限，站房破旧的情况依然存在。有的乡镇畜牧兽医站即使有新建项目，但因项目设计早、预算低，且近年来物价涨幅大，实施情况与原设计方案有一定差距，需进一步增加投入、强化建设。另外由于一期规划没有对街道设立的乡镇畜牧兽医站投资，有的乡镇畜牧兽医站甚至没有办公用房。二是设施设备还有待进一步完善。部分乡镇畜牧兽医站存在设施设备老化、性能不稳，冷链设备、交通工具缺乏，检测手段落后等问题，在一定程度上影响了基层动物防疫工作的正常开展。

4 几点建议

《全国动物疫病中长期防治规划（2012—2020）》已经发布，对未来动物疫病的防治提出了明确目标，对基层动物防疫机构和工作能力也提出了新的要求。建议下一步要结合兽医机构工作效能评估，重点做好以下几点：

4.1 明确乡镇畜牧兽医站公益性职能定位

要进一步明确乡镇畜牧兽医站是公益性服务机构的职能定位。按照公益性职能与经营性服务分离的原则，动物强制免疫的监督实施，动物和动物产品检疫，兽药监督管理等监管职责应当由动物卫生监督机构在乡镇的派出机构（即分所）实施；包括动物疫情调查、监测等在内的公益性职能应由政府和公共财政负担。其他工作如动物免疫、诊疗、消毒、无害化处理和疫情报告等工作由动物及动物产品生产单位和个人聘请执业兽医或乡村兽医具体实施，乡镇畜牧兽医站对上述工作进行技术指导。

4.2 明确乡镇畜牧兽医站管理模式

乡镇畜物兽医站是动物疫病防控和畜牧技术推广工作的主要载体。以“三权归县”为主的管理体制在保证业务工作时间、提高人员素质、保障工资待遇、落实工作经费和加强条件建设等方面，都具有明显的优越性。近年来，安徽等10多个省份大力推行“三权归县”管理体制，取得明显效果，值得各地借鉴。

下一步，在巩固现有成果基础上，各地要继续贯彻《动物防疫法》《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》和《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》文件精神，深入推进乡镇畜牧兽医站管理体制改革，由县级畜牧兽医行政主管部门按乡镇或区域设置动物疫病防控机构，实行“三权归县”，实现县级以下机构的垂直管理，业务上接受县级动物疫病预防控制机构指导。乡镇畜牧兽医站也可作为县级动物卫生监督机构的派出机构，行使动物防疫监督和执法职能。为解决基层动物防疫监督执法人员不足，便于产地检疫、屠宰检疫工作的开展，各地应当依法设立动物卫生监督机构在乡镇的派出机构，并在开展官方兽医资格确认工作时，对乡镇畜牧兽医站从事动物检疫工作的在编在岗人员予以官方兽医身份确认。同时，加强对乡镇畜牧兽医站建设与改革工作的调研，跟踪分析新情况、新问题，及时研究提出有针对性政策措施，不断完善工作机制，发挥典型经验的示范作用，及时总结推广地方的先进经验和典型做法，推动乡镇畜牧兽医站稳步前进。

4.3 加强乡镇畜牧兽医站队伍建设

加强队伍建设应从四个方面入手：一是全面推进人员聘用管理。进一步完善乡镇畜牧兽医站用人机制，采取公开招聘、竞聘上岗、择优聘用的方式，选拔有真才实学的专业技术人员到乡镇畜牧兽医站工作，建立人员淘汰和工作流动机制，优化队伍结构。二是规范人员上岗资格条件。从事动物疫病防控的人员，应具有相应的专业技术水平。各省应根据本地实际情况，制定本省乡镇畜牧兽医站人员的上岗条件，可先行试点，逐步推行。近年来，宁夏自治区在全区实行执业资格准入制度和全员聘用制度，人事部门进行考核并发放执业资格证书，农业部门从获得执业资格证书的人员中聘用农技人员，聘用期三年，效果很好，这种做法值得借鉴。三是建立人员培训长效机制。把乡镇畜牧兽医站人员知识更新培训作为体系建设的重要任务，制定分层分类定期培训规划，创造培训条件，丰富培训内容，完善培训方式，切实增强培训的针对性和实效性，不断提高乡镇畜牧兽医站人员的服务水平。四是鼓励支持畜牧兽医专业大学生到基层服务。乡镇畜牧兽医站人员结构不合理，年龄老化，专业人才数量不足，根本原因是用人机制不完善，引导和扶持政策不到位。要出台扶持政策，创新用人机制，吸引专业素质高、作风踏实的大学生到乡镇畜牧兽医站工作。

4.4 优化乡镇畜牧兽医站服务手段

先进的服务手段是履行好乡镇畜牧兽医站职责的保障。按照做好动物免疫监测、畜禽检疫、疫情处置、信息管理和技术推广等工作要求，从仪器设备、防疫物质、工作场所和工作环境等方面推进对乡镇畜牧兽医站服务手段的标准化建设。一是仪器设备要满足动物免疫、监测、诊断、检疫和监督等工作需要；二是防疫物质要根据重大动物疫病应急处置预案要求，有充足储备并确保正常使用；三是工作场所面积、结构、功能要满足实际工作需要；四是工作环境要求站容站貌整洁，有统一的外观模式和规范的标志标识；五是要有稳定的财政保障。首先要落实基层人员待遇。各地要积极争取党委政府支持，会同相关部门制定具体措施，落实绩效工资政策。其次要保障日常工作经费。各地要积极争取地方的建设配套资金和相关配套政策，安排工作经费，列入当地财政预算，建立基层农业公共服务工作经费保障机制。加快配置检验检测、技术推广和农民培训等设备，修缮或建设业务用房，配备交通工具，使农技人员工作有场所、服务有手段、下乡有工具，切实提升基层推广服务能力。

4.5 完善乡镇畜牧兽医站管理制度

一是建立责任制度。建立健全乡镇畜牧兽医站人员职责分工及工作责任、疫情举报核查、化验室管理、动物疫情免疫检测、防疫档案及检疫证章管理、动物防疫物质及冷链管理、学习培训和考核制度，明确工作程序，落实工作责任，切实做到有法可依、有章可循、记录可查、责任可追。二是建立考评制度。建立健全科学的绩效考评机制和指标体系，积极推进县级主管部门、乡镇人民政府、农民（相关企业）三方考评模式。这种实践总结，已得到了各方面一致认可。要把这种好的考评模式落实到每个乡镇，落实到每个岗位。要将服务人员的工作质量、工作实绩和农民满意度作为主要考核指标，将考评结果与工资报酬、职务晋升、职称评聘等紧密挂钩。三是公示畜禽规模养殖场/屠宰场动物防疫监管责任人、报检公示牌及报检电话、动物防疫举报电话，公布检疫、免疫、消毒、采样和无害化处理操作规程；四是做好动物免疫、村级动物防疫员、乡村兽医登记、动物防疫物质（疫苗、证章标识等）发放、规模饲养场/屠宰场监管记录、疫情报告及核查记录、抗体监测记录等档案管理。