宪政视角下的南京国民政府县银行制度史论——以规则变迁为中心<br/>

宪政视角下的南京国民政府县银行制度史论——以规则变迁为中心

2013-01-22李永伟

中南大学学报（社会科学版） 2013年2期

李永伟

(武汉科技大学文法学院，湖北武汉，430061)

民元以来，为了配合各级政府之财政金融需求，我国银行体制亦以行政组织之中央、省、县三级结构为依托逐步完成了三级建制，即国家银行（含中央银行与特许银行）、省银行、市县银行，业界一般将省银行与县市银行统称为地方银行。当然，三级银行体制在层级上并不存在如政治结构中之直接隶属关系，而是三级并立并各自独立运作。地方银行在设立之初多为官股与商股混合经营。自南京国民政府成立以来，随着国家统制金融体制的推进，地方银行尽管并未完全禁绝商股的存在，但却是越来越明显地受控于国家，国民政府也试图藉此形成合力以完成其预设的宪政结构。自孙中山始的地方自治思想及其后推行的地方自治运动，构成了县银行制度演进的路径依赖。学界以前对民国县制的研究多集中在政治问题方面，县金融制度特别是县银行制度所论甚少，笔者不揣浅薄，尝试以金融制度与宪政之关系为视角，对国民政府时期县银行制度之变迁过程作一简单梳理。

一、县银行制度的宪政背景及路径依赖

在西方宪制变迁中，美法革命以来之成文宪法多“只注重政治不大注重经济”，而欧战后，1919年魏玛宪法的问世打破了这一陈规，在宪法文本中首次彰显了政治与经济并存的宪法精神，而金融制度之宪法地位亦自《魏玛宪法》始。此后，金融制度入宪成为各国宪政运动中固有的话题，所谓“对于金融之立法、行政、司法监督三权，无不于宪法上规定由国家中央机关行使之事已。”因而有学者建议宪法应丰富金融条款，以使我国宪法“成为世界宪法上对于金融事项之规定之最详明宪法”。[1]

在我国近代立宪史上，张君劢主持之《国是会议宪法草案》（1922）中首次出现了对金融制度的规定，此草案对曹锟宪法影响至深，因而随后的《中华民国宪法》（1923）亦出现了类似条文，并首次规定了省银行制度的管辖层级。

南京国民政府的宪政运动自孙中山之宪政思想及制度设计始。南京国民政府建立后，渐次公布之《训政时期国民政府施政纲领》（1929）、《中华民国训政时期约法》（1931）等各项宪政法规中，金融制度皆有着相应的规定，其宪法地位已得到了完全认可。然而，1936年孙科主持之五五宪草却完全取消了金融类条款。①此举招致学界政界的大量批评，如政治学家傅坚白曾提出宪法第二草案中“商业与金融之统制……全无规定”；丘斌存批评五五宪草“对于经济事项之规定已微感不足”，而“对于金融事项则更付阙如”等。直至1940年4月国民参政会第一届第五次大会通过宪法第五草案和1946年宪法时，宪法文本中的金融条款方又得以恢复。具体条款为1946年《中华民国宪法》之第107～110条。其中，第109条为省银行制度，第110条为县银行制度。至此，宪法文本上对全国银行系统之国家银行、省银行、县银行之三级建构最终完成，县银行在宪法结构中的地位得以确认。

宪法文本中金融条款的变化体现了国家立法层面对地方银行制度最具抽象性的引导与总结，而南京国民政府宪政推进中的地方自治运动，则直接构成了国家主导下县银行制度变迁的路径依赖。

我国推行地方自治始于清末宪政改革，北洋政府之《地方自治试行条例》（1914）与《县自治法》（1919）亦影响甚微。南京政府地方自治运动之理论基础来自孙中山之《国民政府建国大纲》，其中第 16条规定凡一省全数之县皆达完全自治者，则为宪政开始时期。第17条规定，在此时期，中央与地方之权限采均权制度。凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方。不偏于中央集权与地方分权。第18条规定“县为自治之单位”。此后的《地方自治开始实行法》（1920）再次强调一国之宪政首先以县实现自治为始，“由一县而推之各县，以致一省一国，而民国之基于是乎立。”而县之地方自治团体“不止为一政治组织，亦并为一经济组织。”[2](4,9)中央与地方均权主义的主张，使得中央与地方权力的分配须“趋于均衡与均适，各具有其确定之事权，亦各有其法定之地位。”[3]显然，县制自治能否完成实为国民政府能否实现宪政之根本。作为地方自治之主体与实现宪政之根基的县制，就此在1928年之后的宪政运动中获得了优先发展权，为了促进县自治的实现，《县组织法》（1929）、《县地方自治条例》（1931）等相关县制法规也得以迅速公布。

《地方自治开始实行法》对县同时作为经济组织的强调，在1929年中国国民党第三次全国代表大会通过之《确定地方自治之方略及程序以立政治建设之基础案》中得到细化：“总理所谓地方自治团体不止为一政治组织，并为一经济组织，且规定自治机关之职务更有：……丁，银行合作。”这为地方银行（特别是县银行）提供了制度支撑与发展空间。时任湖北省银行行长的南夔认为，地方自治机关所需办理之上述事业，“均有赖于充分资金之融通，而融通资金则须有健全之金融组织。县银行为新县制下唯一合理之金融机关，负一县进入调剂之任务，”简言之，县银行即“县治之中枢”。

此外，孙中山所主张之“银行国营”理论与民生主义的金融政策，蒋介石1935年倡导之国民经济建设运动，[4](6)20世纪 30年代统制经济浪潮在国内的蔓延等因素，对政府推行县银行制度都有着不小的影响。

二、县银行制度的前期发展——兼与省银行制度比较（1915−1940）

我国近代县银行之设立始于北洋政府时期的《农工银行条例》（1915年11月21日颁布）。从条例文本上看，北洋政府县银行之设立仅以救济地方经济功能为主，并不具备任何政治导向意义。而财政部筹设的三处农工银行，即大宛农工银行、昌平农工银行、通县农工银行，尽管被“视为我国最早之县银行”，但随后都改组成了普通商业银行，且“只可谓具有调剂县地方一部分金融之意义而已。”[5]

从制度上看，国民政府早期曾提出过针对县银行制度的整体规划，如 1935年国民政府法币政策实施后，为了让法币快速拓展到广大农村，财政部曾成立了县乡银行筹备处并起草了相关规章，试图通过大面积设立县乡银行以利法币推广，但因“各方意见未能一致乃暂行搁置”。[6]1935年财长孔祥熙也曾提出过“设立中国县乡银行”的计划，并明显带有“干涉主义特征”，试图将地方银行划入整个国家金融体制之内，从而实现全面统制，最终由于时局变化而未能成行。[7](183−187)尽管如此，数据表明，从1915年《农工银行条例》至国民政府1940年公布《县银行法》，全国先后设立 37家县地方银行，而其中 32家为1927年南京国民政府成立之后设立。

一方面，县银行较北洋政府时期有了长足发展，县银行制度的宪政意义也得到了法律法规认可，但另一方面，也出现了质疑县银行存在价值的不同声音。如1939年2月，国民参政会第一届第三次大会通过之《对于财政部第二期战时行政计划之决议案》的审查意见认为：“关于县乡银行之设立，困难甚多，一则有碍省银行或地方银行业务之扩充，再则此种银行，无上层机构以调节其资金，实行上窒碍甚多，应由国家银行或地方银行于县乡适当处所，设立分支行，不必由各县另行筹设。”

该意见确实触及到了县银行制度发展的软肋。至1937年，省银行资力排名在全国已是位于国家银行与储蓄银行之后，居于第三。[8]学界政界部分人士要求大力支持已经有着一定积累基础的省银行制度的发展，而改县银行为省银行之县乡分支行，避免多层银行体制给政府财政带来压力和浪费。如有学者提出，县银行之推行显示出其意义时期尚未成熟，“以一县地方之狭隘，产业部门之单纯，其资金之流转调拨与应用，自多困难。……故在一县之内，似只适宜于省银行一分支机构之活动，而不适宜于县银行一独立金融单位之活动，此尽金融事业与其他地方建设事业有其特异之性质也。”[9]

1939年4月6−10日在重庆召开的以省银行为主题的第二次地方金融会议上，财长孔祥熙发表演讲，认为“省银行地方银行之地位，实为推动地方金融之枢纽”，[10]会议赋予了省银行配合国家银行维持战时财政金融体制的重要使命。贾士毅认为，“省地方银行经此次会议后，已成为中央银行政策下之下级干部，”“本次金融会议之结果，直接在强化地方金融机构，以省地方银行为轴心，”以推行中央既定之政策。[11]

然而，由宪政结构中的地方自治运动演绎而来的县银行制度设计，尽管此时尚未能转化成国家立法，但其比较省银行所具有之优势地位并未因先天之现实缺陷而稍减半分。县相比较省之优势在孙中山之《孙逸仙宣言》中有明确表达：所谓政治制度的改革必须在以县为地方自治单位的基础上进行，而不能把省作为地方自治的基本单位而实行联邦制。[12](528−529)1929年3月27日中国国民党第三次全国代表大会通过的《对于政治报告之决议案》也提出，治权在于中央政府，政权则在于地方人民（县级），因而制定县组织法与县自治法为地方直接民权行使之导向，以训练全国之人民。“吾人今后必须矫正从前重省轻县之传统观念，而易以总理重县轻省之新观念。”自治之县为“三民主义之基本组织”，“十余年来军阀展转相因之害，……皆坐中央与县之权限同时过轻之弊。”依照建国大纲及国民党一大的省县权限原则，“凡省内之国家行政，悉受中央指挥；凡地方自治与建设，悉归各县办理；省只为县自治之监督，立于中央与县之间，以收联络之效。如此，方足以扫除从来省权过重之积弊。”[13]( 638−639)

学者对此的解读是，均权主义模式下的地方政治制度对省的权力划分是没有定论的，由于孙中山的地方自治理论主张以县为自治单位，均权模式也是中央与县的两级权力等级，宪法中的规定又偏于模糊，因而，“省在地方制度结构中具有‘非自治非集权’的暧昧地位与性质”。[14](234)钱端升先生亦认为，“省与县之间，则先生重县而轻省，先生对于县似乎求其必存，但对于省则并无此意，虽则先生也并无废省的主张。”因而进一步主张，“宪法应保存县之自治权，而对于省则不必有太固定的制度。”[15]甚而有学者从孙中山的制度设计渊源角度提出，其县制类似于英美法系国家之地方自治制度，地方权限偏大，而其思想中之省制则类似于大陆法系国家，地方自治机关权限较小，中央对地方始终保持着一定的行政性控制。[16]

特别是1941年第三次全国财政会议通过“改定财政收支系统及树立自治财政系统”案之后，财政部公布了《改定财政收支系统实施纲要》，将全国财政收支分为国家财政与自治财政两系统（第1条），国家财政包括原属国家及省与行政院直辖市（第2条），自治财政以市县为单位并以县为主体（第3条）。财长孔祥熙对此解释，由于抗战以来各省财政金融混乱，且不愿配合中央经济政策之推行；而新县制推行以来，地方支出增多，为配合并促进地方自治的推进，所以召开财政会议改定财政系统。[17]如果说此前省制的政治地位尚属模糊的话，那么此后在财政上省已经完全失去了独立地位，县成为了地方自治的绝对核心，省银行与县银行之制度意义孰优孰劣国民政府已经给出了清晰答复。财政部把此次财政体制改革的优点总结为：第一，“适合国情皆符国父遗教”，认为孙中山明定县为地方自治单位，“省非地方政府自不能为地方财政之单位”；第二，“奠定自治财政基础”，在明定县财政范围之后，自治事业尚能依此进步。[18]

因而，国民政府于1940年公布了正式的《县银行法》，《省银行条例》[19](691−694)的出台则迟至1945年。尽管根据《法规制定标准法》（1943）第3条，“法律得依其规定事项之性质定名为法或条例”，[20](13)条例与法律属于同等之效力位阶，但在法律语词之习惯意义上，省银行命之为条例而县银行命之为法，仍然透显出国民政府在地方银行问题上重县银行轻省银行的一贯态度，这或许仍然应该归因于，宪政运动上的地方自治重县制而轻省制的结构设计。

三、《县银行法》之文本意义及制度实践（1940−1949）

在经过了反复争论后，国民政府于1940年1月20日正式公布了《县银行法》，成为了国民政府后期县银行制度发展的基本法律依据。1939−1940年间是南京国民政府新县制调整与实现的关键时期，而学界也从 1940年前后开始在国内各种刊物上集中讨论新县制与县银行问题。此时公布《县银行法》，自然并非仅仅出于完善全国金融体系之考虑，更多的政治意义在于配合地方自治及实现宪政。

从法律文本上看，其条款的起草基本尊重了既存县银行的实际运作，因而并没有对前期已经设立的县银行造成过大的冲击，但在此基础上又与南京政府的统制金融趋势相吻合。《县银行法》在设立资本之股份结构上主张官商合股，表象上是对县银行现状的认可，但实际上对商股比例的要求只是缘于国家财政困竭之故，而新设之县银行显然不可能由于商股过半就由私人资本掌握控制权；采取了较严格的核准主义（第 2条）；放款范围主要为关于农林工矿及交通事业生产用途，其他有兴办水利、卫生设备、地方建设等方面（第11条），配合地方完成自治的立法用意十分明显。同时财政部公布了《县银行章程准则》（1940）[21](104−107)作为辅助性法规。

由于政治性官股的存在，代理公库之特权的规定，以及调剂地方金融及发展地方经济的宗旨，县银行“在一县之内，与一国的中央银行一省的省银行，地位相似。”政府所提出的地方自治方案14项自治条件中，与县银行放款范围相关的达到 7项，“县银行以金融力量，透过财政关系，与地方自治运动下面任何工作莫不发生密切的联系。”[22]也即县银行制度与政府推行之新县制密切配合而同步进行，最终实现以县银行为主体的地方自治金融体系。

1941年2月5日，财政部曾公布了《县乡银行总行章程》（20条），以监督、指挥、改进县乡金融机构，特别是试图解决之前部分人士批评县银行资金周转运用困难之弊病，立法意图及制度安排皆属恰当且非常必要。然而在抗战后期国家财政已陷入困竭的背景下，重新开办一个几乎纯属公利性质的金融机构异常艰难。国防最高委员会也提出县乡银行总行的设立存在四大弊端，如使得国家银行系统更趋复杂，与省银行设置重复，组织庞大虚耗国币，与县银行法不符等。最终使得县乡银行又重归各省财政厅直接监管。即1945年之《财政部授权各省财政厅监理县银行业务办法》，要求各省财政厅对各县银行之业务计划、放款、提缴存款保证金及其他业务账目等事务实行监管。可以看出，由于直接关系到县自治能否尽快完成，宪政能否实现，中央政府对县银行制度的推行极为重视。

据统计，至 1942年5月，全国设立县银行 159家（含筹设），其中四川65家，几占半数。此外，陕西省县银行的推行也较为迅速，自《县银行法》公布至1943年，全省2/3的县镇已经设立县银行，尽管“大多资金微少，不敷周转，”然而“全省已具金融网之规模，可促进公库制度之推行，富国便民，实利赖之。”[23]其他如贵州、安徽、广西等地县银行推进亦快于其他省份。这种发展格局与抗战后期国民政府之政治军事实际控制范围相一致，也是沿海商埠沦陷后全国金融网建设的必然选择。至1945年4月底，经财政部核准登记发给营业执照的县市银行，共有 264家。[24](470)到1948年初，据中央银行稽核处统计，全国县市银行总数为 531家。[25]显然，《县银行法》的公布及推行表明，政府之主导性及政治推动力仍然是县银行设立的主要因素，国家立法的意旨“在以行政的力量辅助人民完成地方自治”。

四、关于文本与实践的两种评判及制度的末期延续

在各县依照《县银行法》大力推行设立县银行以辅助自治的进程中，业界学界亦从文本与实践两方面对县银行制度之价值提出了褒贬不一的意见。

总体而言，对县银行制度的价值及发展持肯定意见的偏少，且多在文本意义上立足，在肯定的同时也指出了目前现状之艰难。代表性的意见至少可以总结为两种：其一，县银行法的制度目的设定，诸如“调剂地方金融”“发展地方经济”及“协助地方财政”等正是县乡所亟需，尽管当前面临着“资本的短绌”“业务的不振”“开支的浩大”等弊病，但“县银行的前途是光明的”。[26]其二，1941年后，国家财政体系分国家（含省）财政与地方（县）自治财政两级，而财政与金融又密切相关，“健全之金融可以增强财政，而合理之财政亦可以稳定金融。”[27]因而《县银行法》之公布就当然地成为对县级财政自治的一种助力式安排。学者甚至直接提出，“县银行的设立目的毋庸说是属于财政的”，县银行之财政意义可以体现在促进县财政预算之适合、调剂县财政之需用、清理县乡镇公款之推行及加强县财政之开源等方面。而县之自治财政如果得以改善，对于县银行之资本、信用、资金各项也会有很大的扶助作用。制度发展的国家主导性在概念上换作了财政主导性，这也是数千年中国传统社会财政主导经济的必然走向，与西方社会的多元化结构相比，中国近代历史中的国家主导与财政主导实际上并无本质区分。

在实际运作中，由于战时全国之特殊环境，至1945年，县财政之自治根基仍未奠定，新县制之完成仍然充满理想色彩，而县银行之地位、效能及其必要性当然也就再次遭遇质疑。且由于世界各国之银行制度发展趋势，已“由分散趋向集中，由单一制进向分行制，其势已属显然，此为银行业由低度进向高度发展之必然趋势。”[28]但我国与国家银行无涉的县银行制度之发展显然与此背道而行。

早在1940年4月1−10日召开的国民参政会第一届第五次大会上，面对刚刚公布的《县银行法》，参政会在《对于财政报告之决议案》中就提出，对于县银行之推行应再行考虑，“县银行之推行，（应）视地方情形，分别办理。”“今观行政院报告书财政部分，及财政部长之口头报告中，有通令各省筹设县银行，在一年之内，次第完成之计划。深虑此种银行限于一年内普遍设立，不能尽符政府调剂地方金融，发展基层经济建设之旨。希望政府当局再令各省省政府斟酌各县人力财力分别施行。”[29](241)

其他主要批评意见如，其一，仍然强调省银行比较县银行具有的更加现实的意义，学者直言，在各省地方银行已经快速发展的前提下，县银行之实际运行相当困难。省银行“其效率，其作用，在地方金融的需要上，都远过于县银行。”其二，从县银行自身发展角度论，县银行因地域限制而“漫无组织、各自为政”的弊病早为识者所抨击，因而有学者建议，财政部应根据《县乡银行总行章程》（1941年）“从速成立县乡银行总行及各省办事处”，“限定所有县银行一律均须加股，并接受其管辖，”[30]对之实施监督与管制并具联络之功用，使全国县银行能实际形成一个统一联合体，如此，县银行为业界所诟病的资金、业务、范围等问题方可迎刃而解。

面对县银行及整体金融制度的艰难及大量批评，国民政府在最后阶段仍然试图通过再次改制以挽救局面。张群出掌行政院后，国民党六届三中全会于1947年修正通过了《经济改革方案》，此方案被称之为“集改革和管制方案之大成”。[31]方案乙部第 4条提出要改革金融制度，在县银行制度问题上仍旧强调了县银行作为金融制度之基层机构在配合推行地方自治方面的重要意义；其设立仍以每县一行为原则；针对业界批评县银行在初办时期资本不足的问题，方案提出由县占四成，中央六成，待县自治工作次第完成时，中央资本再逐渐减少，将来达到地方七成，中央三成之比例；且要求中国农民银行、交通银行及中国银行为其后盾以解决资金融通问题。

1948年1月8日，全国经济委员会修正通过《经济改革方案金融部门实施办法》，对县银行制度的发展再次细化，具体提出了十款要求，并特别提出，由中央银行、国家行局库、省银行等对市县予以监督、协助、辅导及控制，县银行可视业务类别与需要分别请求中国农民银行、交通银行或中国银行之协助。受国民政府宪政运动的路径约束，饱受争议的县银行制度非但没有出现任何废止迹象，反而再次得到了政策上的强力支撑。

按照县银行法及经济改革方案，一县一设的原则将使全国出现两千以上之独立县银行，“国库将不胜其负担，抑将更促通货之膨胀。”[32]正如实际发生的那样，在战后国家财政金融更加困窘的大环境下，南京国民政府财政部已缺乏足够的资力支撑如此庞大的县银行金融网，只能配合新县政简单督促县银行的设立及发展。肩负“政府整理地方金融之理想寄托重心”的县银行，“基于其本质缺陷与事实之困难，……而终未能肩负其应有之使命，苟延迄今，已成为一有名无实之地方金融机构。”[33]而问题在于，中国基层县乡社会并不是没有金融需求，而是政府主导的县银行制度安排是否能够予以满足，李恭宇在做了长篇的调查与分析之后，坦言“此种金融机构并不为我国农村社会所需要”，也“不足肩负‘调剂地方金融辅助地方自治’之伟大任务”。[34]面对着县银行曲高和寡式的制度性设计，政府始终没能找到更好的解决之道。

日本学者横山英认为，孙中山的地方自治制度论是以直接民主主义的美国城市制度为素材来源的，“不是从地域社会实情的分析中产生的，而是参考外国制度而建构的；加之偏重于从制度上立论，而对于如何从运作上来集结当地居民的力量以主动建成地方自治，却付之阙如。”[35]对依赖地方自治制度而艰难维持的近代县银行制度而言，这或许也是一种合适的解读。

注释：

①在五五宪草前曾三次公布宪法草案，第一草案（吴稿，1933年，见《法令周刊》第163期，1933年8月16日）第154、155条在金融条款上延续了曹锟宪法的条文，第二草案（1934年，见《法令周刊》第192期，1934年3月7日。）则只剩一个条文（第61条），第三草案（1934年，见徐白齐编：《中华民国法规大全》（第一册），上海：商务印书馆，1937，第1-7页）与五五宪草（1936年，见《立法院公报》第81期，1936年5月）最终彻底取消了金融条款。

[1]丘斌存.宪法中之金融条款[N].经济汇报, 1944−10−16.

[2]立法院编译处.中华民国法规汇编(第一册)[M].北京: 中华书局, 1934.

[3]张金鉴.均权主义与地方制度——对五五宪法草案地方制度之批评[J].新认识, 1940, 1(5): 31−35.

[4]高叔康.十年来之经济政策[C]//谭熙鸿.十年来之中国经济(上册).北京: 中华书局, 1948.

[5]童蒙正.我国县银行之过去与将来[C]//各国银行制度及我国银行之过去与将来.北京: 交通银行总管理处编印, 1943:493−494, 493.

[6]郭荣生.县乡银行与农业金融制度之建立[N].经济汇报,1941−04−01.

[7]蔡志新.孔祥熙经济思想研究[M].太原: 山西人民出版社,2007.

[8]傅兆棻.国家银行专业化后之省地方银行[J].财政知识,1942(1): 27−30.

[9]顾凌云.现阶段省地方银行之任务及业务[J].财政知识, 1943,2(6): 32−34.

[10]孔祥熙.第二次地方金融会议演词[J].财政评论, 1939, 1(4):117−118.

[11]贾士毅.第二次金融会议述评[J].财政评论, 1939, 1(6):11−21.

[12]孙逸仙宣言(1922年8月17日)[C]//孙中山全集(第六卷).北京: 中华书局, 1986.