公共财政的法理框架探析

2013-01-21黄炎斌

财政监督 2013年9期

●黄炎斌

财政改革的目标是通过改革和规范财政预算的内容与方式，健全财政运行机制，建立公共财政框架与公共财政基本制度。目前，财政改革正处于这个过程之中。但是，由于对公共财政的理解不深刻，对公共财政的法制性特性，未有深入的探讨与足够的重视，在一定程度上影响了公共财政框架的构建，进而影响了公共财政基本制度的建立。公共财政的本质是法治财政，公共财政框架实质上是公共财政的法律框架，公共财政基本制度是公共财政法律法规体系的总和。本文基于公共财政与法律的关系，探讨构建公共财政的法律框架及其意义。

一、公共财政及其定义

发展社会生产力、增加财政收入的目的，是为了使全社会中的每个人得到更加全面和自由的发展。因此，以人为本的发展，才是发展的最终目的。以人为本的发展，应体现于社会经济生活的各个方面，财政的改革和发展也不例外。以人为本的“本”在于人的各种权利，包括人的自然权利和社会权利（公共权利）。人的自然权利包括生存权利、健康权利、居住权利、发展权利，与此权利相对应的内容，就是当人的生存状况受到威胁或危险时，能够得到基本的保障与救济；在健康受到威胁时，能够得到相应的医药和卫生治疗；当人无处栖身时，能够得到住所；当时代发展需要个人与之相适应时，个人能够得到教育、培训、就业、迁徙的机会。人的社会权利包括自由权利、安全权利、政治与法律救济权利，与此权利相对应的内容，就是提供每个人能够自由表达和活动的渠道和场所；提供使每个人的人身和财产不受外来侵犯并受到保护的工具和条件；提供个人权利得到法律救济的社会环境与条件。每个人的权利都应当平等，使权利具有一致性，奠定社会公平的基础。当个人权利难以自我实现时，便构成政府的责任。

现代政府宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务的四大职能（职责）中，社会管理和公共服务是政府对个人权利实现的必要职责，构成履行该职责的必要条件就是财政。财政是政府履行职能的必要物质基础，但从政府成立的那天起，其通过权力所筹集的收入（主要指税收），除了自身履行职能所必需费用（管理支出）外，其余必须用于提供为实现全社会个人权利所需的公共产品或服务。这是由政府筹集的收入—税收的性质决定的。税收具有普遍性、法定性和强制性，全体公民都有依法纳税的义务，并形成一种社会契约，表现在通过公民缴纳一定的税收集中托予政府作为代理人，由政府提供实现公民个人权利所需费用相应的或等额的服务或公共品。由此可见，财政与政府及公民个人密切相关，并形成了契约关系，其最终结果体现在对个人权利的实现与保障上，体现于个人权利实现的一致性上，表现出财政的公共服务性及公益性，构成为公共财政。与此相应，公共财政离不开公民个人及其参与，公共财政的内容离不开与个人权利非自我实现的相关支出安排。因此，所谓公共财政是指政府为满足社会对公共产品及公共服务需要，受托管理公共收入，实现资源共享，使公共资源的配置及结果符合预期公共目标的财力运作过程及形式。

二、公共财政的属性

根据委托代理理论，公共财政的首要问题便是政府收集到的税收如何安排的合理性问题。在没有详细的契约约束下，政府作为代理人可能会按照自己的意愿，对税款做出安排（编制预算）。但这种安排，有可能符合委托人的信托，也有可能违背委托人的信托。因此，委托人从经验出发，不能完全相信代理人所做出的预算安排，会亲自参与预算编制的过程（先由代议制选出的议员或人大代表参与研究讨论，后向全民收集意见与建议，最后公开宣布预算），讨论预算安排是否围绕公民权利的实现与保障这个根本点，哪些合理、哪些不合理，哪些地方需要修改、哪些地方需要调整预算额度、支出标准及支出比例，哪些财政资金需要专款专用，哪些支出项目是紧迫的和必须优先保障的，转移支付是否有理有据、预算赤字及盈余是否合理可行等等，直到预算编制通过为止。参与预算编制及讨论，这是委托人也即全体公民固有的权利。

预算编制通过后，政府作为代理人是否遵照预算的安排去无条件执行，这是公共财政的第二个问题，即监督问题。财政运行过程就是财政资金的运转流向过程，这个过程必须是按照既定（法定通过）的预算报告去执行，一般不能有偏差，也不允许有偏差。但既然是委托代理去执行，预算执行中是否存在偏差、是否严格执行预算报告，需要全体委托人（现实由全体委托人的代表）进行了解、对比、核实，或者要求代理人每半年或一季度公布一次预算执行情况，或者不定期抽取部分部门、单位、项目财政资金的使用状况，或者通过某种技术手段，让预算执行的全过程完全掌握在委托人自己手中，实行动态过程监控，每一笔财政资金何时拨付、现处于哪个环节、支付使用情况等，都清清楚楚，合理合规合法。因此，对公共财政的监督，也是委托人也即全体公民固有的权利。

财政预算执行后，预算资金是否发挥了应有的作用，是否存在铺张浪费等等，需要有一个评估及评价，这就涉及公共财政的第三个问题，即预算资金绩效评价问题。财政资金是稀缺的资源，用之者众，生之者寡，涉及民生的方方面面，需要谨慎使用。由于预算编制的粗放，以及预算执行的不均衡不彻底，一定程度上带来了财政资金的浪费。但浪费有多深多大、面有多广，财政资金是否发挥了应有的作用，解决了哪些实际困难和问题，发挥了多大的作用，是否达到了预期目标，产生了哪些经济及社会效益，个人权利有哪些已经实现或正在实现，是否还要继续投入或加大投入，等等，都需要有一个客观真实的评价，通过评价了解和提高财政资金的使用效益。因此，对公共财政的绩效评价，也是委托人也即全体公民固有的权利之一。

因此，公共财政的本质是财政的民主性，它体现并贯穿于财政全过程的开放、参与和共享。离开这三者，公共财政不复存在。

三、公共财政的契约

公共财政是具有契约关系的。上面提到所谓的契约，并不是由委托人即全体公民与作为代理人的政府，双方签订一个书面的约定，并要求其按书面约定执行，而是通过一种替代的方式，由全体公民的最高权力机构（或全国人民代表大会或议会）制定相关的法律，或者根据最高法律宪法的规定，约束和规范政府的财政行为，并且上述所述的各种公民权利，也必须体现于宪法和法律的具体条文中，通过宪法和法律调节公民与政府的权利责任关系，并规定违法承担相应的法律责任，使委托代理关系具有不可逆转性，并且具有刚性的约束力。这是现代国家发展出的政府与社会的契约形式。

因此，维持公共财政的契约关系的形式或途径只有一个，就是法律。公共财政必须在法律法规的框架下构建，只有这样，公共财政才有合法性的基础、完整性与约束力，并具有可操作性。公共财政若不依托法律的框架，无法建立。目前，我国公共财政还只是停留在对这个概念文字的使用上，欠缺一整套从公共财政预算编制原则、具体内容、程序与方法、预算审批、转移支付的具体规定，到预算执行的监督法律主体、监督的组织行为与方式，到预算执行结果的分析评价与利用等法律规范。已经实施的所谓公共财政带有很大的随意性，以我（政府或部门）为主，最基本的预算公开都做不到，最基本的委托代理契约精神都无从体现（契约关系甚至颠倒），公共财政以人为本的“本”远未得到确立（目前仍然是建设导向型财政，不是民生导向型财政，建设支出及公共管理支出占总支出相当大的比例，城乡及区域公共财政支出比例悬殊，权利差异极大），公民权利未能得到切实的保障，公共财政与实际相去甚远，或说有名而无实。公共财政呼唤着法律框架的建立健全。

四、公共财政的法律框架

由上可以看出，公共财政首先是法制财政，然后才是法治和民主财政。因此，构建及完善公共财政的法律框架（这里的框架是大框架概念，非单一法律框架，是指涉及公共财政的法律法规体系）刻不容缓。现阶段，公共财政的法律框架宪法、法律和法规三个层次，应尽快建立健全和构成互相照应、承上启下，上下位法严密的逻辑关系，以法律体系支撑公共财政，以法律框架构成公共财政的基本框架，形成公共财政的基本制度。

首先，宪法应当确立公共财政的基本原则。当前宪法第六十二条第十款规定全国人民代表大会审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；第八十九条第五款规定国务院编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；第九十九条第二款规定县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告；第一百二十二条规定国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业外，未有对公共财政及预算作原则规定（这是宪法的一大遗漏或缺陷）。对应于宪法对税收及财政和预算的还不健全的原则规定，宪法应在总纲单独设立 “国家税收及其他公共收入，取之于民并用之于民，国家实行公共财政，国家预算按照城乡及区域公共服务均等化的要求和依照法律规定编制，保障每个公民公平获得生存与发展的权利”的条款，使之与其他涉及相关内容的条款相呼应，在宪法层面完善公共财政的基本原则，以此基本原则作为预算法立法的总依据（就此而言，宪法对审计做出的原则规定则丰富和具体得多，涵盖了审计的基本方面。见宪法第九十一条、第一百零九条）。

然后，《预算法》应在宪法对公共财政基本原则、税收、国家预算、审计监督及行政管理范围基本原则规定的统率下，从公共财政的概念和本质出发，实行和实现权利一体化预算（这是公共财政预算的总原则），在预算法的基本框架及法律条文中体现财政的公共性及公共过程、分级财政的事权范围与财力，形成公共财政的法律基础及法律形式。同时，预算法是权利法和限权法的法律，上面所述的公民权利都应在法律中得到伸张，对各种权力或以权力违背公民权利都应予限定，充分体现以人为本。因此，现行预算法应进行彻底的修订，以总则的原则性规定，统领各个章节的法律条文，总则的原则性规定越详尽越好，使预算编制及执行的财政运行过程随意性及自由裁量权空间极大压缩，彰显预算编制执行规范化的法律刚性。预算法总则应当包含以下内容：1、无依据预算项不得编入预算；2、重大预算项经授权评估立项；3、预算安排轻重缓急、比例及分类（遵循民生福利、公共事业、公共管理、项目建设、投资）；4、预算编制介入、公开及预审；5、公共服务均等化；6、财政资金转移支付；7、财政资金专款专用；8、财力与事权匹配分级预算；9、预算支出目标安排法定(或既定)；10、预算收支按类、款、项、目编制；11、预算全口径；12、国库单一账户（归并财政专户）；13、部门零基预算；14、预算超收及盈余；15、预算执行情况报告；16、预算执行及绩效监督；17、预算编制、执行、监督评估分离及制衡。以此规范预算编制，改变预算编制的粗放、随意和预算执行的随意性，限制部门机构及支出的膨胀，避免财政资金浪费，使预算的细化、执行、监督和其他方面的硬约束具有坚实的法定基础及法律依据。避免现行预算法行政规定多、法律（条文）规范少，法律条文与违法责任条文不对应（且只有三条违法法律责任），在实际执行中有法几如无法，根本体现不了法律的尊严和威慑力作用。

同时，预算法应当有这样的条款：各级政府编制财政预算必须依据国家宪法和法律的规定，以及国家和地方所制定的中长期发展规划纲要所应达到的目标和任务。这样一来，就能通过法律大致规范财政预算的内容与方向。

必须指出的是，当前对财权与事权争论不休，地方政府的事权范围到底如何界定，宪法第一百零七条规定：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。该条第二款规定：乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。按照该条原义，县至省级地方政府事权范围是清晰明确的，县级以下即乡镇地方政府事权范围没有具体规定，只有区域内行政管理工作。与此相对应，宪法未对一级政府一级财政作原则性规定，因此预算法也必须遵循这一规定作相应修订，体现宪法的精神，理顺各级地方政府事权，使各级地方政府事权与财力支出有法可依，无须争议。

最后，对特别的财政管理内容及财政管理方式，以法规即条例的形式作出详细规范（待条件成熟也可上升为法律，先易后难逐步规范）。如财政资金转移支付条例、财政资金专款使用条例、财政资金使用绩效监督条例等，特别针对转移支付的条件、转移支付范围、转移支付标准、转移支付方式、专项转移支付及所占比例、必要性等进行规范，尽量限制转移支付的范围与总量，特别是专项转移支付的项目与数量（应予规范、缩小甚或取消，至少在目前很大程度上这是财政的自由裁量权，而且专项转移支付占有转移支付一半以上，缺乏充分的依据），腾出更多的财力保障基层地方政府的支出安排；针对国有土地使用权出让金收入、彩票公益金收入、国有资本经营收入、国有资产处分收入、社会保险基金收入（或其他基金收入）等进行规范，确保其专项用于某个民生支出领域，如保障性住房、教育、社会保障等，或将之纳入专门预算，非经批准不得用于其他支出领域，保证财政资金除了能用于建设及投资项目外，能够用于民生的支出不受影响，确保公共财政以民生财政为基本诉求；将财政资金使用效果评价纳入法制的轨道，通过实施监督评估和及时调整支出项目，克服和克制财政资金撒胡椒面，保障重点项目，集中财力逐年和逐批改善民生困境和难题，节省财政资金，确保财政资源使用效益。

五、公共财政法律框架的意义

若公共财政的法律框架能够真正按上述得以建立，至少具有以下几方面的意义：

（一）公共财政法律框架能加快推进中国的政治民主化进程

按照现有的提法，中国的政治民主化是以党内的民主化促进社会的民主化、人民的民主化。但党内民主化涉及选举政治议程，目前难以有大的破局，但通过推进公共财政的民主理财过程，通过民众参与预算编制和执行的公开、公正和透明，能够实质推进中国社会民主化进程。因为宪法已经赋予公民这个权利，同时法律法规环境也已经逐渐成熟，特别是《政府信息公开条例》的颁布，以及“十二五”规划纲要提出“完善预算编制和执行管理制度，健全预算公开机制，增强预算透明度。保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”使预算与执行公开有据可依。与此同时，预算法的修订也走向民主立法过程（只要真正吸纳民意，并按上面已论述的原则修订），可以说，财政的民主化已经处于初步实践之中，公共财政制度也处于此形成过程之中，在其中充当推手的公共财政的法律框架也必将在构建形成中。当公共财政的法律框架真正形成，它既为公共财政的实现提供了法制保障，同时与公民权利的紧密结合，又为财政民主的实现提供了途径与方法，使原来比较空洞的民主有了一个可以实际操作的空间与平台，既不碰触政党选举政治，又能初步满足公民（民生领域）的民主愿望和诉求，从而大大地推进社会的民主化，可谓一举两得。

（二）公共财政法律框架能推进城乡一体化进程，缩小城乡发展差距

公共财政体现的是权利的平等，公共财政法律框架为实现平等提供了法制保障。城乡一体化本质上是公民权利的一体化，要实现城乡一体化，破除城乡居民在享受公共服务、公共产品和社会保障上的巨大差别与身份歧视，必须实现财政资源分配的公平化，这就必然要求实行财政预算的一体化，城乡居民平等同权，公共服务均等配置。公共财政及完善的财政转移支付制度，能为城乡一体化、缩小城乡发展差距提供坚实的制度保障。说到底，公共财政法律框架为城乡一体化保驾护航，若没有公共财政法律框架，城乡一体化的目标难以实现。

（三）公共财政法律框架能自动销解户籍管理制度，推动社会管理难题的解决

户籍管理制度，有一定的历史合理性，但在目前，已经失去了意义，而且造成了严重的社会割裂并由此导致一系列经济及社会问题并难以解决，必须解除。户籍管理制度及内含的身份歧视（主要是政策歧视），是城乡二元结构的总根源。某种意义上，实现城乡一体化，就必须破解城乡二元结构，而破解城乡二元结构，就必须破解户籍管理制度，而破解户籍管理制度，最终要破解的是户籍背后的政策歧视。政策歧视主要是根据户口簿上标注的农业人口与非农业人口，实行差异的或两种根本不同的劳保福利政策，在财政资源的分配上，无论在教育、医疗、住房、就业、养老、文化事业及基础设施方面，城镇与乡村，都存在极大的差异，城乡权利相当不平等。只有确立公共财政法律框架，实现财政预算的一体化，城乡居民平等同权，公共服务均等化配置，此时户籍管理制度才能自动慢慢失去了其存在的意义，户籍管理制度才能最终销解，（人口不必需流向城市的）城乡一体化才能最终得以实现，从而使这一棘手的社会管理难题最终得到破解。

（四）公共财政法律框架为促进内需提供原动力和原动力

公共财政法律框架的确立，就是公共财政制度的确立，就是民生财政的回归，同时也就是城乡居民权利一体化之时。当城乡民众在教育、医疗、住房、社会保障等民生领域有所保障没有了后顾之忧，便能释放巨大的消费潜能，投资、出口、消费三驾马车拉动经济发展的顺序，必将由消费、投资、出口顺序所取代，它既为经济发展提供内需的原动力，也为经济结构调整提供原动力。一句话，公共财政法律框架为经济发展提供了不可替代的制度资源。