土地出让金收支管理中存在的问题及建议——对延边州土地出让金收支情况的调查

中国人民银行延边州中心支行国库处 金爱花

近年来，土地出让金收入成为地方财政的重要资金来源，在解决地方财力不足、缓解地方财政支出等方面发挥了重要作用。但是，对延边州的调查表明，土地出让金收入在征收、使用和管理等方面还存在较多问题。

一、基本情况

（一）土地出让金收入总量增大，增速较财政收入和GDP快

随着经济市场化的不断加深，延边州经济得到快速发展，国内生产总值从2009年的450亿元增加到2012年的805亿元，年均递增22%。经济的快速增长，推动了地方税收收入和土地出让金收入的高速增长。延边州税收收入从2009年的23亿元增加到2012年的43.83亿元，年均递增20.96%；土地出让金收入从2009年的4.55亿元增加到2012年的15.83亿元，年均递增55.74%。土地出让金收入的年均增速远远高于地方GDP和税收的增长。

（二）土地出让金支出各年增长较大，占财政预算支出比例逐年提高

表1:2009-2012年延边州土地出让金收入与财政收入关系表单位:亿元、%

表2:2009-2012年延边州土地出让金支出与财政支出关系表单位:亿元、%

延边州土地出让金支出从2009年的5.36亿元增加到2012年的15.68亿元，年均递增47.88%；土地出让金支出较财政支出年均增幅高25.86个百分点。

（三）房地产市场与土地交易繁荣，同时带来税收和财政预算收入的增长

近年来，延边州房地产市场交易价量上升，并出现繁荣景象。据统计，2012年延边州完成房地产开发投资68.5亿元，比上年增长37.9%。房屋施工面积735.5万平方米，增长28.2%。商品房销售面积299.3万平方米，增长1.2%，其中商品住宅销售面积267.0万平方米，增长4.1%。全年商品房销售额97.4亿元，增长12.7%，其中商品住宅销售额78.6亿元，增长15.3%。房地产价格快速持续上涨，促进了房地产及相关产业的快速发展，同样给地方政府带来了丰厚的收入，2011年和2012年全州土地出让金收入分别为9.74亿元和15.83亿元。从与房地产有关的税收看，以2011年为例，延边州财政预算收入虽为增长，但由于房地产市场的繁荣，与房地产相关的税收收入仍有不错的增长，其中：营业税收入9.39亿元，同比增长14.65%；契税收入3.35亿元，增长57.27%；房产税1.23亿元，增长4.23%；城镇土地使用税0.79亿元，增长2.34%。

二、土地出让金收支存在的主要问题

（一）土地出让金收入占财政预算收入比例不断走高，若出现较大波动将影响地方财政财源

1、直接影响

在财政预算收入构成中，税收收入占比下降，土地出让金收入占比上升，并在2012年首次超过税收收入占比，成为地方财政预算收入的主要财源。2009—2012年，税收收入占财政预算收入比例由2009年55.80%下降到2012年的49.35%，幅度达6.45百分点，而土地使用权出让金收入占财政预算收入比例由2009年11.04%增长到2012年17.82%，增加6.78百分点。若土地出让金收入出现较大变动时，将对地方财政预算收入产生直接的影响。

2、延申影响

从近几年延边州相关税款入库的情况来看,营业税、企业所得税增长依赖于房地产业，城镇土地使用税、土地增值税、契税等也是如此。房地产价格上涨能有力促进地方财政预算收入的增长，但价格短期内持续过快上涨并不利于房地产业及整体经济的长期健康稳定发展，一旦房地产市场出现拐点，房地产投资和交易下滑，将给地方财政预算收入及地区经济的持续稳定增长带来较大的影响。

（二）土地作为固有的稀缺资源，土地出让金征收制度有待完善目前土地出让金征收的普遍做法是政府一次性收取土地使用权期限 （住宅用地70年、工业用地50年、商业用地40年）内的全部使用费，使用期内不再征收

随着我国城镇化的不断扩大，征收的土地也相应地快速增长，当城镇发展到一定程度时，速度必然下降，同时，我们必须保留一定的可耕土地和林地，可征收的土地必将减少。而地方政府对土地出让收入都以“着眼当前，完成任期目标”为出发点，这样的“土地财政”政策将会对往后的财政增收产生较大影响。

（三）土地出让金收支监管缺乏透明度

根据《国有土地使用权出让收支管理办法》规定：“土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’管理”。该规定的出台在一定程度上解决了土地出让金收支不规范，土地收益流失的情况。但由于地方政府相关职能部门对土地出让收支情况一般不作官方的公布，社会群众所获得的土地出让收支情况不多，正是由于相关信息的不公开、不透明、不对称，土地出让收支过程缺乏社会性、公众性的应有监管，为某些土地出让相关管理部门进行暗箱操作提供可能性。

三、政策建议

（一）改革土地出让金征收制度

改革目前政府一次性收取土地使用权期限内的全部使用费的做法，让土地出让金恢复其地租的经济学本质，可考虑改成土地使用权的购买者在使用期限内按年度分期支付，这样才能从源头上抑制地方政府“土地财政”的举动和冲动。

（二）强化人行国库对土地出让金的监管

《国有土地使用权出让收支管理办法》规定：“财政部门、国土资源部门、人民银行机构及审计机关要强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理规定执行。”通过在地方国库中设立土地出让金收支专账，强化人行国库对土地出让金收支的监管，推动建立政府土地出让收入全额上缴国库、纳入财政预算统一安排的政府土地出让收支管理体制。

（三）提高土地出让金收支管理透明度，建立信息资源共享机制。

地方政府应切实增强土地出让金收支管理透明度,定期对社会公开土地出让金收支情况,接受社会监督，杜绝各种形式的非公开出让土地造成国家财政资金流失现象的发生。要加强部门合作，实行财政、国土、人民银行横向联网，通过信息共享平台对土地征收、储备、报批、供地及出让收支等环节进行全面的监督。