中国残疾人福利制度建构模式：从慈善到社会权利

杨立雄

近年来，中国政府高度重视残疾人福利事业，兴建了一批福利设施，建立了针对残疾人群体的特惠性社会福利项目，从整体上提升了残疾人福利水平。但是，在残疾人福利制度建设过程中也存在一些误区，例如，残疾人设施建设 “大而全”；各地竞相建立 “特惠”保障项目，并提高保障水平；保障结构以救助为主，与就业相关联的福利保障不足；等等。制度的偏差源于理念和发展模式的偏差，受中国传统文化的影响，居养模式长期占据中国残疾人福利制度的主导地位；20世纪80年代，社会主义的 “人道主义”理念被公民和社会所接受，人道主义模式取代了居养模式，中国残疾人福利事业在短时间内得到快速发展。上述两种模式均属于慈善模式，随着公民权利意识的提升和社会环境的变化，慈善模式面临一些困难，中国残疾人福利制度建设亟须有新的突破。本文将对中国残疾人福利制度建构模式进行系统的总结，分析今后残疾人福利制度建构模式的转向，并提出残疾人福利制度的改革措施。

一、中国残疾人福利制度建构的慈善模式

（一）居养模式：隔离性保障

中国历来重视家庭和宗族关系。家庭 （族）的一个重要功能是化解老年失能风险，千百年来流传的 “养儿防老”就是这种功能的生动写照。或者说，如果没有后代提供养老，则通常被视为不幸的人，是值得社会同情的人，需要社会或国家给其提供 “类家庭”——福利机构的保障。很明显，“类家庭”保障的受益对象主要是 “鳏寡孤独者”，而 “废疾者”的保障责任首先应由家庭承担，只有当 “废疾者”也成为 “鳏寡孤独者”时，才能进入由国家或社会建立的救助机构。机构保障的优势在于集国家和社会之力，解决残疾人的护理、生活、医疗等主要问题，使其能够维持基本生存。

机构保障的思想最早体现于 《礼记·礼运》中，即 “使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养”。 《周礼·地官·大司徒》记载：“以保息六养万民，一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安福”。其中 “宽疾”虽然并不完全针对残疾人，但残疾人是主要受益对象。这一政策后来演变为“问疾”和 “养疾”，即 “收而养之，官之衣食”。这种建立于 “养”基础之上的社会保障模式被称为居养模式。［1］综观中国两千多年历史，“养”一直是保障弱势群体生存的最重要方式，从西周“保息”制度的实行到宋代居养院、安济坊、福田院的设立，再到元、明代的惠民药局，清代的栖流所和民国的救济院及附设残废所、育婴所、养老所、施医所、孤儿所等的建立，均是居养模式的典型体现。［2］

“居养”属于替代性服务，其主要作用是填补家庭供养服务缺失留下的空白，失去家庭支持的残疾人通常混居于收养机构之中。先秦时期，中国就已出现混合性的收养机构，以后历代都建立了名称不同的收养机构，如孤独园、六疾馆、悲田养病坊、福田院、养济院、居养院等，这些机构均收治残疾人。以宋代的居养院为例，它是一个收容穷民并提供食宿和若干生活费用的救济机关，所收容的人是 “鳏寡孤独贫乏不能自存者”，或 “孤老残疾不出外乞食之人”，或 “老疾无告者”。宋代的孤老院并不只收养老年人，还包括 “废疾不能自存之人”。由于病人众多，宋代还设立了专门的施药局。《宋会要》记载：“其有疾病羸弱未能行履之人，欲别踏逐寺院散粥煎药，以待痊安，方可发遣回归乡贯”。

新中国成立后，残疾人的社会地位和政治地位发生根本性改变，残疾人同正常人一样，被看成是社会主义新中国的主人。但是，新中国成立之初，百废待兴，需要保障的人数众多，而国家财力相当有限，保障的重点人群集中于革命残废军人和孤老病残优抚对象，保障方式以机构收养为主。当时全国举办了26所革命残废军人休养院、一千多所烈属养老院和五百所复员军人慢性病疗养院 （所）。［3］（P163）在农村，实行合作化后，“五保”供养制度得以确立，各地兴建了一大批敬老院。此外，针对精神病人和传染病患者，建立了少量精神病院和麻风病院等居养机构。据统计，至1965年年底，全国办有综合性的社会福利院和专业性儿童福利院、精神病人福利院等共819个。［4］（P301）

除上述居养机构之外，还有针对残疾人的特殊教育机构和福利企业。为解决适龄儿童就学问题，1951年，《关于改革学制的决定》要求 “各级人民政府应设立聋哑、瞽目等特种学校，对有生理缺陷的儿童、青年和成年，施以教育”。到1966年，全国共建立盲聋学校266所，在校生人数达到2.28万人。［5］（P45）改革开放后，残疾人特殊教育的发展步伐加快，特殊教育机构显著增加，到2000年达到1 539所，在校人数达到37.8万人。［6］新中国成立之初，政府为解决城镇救济问题，开始探索生产自救的救济模式，福利企业这种新的企业模式得到了快速发展，吸纳了大量残疾人就业。据统计，到1958年年底，社会福利单位已发展到28万多个，参加生产的人员有数百万之多。［7］（P163）改革开放后，福利企业数量快速增长，到1995年，全国有福利企业超过6万家，安置残疾人就业达到近94万人。［8］虽然设立特殊教育学校和福利企业的根本目的在于解决残疾人的教育和就业问题，但是 “居养”形式与其他机构并没有显著区别。

居养模式下的残疾人福利发展具有三个方面的特征：

一是重 “养”轻 “治”。居养模式重 “养”，只能满足残疾人最低层次的需求，免除其生存的恐惧，却难以满足残疾人的康复和医疗需求。而西方国家在19世纪中期开始建立医疗模式时，就已经认识到残疾康复和治疗对于残疾人发展的重要性，这种模式认为残疾是问题的根源所在，残疾人需要治疗，只有残疾治愈了，一切问题才能得到解决，所以自19世纪末开始，西方国家加强了对残疾人的治疗和康复工作，力图使他们融入正常的社会生活。也就是说，居养模式的理念落后于医疗模式。

二是以设施福利为主，忽视经济性保障和服务性保障。居养模式需要政府或社会投入大量资金建立 “居养”场所，如养老院、精神病院、麻风病院等，这需要大量的财政投入，但是得到保障的人数却极为有限。《中国统计摘要 （2012）》显示，1978年，老年及残疾人床位只有15.7万张，其中老年机构床位数占90%以上；全国智障和精神病床位数只有6千张。由于财力有限，设施投资挤占经济性保障和服务性保障的投资，导致残疾人得到救济的人数少，且水平低。

三是隔离性保护政策。在居养模式下，以兴建福利机构为主，残疾人被收养于福利机构中。这些福利机构通常与社会脱离，收养的人虽然得到生活上的保障，但由于长期生活于封闭的环境之中，其社会适应能力必然下降，甚至形成对福利机构的依赖。而且，居养模式还造成 “标签”（label）效应，并产生 “污名化”效果，在一定程度上造成残疾人的 “社会退却”。

（二）人道主义模式：基于同情

“居养”理念指导下的残疾人福利建设无法使残疾人获得平等的社会地位，甚至还造成了残疾人游离于社会主流之外。“居养”理念需要改变。早在1986年，邓朴方就提出社会主义的人道主义应当是更深刻的、更高级的人道主义，并要求把 “人道主义”作为残疾人事业发展的旗帜。［9］（P78-83）这一提法打破了将 “人道主义”与资本主义 “假仁慈”等同的错误认识，为中国残疾人事业发展奠定了新的理论基础。

在人道主义理念的指导下，中国残疾人事业设立了更高的目标，即 “逐步创造良好的物质条件和精神条件，使残疾人在事实上成为社会平等的一员，享有全面参与社会生活的权利，履行公民义务，共享由劳动和社会经济发展所带来的物质文化成果”［10］（P132）。围绕新时期残疾人事业的新目标，中国政府建立起包括国家、集体、家庭作为参与主体的保障体系，以及社会支持和群众扶助的社会化保障体系。［11］（P133）在全面快速推进残疾人各项事业的同时，政府重点推进了就业保障和残疾人人力资源开发等工作。

就业是民生之本，对残疾人来说，就业具有更加重要的意义，它不仅有利于解决残疾人及其家庭的生活问题，还有利于残疾人自我价值的实现，同时提升他们的社会地位。邓朴方强调就业对残疾人的重要性，认为 “劳动就业是残疾人全面参与社会生活的关键”［12］（P55），帮助残疾人发挥潜能，参加劳动，既有利于经济发展和社会稳定，又改善了残疾人的生活质量，提高了他们的社会地位。但是受各种因素的限制，残疾人就业比例一直处于较低的水平。1987年第一次全国残疾人抽样调查数据显示，全国16～59岁就业年龄段残疾人的总在业率为58.13%，其中城镇就业率为50.19%，农村在业率为60.55%。中国残联成立后，积极推动残疾人的就业，参与残疾人就业政策的制定。经过不懈努力，立法部门通过了 《中华人民共和国残疾人保障法》，政府部门制定了 《残疾人就业条例》、《残疾人就业保障金暂行规定》。在税收方面，发布了 《关于对残疾人员个体开业给予免征营业税照顾的通知》、《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》。经过多年的努力，我国形成了集中与分散相结合，优惠政策和扶持保护措施相结合，多渠道、多层次、多种形式安排残疾人劳动就业的就业保护制度。

促进残疾人就业，重点是要提升残疾人的人力资本。人力资本的一个重要构成要素是身体素质，而这一要素恰恰是残疾人最为缺乏的。为此，在人道主义理念的指导下，残疾人工作的重点转到了残疾人康复工作上。人道主义模式把康复看成是残疾人平等参与社会生活的前提。而且对康复的认识不再只停留于医疗康复，还扩展到心理康复、教育康复、职业康复和社会康复。［13］（P133）中国残联在北京建立了 “中国康复研究中心”，各地利用医疗网络，在医院设立康复科室，福利院也开展了康复医疗和康复训练，教育部门在医学院校开设康复系或康复专业，培养康复人才。

残疾人人力资源开发的另一个方面是提升残疾人的教育水平。中国残疾人联合会成立后，分别于1988年和1990年与国家教委、民政部联合召开两次全国特殊教育工作会议，要求各级地方政府把特殊教育与其他教育统一规划，统一组织实施；制定了 “重在普及”的教育方针，确定了以一定数量特殊教育学校为骨干，以大量特殊教育班和随班就读为主体的特殊教育格局；制定了到2000年的发展规划。中国残疾人联合会还参与制定了 《残疾人教育条例》、《关于发展特殊教育的若干意见》、《关于高等院校招收残疾考生的规定》、《关于中等专业学校招收残疾考生的规定》、《关于技工学校招收残疾考生的规定》。制定了 《残疾儿童少年义务教育 “八五”实施方案》、《残疾人职业技术教育 “八五”实施方案》。这些政策、法规和实施方案的制定，使残疾人教育有了比较完善的法规和政策，为特殊教育健康、稳步发展提供了可靠保障。

在人道主义模式的指导下，中国残疾人事业在各方面迅速发展，残疾人权利得到较为充分的保护。比较1987年和2006年两次全国残疾人抽样调查结果，可以发现，这种进步是明显的。根据1987年抽样调查推算，0～14岁残疾儿童占残疾人总数的比例达到15.8%，到第二次调查时已下降至4.66%。第一次抽样调查结果显示，学龄残疾儿童中，仅有55%的残疾儿童接受普通教育或特殊教育，到第二次调查时这一比例已上升至63.19%。在生活保障方面，第一次抽样调查结果显示，只有极少数贫困残疾人才能纳入经常性救助，少数贫困残疾人接受临时性救助，多数贫困残疾人无法得到救助。第二次抽样调查结果显示，享受到最低生活保障的城镇残疾人占城镇残疾人口总数的比例达到13.28%，另外还有近10%领取过定期或不定期的救济；享受到最低生活保障的农村残疾人占农村残疾人口总数的比例达到5.12%，另外还有11.68%的残疾人领取过定期或不定期的救济。

无论是居养模式还是人道主义模式，均属于慈善模式 （charity model）。［14］慈善模式 “更多的是基于同情而不是基于平等，是基于人道而不是基于正义”［15］，强调施恩而非平等，强调慈悲而非权利。在这种模式中，残疾人被置于一种 “不幸”或 “可怜”的角色上，是 “贫困无能”的孱弱者，需要社会的怜悯和同情。慈善模式基于同情心，这就要求社会公众看到残疾人的处境，要有如 《孟子》所言 “人饥己饥，人溺己溺”的境界；或者要有墨家所言的 “有力者疾以助人，有财者勉以分人，有道者劝以教人”的 “兼爱”思想。只有做到 “不独亲其亲，不独子其子”，才能达到 “使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养”的大同社会。而要激发公众的同情心，残疾人需要不断展示其不幸处境。

基于同情心的残疾人慈善模式，其理念是残疾人与正常群体存在差别，他们是弱势群体，是需要社会给予特殊关注的群体。所以，在慈善模式中，建构残疾人福利制度强调 “特惠”保障，即强调国家和社会有责任建立专门针对残疾人的社会保障制度。这种模式的负面效应主要表现为四个方面：一是加深了社会对残疾人的偏见，即残疾人是值得同情的弱势群体，他们是一群需要社会加以重点关注的对象，只有给予他们特殊优待，才能使他们摆脱弱势的地位，从而固化并加深了社会对残疾人弱势的认识。二是造成残疾人的福利依赖。人道主义的工作基础是同情和怜悯，要获得同情，只有不断展示其不幸处境，因此残疾人失去改善其处境的动力。而且，人道主义强调结果的平等，希望通过特殊优待措施缩小残疾人与正常群体的差距，从而造成残疾人对福利的更多期待，并忽视通过自身的努力改善目前的处境。三是以人道主义为基础建立起来的残疾人福利制度不能保证制度的规范性和权威性，因而很难保障残疾人的权利。四是久而久之，公众的同情心会出现 “疲劳”，残疾人工作就会弱化。

二、中国残疾人福利制度建构的社会权利模式

（一）社会权利：福利制度建构的新范式

目前，我国社会环境快速变化，慈善模式的社会基础也在发生变化，这给残疾人福利发展带来困难。

首先，社会信任基础的改变造成人道主义模式难以有效开展工作。人道主义强调对弱势群体的关怀，它要求社会成员具有浓厚的人文关怀精神，通过自我反省和自我觉悟，自觉地对残疾人施予关怀。同时，残疾人也需要展示不幸从而获得同情，以期得到社会关注。所以，人道主义模式是建立于社会信任的基础之上的，一旦失去这种信任，则相当于抽出了整个大厦的基石，从而造成整个工作体制的失灵。目前，我国正面临社会信任的危机：从微观的角度看，社会成员对个人展示残疾的行为持高度怀疑态度，出现同情乏力的现象；从中观层面看，现行慈善组织因一系列事件受到社会质疑，社会中介组织的公信力在下降；从宏观层面看，公众对基层政府的信任度在下降，法律也受到怀疑，政策不被信任。社会问题如道德滑坡、贪污腐败、金钱至上等引发了社会公众价值观的混乱，也直接降低了社会信任度，造成社会成员对公益事业的热情减退。

其次，权利意识和平等意识冲击着传统的慈悲观。随着我国社会及经济的快速发展，公民权利意识逐步增强，越来越多的公民运用法律和诉讼手段维护自身的合法权益。尤其是随着信息技术的迅速发展，互联网成为公众表达意见、沟通信息和思想交锋的公共空间，网络的平等性和广泛性又进一步提升了网民的公民权利意识。另外，随着NGO组织的迅速增加，越来越多的志愿者在社会服务中发挥作用，社会成员对国家和社会的责任观念以一种不同于以往政治和道德动员的方式重塑公民身份。公民身份和社会权利意识的增强，使越来越多的社会公民 （尤其是残疾人）主动参与残疾人政策的制定，并逐步开始运用法律和诉讼的方式维护自身的权利。因此，对残疾人的恩赐意识必须摒弃，要确立全社会的平等理念与残疾人的权利意识，并将其上升到法制规范的层面。当然，慈善模式中的人道主义精神仍然需要发扬。

最后，残疾人工作方式正在转向法治。自20世纪90年代以来，我国残疾人福利建设逐步转向基于法治的保障模式。1990年12月28日第七届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过 《中华人民共和国残疾人保障法》，该法以全新的理念 （平等权利、自主和参与）对残疾人进行认定，对残疾人的地位、义务、权利和保障、康复、教育、劳动就业、福利、法律责任及组织结构等均做了规定。该法的实施标志着中国残疾人社会保障建设理念从收养救济向平等权利转变。随后，政府还制定了 《残疾人教育条例》、《残疾人就业条例》、《无障碍环境建设条例》，中国还加入了联合国 《残疾人权利公约》。这些充分表明，中国的残疾人工作方式正在由人道主义向法治的方向转变。

面对上述社会环境的变化，中国残疾人工作模式也应发生转变。借鉴国外的发展经验以及适应我国当前社会和政治环境的变化，社会权利模式 （social rights model）应该成为建构中国残疾人福利制度的新范式。社会权利是福利国家的理论基础，它随着福利国家的建立而被看成是公民身份的基本组成部分。这一理念可以追溯至英国著名社会政策学家马歇尔 （T.H.Marshall）的公民身份 （citizenship）理论。马歇尔认为，公民身份包含民权 （civil rights）、政治权 （political rights）和社会权 （social rights）。［16］社会权是公民享受经济福利、社会传统及文明生活标准的权利。马歇尔指出，英国在18世纪产生了民权，在19世纪普及了政治权，在20世纪则建立了社会权利。尤其是英国福利国家的建成，表明英国的公民身份建设已基本完成。马歇尔把社会权利上升到人权，并认为社会权利是公民身份不可剥夺的基本权利的观点随着西方国家普遍建立福利国家而被广为接受，基于社会权利的残疾人工作模式也在美国、英国和加拿大等国家发展起来。［17］随着 《世界人权宣言》的颁布，特别是《残疾人权利公约》的缔结，社会权利模式为残疾人事业发展和理论研究提供了新的视角和价值规范。

（二）社会权利模式：权利与义务的均衡

社会权利首先意味着政府在保障公民基本生活方面要承担一定的责任。1601年，英国颁布了 《伊丽莎白济贫法》（旧济贫法），第一次明确了政府在济贫中的作用，规定了救济对象、救济措施、经办人员、救济水平和筹资机制，不但奠定了英国社会政策模式，也影响了英国福利制度的理念。但应该说明的是，旧济贫法并没有把穷人的权利看做是公民权利不可分割的一部分，而是把它看做是对公民权利的一种替代，因为只有当申请者同意牺牲其自由时 （即不是任何意义上的公民时），他的要求才会得到满足。［18］（P13）1834年，英国国会又通过了 《济贫法 （修正案）》（新济贫法），虽然这一修正案严格规定了受助条件，但是也进一步强化了政府在济贫中的作用，从而为建立现代福利国家过程中政府应承担的主要职责提供了依据。到20世纪上半叶，济贫法的作用逐步降低直至完全被取代，但是英国政府在社会保障中的作用并没有弱化，相反，政府在福利国家的建立过程中发挥了越来越重要的作用，并以某种形式固定下来。与此同时，国家必须履行的义务不再只局限于对穷人的救济，而是扩展至社会保障、教育和健康服务。福利国家的建立不仅强化了公众社会权利意识，而且随着全民福利模式的完善，公众对社会权利的认识越来越集中于两个方面：对政府来说，落实社会权利是强制政府履行保障责任的行为；对公民来说，公民所要求的福利及待遇是不可剥夺的权利，或者说，公民身份是基本人权的基础。［19］残疾人社会权利模式强调残疾人的权利和 “公民资格”，强调其他社会成员的责任和义务，强调国家和政府在促进残疾人的福利与权利保障中的作用。［20］

然而，社会权利仅止于公民对自身权利的诉求吗？事实并非如此，马歇尔在论述公民身份时就提出应该做到权利和义务基本平等。但是，他并没有论述如何达到权利和义务的基本平等，而是强调如何消除不平等，如何保障所有公民都能平等地参与到社会与政治生活中去。①应该说明的是，马歇尔并不赞同均等主义，他赞同不平等不应该被 “削减得太深，而应该让它出现在一个单一文明之下的相互团结的人群中”。参见布赖恩·特纳：《公民身份与社会理论》，25页，长春，吉林出版集团有限公司，2007。这就给许多人造成一种假象，即社会权利是所有公民均能平均享受的权利，而公民应尽的责任也就有意无意地被忽视了。毋庸置疑，平等的社会权利在一定程度上促进了福利国家的社会平等，保护了弱势群体共同享受社会发展成果的权利，提升了他们的生活质量。但是，权利与义务的失衡也引发了一个新的话题，即团结和责任分担的共同体主义标准。［21］（P103-104）为防止权利和义务的不对等，美国贫困文化的代表性人物米德 （L.M.Mead）在 《超越公民应得的义务：公民身份的社会义务》中引入 “契约” （即要求福利受益者必须“同意”接受工作、培训或其他义务）以纠正对社会权利的片面理解。［22］自20世纪80年代以来，福利国家社会政策改革的一个基本趋势是 “解构”社会权利，增加公民责任。如美国1996年通过的 《个人责任与工作机会折中法案》，淡化了福利权利，限制了社会救助受益时间，紧缩联邦救助基金，强化了个人的工作责任。［23］英国从撒切尔夫人执政时进行的社会保障 “私有化”改革到布莱尔走的 “第三条道路”，也表现出福利向个人、家庭和市场转移的迹象。［24］

残疾人社会权利模式与慈善模式在两个方面存在显著区别：

第一，慈善模式首先把残疾人看成 “不正常”的人，是需要照顾的弱势群体，然后要求其成为 “正常的人”。相反，社会权利模式首先要求政府和社会把残疾人看成是 “正常的人”，强调残疾人作为国民应该享有的基本权利 （包含福利待遇等），认为政府和国家有责任和义务保护残疾人的合法权利。同时，社会权利模式也承认“残疾”这一客观事实，正视 “残疾”带来的劣势，要求国家和社会积极承担相应的责任，要求政府加大政策法规、体制机制和财政资金等方面的投入，提升待遇供给和服务递送水平，改善残疾人的福利境况。

第二，慈善模式具有权利和义务的单向性，即强调政府的责任和义务，忽视公民应尽的责任和义务。社会权利理念也强调政府和社会的责任和义务，认为残疾人的处境之所以艰难，与政府的缺位有关；政府没有出台有力的制度法规和建立起必要的体制机制，是残疾人生活质量不高、权益受损和权益实现程度较低的根源；要求政府建立专门针对残疾人的社会保障制度。社会权利模式还强调残疾人自身应尽的责任和义务，强调残疾人的 “增能”，强调残疾人对社会的回报，并由此通过自强自立和尽义务提升其社会地位，获得社会尊严。也就是说，残疾人不仅要问 “政府应当做什么”、“社会应当做什么”，也要问“我能为国家做什么”、“我能为社会做什么”、“我能为他人做什么”。

（三）中国残疾人福利制度改革：增能

社会权利模式的出发点是平等，即要求残疾人享有正常群体的基本权利，残疾人的基本诉求是 “正常化”而不是 “特殊化”。以美国为例，自20世纪80年代以来，美国社会保障项目大多和就业相关联，并依托市场保险运营。在社会服务方面，对残疾人教育、康复与就业项目给予较多强调。这反映出美国在人权保护和自由主义理念之间出现复杂的摇摆：一方面要力图保障残疾人的各种经济与社会权利，但另一方面又强调残疾人要自立，鼓励有能力的残疾人就业和参加缴费型的社会保险，不愿给予残疾人过多的免费福利待遇。残疾人也发起了去机构化 （deinstitu-tionalisation）运动、消费者运动、独立生活运动，要求回归社会，回归正常化 （normalization）。他们认为，给予残疾人特殊待遇，只会起到 “标签”作用，进一步将其与社会隔离开来。他们希望通过履行社会责任达到社会认同，并实现自我价值，而不是通过享受社会权利达到普通人的生活水平。

目前，我国各地遵循 “普惠＋特惠”的方针建立残疾人社会保障制度，所谓 “普惠”，就是针对所有公民建立起来的社会保障制度，不分种族、性别、年龄、残疾等，只要具有公民身份均可享受基本平等的公共服务。所谓 “特惠”，是指针对残疾人建立起来的专门性社会保障制度。随着党和政府对残疾人事业日益重视，各地加大了对残疾人社会保障事业的投入力度。但是各地在建立残疾人社会保障和服务体系的过程中，出现 “非正常竞争”行为。例如，各地投入巨资兴建残疾人综合服务设施；不分残疾等级和劳动能力高低，给予免费职业培训；不分家庭贫困程度，对所有残疾人发放残疾人生活补贴；不分是否就业，免除所有残疾人的社会保险缴费义务；等等。这些保障措施看似是提升了残疾人的福利水平，实际上是加深了部分残疾人的依赖程度，甚至造成群体之间的分隔 （即老年群体、儿童群体的相对剥夺感增强）。

在社会权利模式下，中国残疾人福利建设的目标是建立一个 “积极参与型”福利体系，福利体系改革的重点应从生活保障转向 “增能”（empowerment），最终使残疾人摆脱对福利的依赖。为此，需要在以下几个方面做出改变：

一是将部分普惠性福利项目降低为社会救助。由于身体或心理的缺陷，残疾人生活水平普遍低于正常人群，因此，解决残疾人的生存问题是残疾人社会保障制度建设的重要目标之一。各地针对贫困残疾人及其家庭采取的普遍做法是，在最低生活保障制度实施过程中对残疾人实施优惠政策，如提高残疾人的保障标准，不以家庭为单位实行家计调查等，这些做法虽然提高了残疾人的受助率和保障水平，但是由于最低生活保障条件比较苛刻，受助面窄。目前各地开始建立困难残疾人生活补贴制度。但是在建立的过程中，部分地区将这一制度的受益范围大幅度扩展，甚至演变为一种普惠性制度。在今后建立和开展困难残疾人生活补贴制度时，应回归其本意，以“贫困”而非 “残疾”为标准，以家计调查为前提，提高项目受益对象的瞄准度。另外，各地在推进残疾人参加社会保险 （如新型农村养老保险、新型农村合作医疗）时，免除个人缴费责任，对所有参保残疾人实施全额补助。这种做法偏离了社会保险的本意，模糊了参保人的责任和义务。今后在实施这些措施时，应以缴费能力而非 “残疾”为标准。事实上，有些残疾人及其家庭完全有能力缴纳社会保险费用，让他们履行适当的义务，有助于树立他们的尊严，提升他们的社会地位。

二是将部分保障项目与职业培训或工作相关联。为了促进残疾人的职业培训，国外采取了多种激励措施，其中一个重要的办法是将福利与培训挂钩。如英国自2008年10月27日开始实施就业和支持津贴，代替以前实施的残疾人受益项目和收入支持项目 （这两个项目没有附加限制条件）。实施就业和支持津贴项目，目的在于通过对残疾人加强就业技能培训，提高残疾人就业能力，进而促进残疾人自强自立。今后我国也应开展此类项目，凡在劳动年龄段且有一定劳动能力的残疾人均应参加相关职业技能培训，凡参加培训者均可享受相应的福利待遇。对于就业的残疾人，在其就业的一段时间内保留其未就业时享受的部分待遇，逐步削减其福利待遇。可以考虑对就业的残疾人实施个人所得税优惠。

三是变就业结果支持为就业过程支持。就业是一系列过程的综合，尤其是前期的人力资源开发、职业规划、就业歧视消除、就业信息服务等对就业结果产生非常重要的影响。但是目前的就业保障重在结果 （即是否就业），忽视了就业过程支持，造成残疾人就业难的局面。由于实行强制性就业政策 （按比例分散就业），有些单位宁愿交纳 “罚款”（残疾人就业保障金）也不愿安置残疾人就业，造成残疾人就业保障金缴纳额急剧增长，但残疾人就业总数却呈现下降趋势的尴尬局面。今后残疾人就业保障的重点应转移到对残疾人就业过程的服务上来。包括：加大人力资源开发，提升残疾人职业技能水平；消除就业过程中对残疾人的歧视，创造平等就业环境；加强残疾人职业规划指导，提供及时便捷的求职信息服务；建立回访反馈制度，保护残疾人劳动权益。另外，建议将残疾人分散就业比例从1.5%降至1%或以下，将残疾人就业保障金缴纳比例从1.5%降至1%。同时，应该严格限制残疾人就业保障金的使用范围，防止将残疾人就业保障金变成残疾人生活保障金，甚至变成残疾人事业保障金。

四是加强残疾人人力资源开发。首先，要进一步重视残疾人康复和预防保障。在模式上，从医疗模式转到社会模式；在目的上，实现从单纯改善功能转到解放和发展生产力；在实施主体上，从单一化转向多元化，从主要依靠家庭和残联组织转向依靠家庭、政府、社会组织多种力量；在手段上，从单纯的医疗康复转向心理、教育、就业、娱乐等多种手段；在体制机制上，从主要依靠政府转向以需求为导向，市场为载体，政府为支撑，社会医疗机构、社会组织为服务提供者。其次，要进一步加强残疾人教育。让符合条件的残疾人与健全人一样接受良好的职业教育与培训是坚持以人为本、落实科学发展观的重要方面，是促进社会公平、提高社会文明程度的具体体现。要建立多层次、多类型和多元化的残疾人教育体系，重视残疾人的个性化需求，制定相应的战略发展规划；建立以满足残疾儿童需要为中心的全纳教育制度，使其真正融入正常人群体中。

五是加强提升残疾人独立生活能力的福利制度建设。建立残疾人福利制度的根本目标在于使残疾人摆脱对福利和他人的依赖，增强其独立生活能力。联合国 《残疾人权利公约》规定：“为了使残疾人能够独立生活和充分参与生活的各个方面，缔约国应当采取适当措施，确保残疾人在与其他人平等的基础上，无障碍地进出物质环境，使用交通工具，利用信息和通信，包括信息和通信技术和系统，以及享用在城市和农村地区向公众开放或提供的其他设施和服务。”目前我国的无障碍环境和信息无障碍处于发展的初期阶段，农村还处于空白状态。未来残疾人福利制度的一个重点是建设无障碍环境和信息无障碍。加强检查，落实公共场所无障碍标准；加强居民小区无障碍环境改造；帮助支持居民家庭无障碍环境改造；支持信息无障碍设施的升级改造。

三、结语

残疾是人类社会发展过程中不可避免的 “社会常态”和 “付出的代价”，残疾人是一个国家或地区乃至整个人类共同体中不可或缺的组成部分。如何建设与发展残疾人福利事业，赋予残疾人参与社会活动的平等机会和权利，是全社会共同面对的一项长期课题。

应该说，中国早期的 “居养”模式对保证残疾人的基本生存起到了巨大的作用，但是这种模式保障形式单一，保障水平低，容易造成受助者的 “社会退却”。20世纪80年代，社会主义的人道主义理念成为我国残疾人事业的理论基础，人道主义模式提升了全社会对残疾人事业的关注度，极大地提升了残疾人的经济地位和社会地位。但是，人道主义仍然属于慈善模式，随着公民权利意识和平等意识的提升，这种福利制度建构模式急需突破。为保护和发展残疾人的各项权益，促进社会融合，需要重新定位残疾人福利建设的理念，创新残疾人福利事业的工作模式。而社会权利模式以 “增能”为手段，以残疾人的全面融入为目标，强调福利主体的权利与义务的平衡，是今后我国残疾人福利发展模式的新选择。在社会权利模式下，应对我国现行的残疾人福利制度进行相应改变，变 “被动消极型”保障为“主动参与型”保障。

［1］［20］杨立雄： 《从 “居养”到 “参与”：中国残疾人社会保护政策的演变》，载 《社会保障研究》，2009（4）。

［2］相自成：《中国残疾人保护法律问题历史研究》，中国政法大学博士论文，2004。

［3］［4］［7］孟昭华、王明寰：《中国民政史稿》，哈尔滨，黑龙江人民出版社，1986。

［5］陈云英：《中国特殊教育学基础》，北京，教育科学出版社，2004。

［6］国家统计局国民经济综合统计司： 《新中国六十年统计资料汇编 （1949—2008）》，北京，中国统计出版社，2010。

［8］杨立雄：《中国福利企业发展研究》，载 《中国经济问题》，2009（4）。

［9］［10］［11］［12］［13］邓朴方：《人道主义的呼唤》（第一辑），北京，华夏出版社，2006。

［14］郑雄飞：《残疾理念发展及 “残疾模式”的剖析与整合》，载 《新疆社科论坛》，2009（1）。

［15］郑功成：《中国残疾人事业发展报告》，北京：人民出版社，2011。

［16］Marshall，T.H.Citizenship and Social Class and Other Essays.Cambridge：Cambridge University Press，1950.

［17］Rioux，M.，Zubrow，E.，Furrie，A.，Miller，W.＆Bunch，M.“Barriers and Accommodations：Applying the Human Rights Model of Disability to HALS”.Abilities，2002 （53）：56-57.

［18］应奇、刘训练：《公民身份与社会阶级》，南京：江苏人民出版社，2007。

［19］Faulks，K.Citizenship.London：Routledge，2000.

［21］巴特·范·斯廷博根：《公民身份的条件》，长春，吉林出版集团有限公司，2007。

［22］Lawrence M.Mead.Beyond Entitlement：The Social Obligations of Citizenship.New York：Free Press，1986.

［23］杨立雄：《贫困理论范式的转向与美国福利制度改革》，载 《美国研究》，2006（2）。

［24］杨立雄等：《从对立到妥协：民主社会主义和新保守主义福利思想的演进》，载 《当代世界社会主义问题》，2007 （1）。