政府文化财政投入问题思考

●赵 颖

一、政府文化财政投入的广义认识

（一）文化投入的完整体系构成：广义视角的架构

1、行业基本构成。第一，对文化艺术的投入，投入方向有：艺术及表演团体、艺术表演场馆、图书馆、群众文化机构等；第二，对文物事业的投入，投入方向主要包括文物保护、文物科研、博物馆等事业机构；第三，对广播影视的投入，目前该行业中存在大量的文化产业，广播和电视台还是文化事业单位，实行市场化管理；第四，对新闻出版的投入，目前绝大部分新闻出版单位已经脱离事业身份，同时该行业也承担少量事业单位发展、国家重大出版项目、全民普惠的公共文化服务等文化事业。

2、横向与纵向视角的统一。从纵向上看，以上述四款预算科目为线索，我国的文化投入总体可以分为四大纵向系统。按照现有的领导机关，它们可以归并为两大类：一是对文化文物业的财政投入，文化部主管；二是对新闻出版广电业的财政投入，由新闻出版广电总局主管。自2010年始，文化领域进行了文化市场综合执法改革，主管文化、广电、新闻出版的政府机关在副省级以下进行了合并改革，市级以下基本合为一体，称为“文化广电新闻出版局”或类似的名称，“上面千条线，下面一根针”。因此，在基层呈现横向铺开的公共文化服务层面，纵向特征并不明显。

（二）广义视角选择的合理性

1、符合文化的内涵界定。文化是在社会中得以传播开来并且获得认同的精神内容的总和。上述涵义决定了财政对文化的投入不仅包括图书馆和群众娱乐，还应该涵盖演出艺术、文化遗产、广电传媒等内容。

2、与国家预算科目的对应。我国现行政府预算科目中，相关文化的类级科目是“文化体育与传媒”，下涉六个款级科目“文化”、“文物”、“体育”、“广播影视”、“新闻出版”和“其他文化体育与传媒支出”。不谈体育，其余文化项目均应属于文化投入研究范围。

3、符合国际惯例。当前许多国家的预算科目设置口径与我国大约相近，各国政府对文化的投入，多数都涵盖了文化演艺、文物博物、广播影视和版权内容。

4、符合我国针对文化事业与文化产业的政策口径。为促进文化发展，我国历年来出台了许多财税政策。针对于所有文化企事业单位的政策，通常专门注明：文化单位是指从事新闻出版、广播影视和文化艺术的企事业单位。

5、有效区分“大文化”与“小文化”。传统预算科目“文化事业费”所指的文化事业是“小文化”，惯用多年，仅指上述四项中的第一项；本文所谈的文化投入是“大文化”，包含文化艺术传媒领域的全部财政投入内容。

二、政府文化财政投入的全景量化认识

在进行分析之前，有必要先对下面的一个核心指标——广义的“文化投入”做个简单说明。该指标是由文化体育与传媒的类级科目支出数减去体育款级科目支出数得来。应当说，这个指标并不确切反映上述四类广义文化的投入，只能说是大约反映。原因在于，至少“其他文化体育与传媒（款）”科目中的体育部分未被全部剔除，这是目前能力所限。

（一）总体规模状况

1、总额增加的幅度较大。2009年至2011年财政部数据显示出政府近年来对文化事业的重视。2009年和2011年文化投入增速超过财政总支出增速，总体来看，近年来财政对文化的投入增速较大，超过了财政总支出的增速。（参见表1）

表1 2009-2011 文化投入与财政总支出基本情况

2、横向比较规模依然偏小。文化投入与教育、科学技术、医疗卫生投入相比，其比重过小。科学技术的投入与文化投入的差距没有继续拉大，但是教育投入和卫生投入增速远超文化投入，文化投入同其差距还在继续拉大。文化投入规模偏小，仅占财政支出1.4%-1.5%。（参见表2 和图1）

表2 2009-2011 文化投入与教育科技卫生投入占财政总支出比重的对比情况

图1 2009-2011 教科文卫投入比重的对比

（二）结构状况分析

第一，在财政对文化的投入中，比重最大的是文化（款）的投入，其次是广播影视事业，再次是文物业，比重最小的是新闻出版。原因是，文化（款）承担着大部分公共文化体系建设的任务；广播电视，尤其是电台、电视台依然是事业单位，并承担着“广播电视村村通”及“西新工程”等大项目建设；新闻出版业的产业属性很强，政府投入不多，等等。（参见表3）

表3 2010、2011 财政对文化的投入内容概况

第二，与国家支出中的表现相似，在地方支出中文化（款）比重居于40%以上，广播影视位居老二，总体来看，地方支出中的结构状况并没有与全国支出的结构状况有巨大反差，然而这种巨大反差在中央支出中显现。中央支出中，广播影视投入成为老大，占40%以上； 新闻出版投入跃居老二，2010年占29%，2011年占26%，文化和文物的比重非常小。这种中央与地方截然不同的结构状况说明：第一，文化和文物事业是典型的地方财政支出项目，因此文化文物支出绝大部分都聚集在地方支出中；第二相对于文化文物事业，中央政府更侧重传媒事业的政府职能，等等。（参见表4）

表4 2010、2011 中央和地方文化投入情况 单位：亿元

第三，由于文化活动的地域性特征，绝大部分文化投入的受益范围通常为地方性的，因此，文化投入绝大部分都是通过地方政府完成的。从2008年之后的财政数据来看，中央政府对文化的投入比重在逐渐下降，地方政府的投入比重在上升，这符合上述特点。但是，在地方政府的投入中，实际上一部分是来自中央的转移支付。从2008年后的数据看，中央向地方的文体类转移支付在中央预算的全部支出中比重越来越大，2008年比重为44%，2009年超过50%，到2011年达到55%。这说明中央加大了对地方的文化投入力度。在中央向地方的转移支付中，国家有意向中西部地区和农村落后地区倾斜，对较为发达的地区则基本以奖代补或由地方政府自行解决。（参见表5）

表5 中央级公共财政预算中文化体育传媒支出的结构情况

三、优化政府文化财政投入的政策建议

（一）在总量上保持更高的投入水平

1、完善持续增长的经费保障机制。近年来，经济的增长和财政实力的增强，为政府加大公共文化投入奠定了坚实的基础。政府应当切实提高公共文化投入在财政总投入中的比重，该指标的增速要跑过财政总支出和其他财政支出项目的增速。预算执行中如有超收，要注意做到从超收收入中相应安排文化投入。

2、进一步拓宽资金来源渠道。可以增加政府非税收入用于文化公益项目的投入。这方面，我国参照其他国家的成功做法，已将彩票公益金收入纳入文化投入的资金来源中，确定在“十二五”时期从中央彩票公益金中安排32.5 亿元，主要用于国家艺术基金相关项目及城市社区文化中心（文化活动室）设备购置。这是我国历史上首次利用彩票公益金安排文化项目，也算实现了零的突破。

3、学习其他国家成功经验，在中国大力支持非政府组织和非营利组织，充分发挥民间力量满足部分公益性文化需求。我国的非政府组织和非营利组织发展不力，使得公益性文化投入主体过度依赖于财政资金，不利于文化的大发展大繁荣。财政投入可以由直接对文化的投入转变为对部分非政府组织和非营利组织的投入，而这些组织对文化投入的大部分资金可以发挥其主观能动性从其他渠道筹集，使财政投入真正起到“四两拨千斤”的作用。

（二）尽快解决结构不平衡的问题

1、明确侧重，优先保证落后地区（农村和中西部地区）。对于东部较发达地区，国家可以放手让当地政府自行解决资金投入问题或者采取奖励等其他投入方式；财政要重点支持中西部公共文化建设，加大转移支付力度，提高中西部地区的公共文化服务水平，缩小地区差距。促进地区平衡，要保证总体文化事业投入和人均文化事业投入的双重快速增长；还要对文物事业发展中那些投入不能满足职责需要的经济落后地区，如黑龙江省、江西省、安徽省、云南省、西藏自治区等，加大文物业财政投入的倾斜力度，使之文物事业投入满足事业发展的需要，跟上全国整体文物业发展的进程。近年来，我国已经在文化投入中实施了上述倾斜政策，需要持续加大倾斜力度，才能逐渐解决上述不均衡的问题。

我国的文化投入一直存在城乡结构失衡的问题，为此，近年来采取了财政投入的倾斜政策，这被称为文化投入重心下移。从“十一五”时期的表现来看，县及县以下文化投入的增速和比重在持续增大。但是，城乡二元化的格局尚未改观，需要在未来较长时间内持续地给予倾斜政策，加大倾斜力度，促进我国城乡一体化。

2、其他需要注意的问题。第一，在促进基本公共服务均等化方面，城市中应当侧重于扶持相对落后的特殊群体人员，如老人、城市低保户、农民工群体、残疾人群体等，使弱势群体也能均等享受文化服务。第二，财政对文化的投入适当向完善软件和管理手段的方向倾斜，因为前期投入的公共文化服务设施，需要接下来配上高水平的管理软件，方能产生源源不绝的文化发展的能量。第三，在文化投入的四个款项中，适当提高文物事业投入的权重，因为相对于我国文化艺术的投入和广播影视的投入来说，我国的文物事业投入比重较小，远远满足不了我国文物大国的需要，而且，文物事业专业性很强，投资巨大，更加需要政府的支持。

（三）完善转移支付制度

1、明确划分中央与地方政府的权责范围，建立健全多级财政分担体系。按照政府间事权与支出划分原则，公共产品的受益范围与政府的财政责任是具有逻辑关系的。文化投入的诸多项目均属于地方受益项目，从理论上说，各级地方政府应当承担相当一部分财政责任。在此基础上，形成多级财政分担体系。从目前我国中央与各省的财政划分情况来看，本文认为比较适合建立以省市级财政为资金主导、以县乡财政为资金辅助、执行上依靠本级政府的公共文化财政支出体系。这只是大的制度设想，至于具体地区和项目，还要依据具体情况而定。

2、逐步减少有条件的转移支付。有条件的转移支付造成人为的不公或投入障碍，尤其是对于经济落后地区的转移支付，更需要注意这个问题。考虑到这个原则，就需要适当调整税收返还制度，改“基数法”税收返还为“因素法”，因为“基数法”的制度基础本身就建立在财政基数的不均等上，可能加剧地区间文化投入的不均衡。考虑到这个原则，还需要加大一般性转移支付比重，让经济落后地区不必因为配套条件不具备而损失获得发展资金的机会。总之，财政体制需要回归基本公共服务均等化的逻辑。■