财政支持保障性安居工程建设的调查研究——以湖北省为例

●梁 海

实施保障性安居工程，是党中央、国务院立足我国经济社会发展全局做出的一项重要战略决策，也是湖北省委、省政府关注民生办好十大惠民利民实事之一。全面推进保障性安居工程建设，是加快转变经济发展方式、增强经济内生动力的有效举措，促进社会和谐，体现党执政为民的基本理念。为建设“幸福湖北”，率先在中部地区实现全面建设小康社会的目标，湖北省各市州、县（市）积极把保障性安居工程建设作为扩大投资、促进消费、改善民生的结合点来抓,取得了重大进展和显著成效。然而，笔者调查发现，当前一些地方在实施保障性安居工程建设中出现了诸多的问题，直接影响了地方保障性安居工程建设的进度，民生反应强烈。尤其是中央下拨的资金大量结余，地方配套的资金供给不足，成为保障性安居工程建设进程的瓶颈，面对困难和存在的问题，财政部门如何应对，支持保障性安居工程建设的发展值得深思，笔者通过调查研究提出相应的对策思考。

一、湖北省各市州、县（市）加强保障性安居工程建设的主要做法

（一）宜都市：规范高效使用保障房建设资金

宜都市不断加快保障性安居工程建设步伐，形成了全方位、多层次、广覆盖的住房保障体系。其主要做法是：

1、采取“三措并举”，不断规范保障性安居工程资金保障和管理。第一，坐实资金保障，全力筹集建设资金。采取“四个一点”的办法，即对上争取一点、预算安排一点、基金计提一点、社会筹措一点，积极筹措资金15977 万元，保证了保障性安居工程的资金需要。第二，严格拨付使用，规范高效使用建设资金。包括严格按进度拨付，严格按内容拨付，严格按程序拨付，建立健全管理制度，实行 “三专”管理。第三，强化“三个监管”，有效防范建设资金风险。包括事前有评审，事中有跟踪，事后有审计。

2、积极地实行两点提示，不断完善保障性安居工程建设工作。第一，财政部门要找准自身职能定位，做到把握政策准、掌握情况清、工作作风实、建议分量重、办事效率高。第二，不断创新方式。在资金筹集上，要不断扩大建设资金的筹融资范围，鼓励和引导社会资金、信贷资金参与保障性住房建设。在保障范围上，要不断扩大保障性住房的保障对象范围，将更多住房困难群体逐步纳入到保障体系中来，实现“住有所居”城乡居民全覆盖。

（二）汉川市：统筹规范 全力打造多元化住房保障体系

截至6月底，汉川市累计筹集保障性安居工程资金20583 万元，通过建设廉租房、公共租赁住房、经济适用房和发放租赁补贴等多种住房保障方式，保障了全市中低收入家庭7526 户、23420 人。其主要做法是：

1、着力规范，不断加大保障性安居工程建设管理力度。第一，多方筹资，确保保障性安居工程资金到位。做到认真规划，精细测算保障性安居工程资金需求；积极筹措组织落实保障性安居工程资金；严格执行保障性安居工程政策。第二，规范运作，确保财政资金安全。为保证财政资金安全运行，对保障性安居工程中各项拨款在手续完备的情况下实行财政国库直达。审核从严，拨款手续从简，减少中间环节。第三，强化管理，努力提高财政资金的使用效率。将资金分类管理，落实报表管理，进行项目跟踪管理，实行事后监督管理。

2、着眼统筹，努力探索打造全方位多元化的住房保障体系。针对存在的筹资渠道狭窄、财政资金使用效率不高、财政管理滞后、资金管理风险加大等问题，第一，提高认识，强化责任，持续打好保障性安居工程攻坚战。第二，统筹规划，合理定位，建立多元化的住房保障体系。做到统筹规划，建立多元化的住房保障体系。合理定位，多方位筹集房源。因地制宜，综合测算保障性安居工程建设资金需求。第三，规范管理，强化监督，全力确保资金安全的思考。做好项目与资金管理相结合，提高财政资金的使用效率。加强保障性安居工程资金专户管理。强化监督，财政、审计、监察等部分要分工明确，各自强化对保障性安居工程项目建设监督力度，保证资金安全运作。

（三）南漳县：积极筹措建设资金抓好财政资金管理

从2008年开始，南漳县新建廉租房中央预算内投资计划，项目总投资4393 万元，建设面积51384 平方米。南漳县在积极筹措建设资金，严格资金收支监管等方面取得了一定的成效。其主要做法是：

1、落实政策，推行全程监督。落实项目建设法人制、招投标制、合同管理制和工程监理制“四制管理”，严把施工人员准入关、施工方案审查关、原材料质量关、工序规范关、分步验收关“五个关口”，从而实现建设质量、工期、投资三大目标控制，确保保障性住房成为百姓的放心房、安居房。

2、通过电视、网络等媒体向社会公示保障性住房建设情况，广泛接受社会监督。

3、多法并举，积极筹措资金。做到对上积极争资、本级预算安排、从基金中计提一部分、从地方政府债券中配套936 万元、承建单位垫付961万元。

4、专户管理，采取集中支付。建立资金专户，确保资金及时支出到位。加强了源头控管，减少了中间环节，杜绝了违纪现象发生。

5、建章立制，实行规范管理。相继出台了一系列规章制度，明确规定了建设项目申请、审批、复核、准入、退出和工程建设项目规划、土地供应、施工许可、质量监督、资金使用等相关管理程序。通过建章立制，使该县保障性安居工程工作步入了科学化、规范化和制度化管理的轨道。

（四）广水市：强化资金管理 全力推进保障性安居工程建设

2012年，计划安排公共租赁住房800 套，经济适用住房200 套，棚户区改造1000 户，廉租房300 套，新增廉租住房补贴500 户，各项工程资金拨付稳步推进。其主要做法是：

1、加强组织领导，强力推进建设。成立了住房保障工作领导小组，多次召开会议，研究部署住房保障工作，协调解决项目立项、规划选址和征地拆迁等问题，强力推进工程建设。

2、加快项目建设，落实工程进度。围绕年度目标任务，分期分批组织实施，加快推进保障性住房建设。

3、规范工程管理，确保建设质量。制定出台了一系列规范性文件，坚持“起点要高、标准要严、质量要硬”的原则，按照“规划超前、选址合理、功能配套、工程优良”的要求，严格按照工程项目法人制、工程招投标制、施工监理制、合同管理制和竣工验收制“五制”管理，督促项目单位和施工单位严格落实工程质量领导责任制，始终把工程质量放在首位。

4、强化资金筹措，提供建设保障。第一，将保障性安居工程建设资金要纳入市财政年度预算安排，近年共安排预算支出300 万元；第二，将土地出让净收益资金切实用于保障性安居工程的建设，近年来共计提建设资金621 万元；第三，中央代地方发行债券优先足额安排保障性安居工程建设，累计安排资金3263 万元。专项资金实行专户管理，划拨到专项账户，按项目工程进度拨款，严禁挪作他用。协同审计、纪检监察部门加强对保障性住房建设资金使用情况的监管，确保保障性住房建设资金安全。

（五）荆门市：发挥主体力量 加快保障性安居工程建设进程

荆门市充分发挥主体力量，加快保障性安居工程建设进程。针对保障性安居工程建设中存在的工作机制尚需健全、建设管理尚需创新、后续管理尚需改观、补贴发放尚需完善、资金渠道尚待拓宽等问题，荆门市主要从以下几个方面着手：

1、加强长远规划，合理安排保障性安居工程建设。政府应尽快编制全市保障性安居工程建设规划和分年度实施计划，统筹安排“十二五”期间全市保障性安居工程建设总量和年度供应量。特别应在保障性安居工程建设土地储备计划、用地供应计划中量化各项指标，便于操作，也利于社会监督。

2、完善土地供应，加大建设土地供应总量。定期编制保障性安居工程建设土地储备计划，制定实施计划的具体步骤和措施，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量土地。多渠道筹集保障性安居工程建设用地。要大幅度增加公共租赁住房、廉租房、经济适用房等保障性安居工程建设的土地供应。

3、明确建设主体，发挥国有企业骨干和示范作用。重点发挥国有房地产企业的作用，市建设集团要承担我市保障性安居工程建设的建设任务，要不以赢利为目的，从事保障性安居工程的建设。

4、丰富建设形式，扩大住房保障对象范围。扩大廉租住房建设、公共租赁房建设、经济适用房建设，培育住房租赁市场，造福广大住房保障对象。

5、健全工作机制，严格准入审核。加强住房保障基层工作力量，实现相关部门的信息共享，坚决杜绝“开豪车住政策房”现象。

6、完善监管体系，建立保障性安居工程建设的“回流”机制。加强事后监管，做到“应退则退”，建立退出机制。禁止保障性安居工程住房流通限制，加强政府回购。加强保障性安居工程建设监管机制建设，强化退出机制的执法。此外，要尽快出台保障性住房相关管理办法，切实加强对保障性住房国有资产的管理工作。

7、拓宽融资渠道，加大政府财政投入力度。政府要建立长期稳定的保障性安居工程建设预算资金。充分发挥住房公积金的使用效益，将部分住房公积金闲置资金补充用于公共租赁住房建设，实现低成本融资。通过土地优惠、税收减免，引导社会资金投入保障性安居工程建设，减经政府投资的资金压力。引导金融机构融资开辟“绿色通道”优先支持保障性安居工程建设。

（六）兴山县：努力让城乡困难家庭住有所居

近几年来，兴山县财政部门积极筹措资金，采取“住房券”发放廉租住房租赁补贴和利用廉租住房租赁补贴结余资金租赁、收购、改造旧房作为廉租住房补充房源，为推进保障性安居工程建设做出了积极的努力。住房保障总量达到城镇住房总量的28%。其主要做法是：

1、积极谋划布局，全力搞好资金支持。做到抓好项目争取和申报工作、抓好资金筹措、完善配套政策促进项目建设等工作。

2、融管理于服务中，强化资金管理和监督。把好资金安排关、把好项目程序关、把好资金审批关、把好资金拨付关、严把资金监督关。

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3、坚持创新与精细化管理，努力提高保障水平。采取“政府供地、企业筹资、统一建设安置房”的方式，实施城市棚户区改造。采取新建、改造、收购旧房的方式，解决关闭、破产、解散企业职工的住房问题。采取发放“住房券”落实住房租赁补贴和实物配租。积极向乡镇村组延伸。争取农村危房改造项目，对农村农户实施改造工程。

（七）十堰市：扎实推进保障性安居工程建设

近年来，保障性安居工程建设成为最大最直接的民生工程，十堰市财政部门为认真贯彻落实国家住房保障惠民政策，积极筹措住房保障建设资金，强化资金监督管理，推动保障性安居工程建设顺利开展做了积极有效的工作，其主要做法是：

1、强化保障房建设资金筹措力度。积极争取中央、省市各类保障性住房专项资金补助3.1 亿元。加大本级预算安排力度，去年预算一次性安排7000 万元。落实从土地出让金净收益不低于10%提取保障房建设资金，累计提取2002 万元。从住房公积金增值净收益筹措资金建设资金4663 万元。从地方政府债券资金中安排4573 万元补充保障性住房建设资金。出售出租已建保障房的商业门面等，回收部分资金继续用于保障房建设。

2、建立完善住房保障工作制度。出台了一系列政策性文件，对保障性安居工程的资金来源、申报、分配、拨付、管理、监督检查等都做了具体规定。

3、建立健全政府主导社会参与的住房保障体系。引导社会力量参与保障性安居工程建设方面做了大量的工作，初步建立健全了多层次的住房保障体系。

4、阳光操作保障房运营管理机制。重点抓好了保障对象的资格审查工作。强化保障对象的动态管理，完善了退出机制。实行人性化的管理模式，切实减轻了保障对象的租赁负担。

（八）巴东县：强化保障性安居工程财政资金筹集、使用、管理工作

巴东县财政部门加大对保障性安居工程财政资金筹集、使用、管理工作力度，积极配合住建部门开展保障性安居工程建设工作，取得了令政府满意，市民称赞的工作成效。其主要做法是：

1、加大保障性安居工程财政资金筹集力度。认真落实保障性住房建设地方配套资金政策，多渠道筹集资金，确保廉租住房建设资金来源。积极向上争取保障性安居工程项目建设资金。积极支持住建部门收购和改建廉租住房。积极探索城市棚户区改造资金与三峡库区移民迁建资金捆绑使用的新模式。

2、强化保障性安居工程财政资金使用管理。规范管理保障性安居工程财政资金，建立健全管理制度，加强项目建设管理。为确保保障性住房建设质量，财政部门积极参与项目建设质量管理。积极探索保障性安居工程财政资金银行账户委托监管机制。

3、创新工作思路，探索管理机制。深入探索公租房租赁管理机制、保障性住房租金收入管理机制、和保障性住房建设融资机制，积极破解保障性住房工作中的难题，加大工作力度，加快推进保障性住房建设进程，不折不扣完成保障性安居工程目标任务，让更多的低收入家庭住房困难户乔迁新居，享受党和各级政府的温暖。

（九）京山县：全力推进县域保障性安居工程建设

近年来，京山县财政累计投入资金12577 万元，建设廉租房713 套，建筑面积43282 平方米。建设公共租赁房600 套，建筑面积30000 平方米。新建经济适用房207 套，建筑面积16380 平方米。改造城市棚户区1319 套，建筑面积122584 平方米。改造农村危房任务3144 户，发放廉租住房补贴资金1014.28 万元，发放租赁补贴户数7464户。其主要做法是：

1、多层次推进县域保障性安居工程建设。主要包括：强化组织领导，促使工作机制逐步健全； 从加强部门配合、严格办事程序、强化质量监督三方面着手，破解要素制约，使安居工程建设稳步推进。强化资金监管，确保保障性住房资金专款专用。规范管理，坚持公平公正。

2、加快推进保障性安居工程建设。针对保障性安居工程建设力度尚需加大、保障性安居工程规划布局有待优化、资金和土地等要素制约仍然存在、保障性安居工程相关的政策制度有待完善等方面的问题，做到进一步加强领导和部门协调，加大建设力度，确保建设任务高质量完成。加强建设管理，确保工程质量，提高保障性住房建设品质。加强分配管理，完善准入和退出机制，确保分配公平。创新投融资机制，加强资金监管，确保资金落实。

二、保障性安居工程建设资金筹措管理存在的困难和问题分析

1、建设资金缺口较大。初步估算，湖北省2012年要完成33.53 万套的保障性安居工程建设任务，需投入专项资金超过1000 亿元。中央和省级下达的补助资金只占全省资金需求的11.5%，以当前价格静态估算，各市县还要筹措负担90%。然而，湖北省属于中西部欠发达经济地区，近95%的市县都存在财政资金紧张问题，依靠市县筹集资金并确保全部到位的难度很大。尤其是在当前全国经济增长缓中趋稳的情况下，各市县财政减收增支压力巨大，加之不断增长的教育、水利、扶贫、文化、医保等民生投入刚性需求，各级政府的资金保障能力更是捉襟见肘。

2、融资货款难度大。目前,国家正在清理地方政府融资平台, 对保障性住房建设还没有出台具体可操作性的金融支持政策,仅有住房公积金放贷，也只是试点中还没有全面铺开，而目前贷款手续繁琐、时限过长,贷款融资普遍存在困难。

3、地方债务压力大,加大了财政运行风险。由于近年来保障性住房建设力度加大、建设任务集中,资金需求集中释放,为完成建设任务, 许多地方只能通过地方政府债券资金和商业融资弥补建设资金不足, 虽在短期使资金供需矛盾有所缓解, 但未来几年中地方政府在继续融资的同时，还需要承担偿还原融资本息，增大了地方债务压力, 使财政运行风险进一步增加。

4、从土地出让收入中提取建设资金难。按湖北省的规定,从土地出让收入中提取2.5 %来补充保障安居工程建设资金, 但由于各市县土地出让行为不规范,存在多头供地、“零”地价招商引资、未将土地出让收入全部纳入预算管理等问题, 从土地出让收入中提取保障性安居工程建设资金的政策难以执行到位。

5、住房公积金增值收益用于建设难。按照中央要求,住房公积金增值收益扣除贷款风险准备金和管理费用后要全部用于保障性住房建设, 但部分市州由于消化历史遗留的呆账损失, 以及改造营业场所、改善办公条件,公积金增值净收益所剩无几。

6、预算执行进度缓慢, 资金结余较大。由于大部分市县财力紧张，筹集保障资金能力有限，普遍担心中央和省级财政廉政住房租赁补贴资金的持续性，不敢也不愿意将当年上级补助的租赁补贴全部发放。加之，各地制定的租赁补贴标准还相对较低，按进度拨款与拨付进度矛盾促使各地预算进度执行缓慢, 专项资金结余较大，政策效应发挥不够明显。

三、加强保障性住房资金管理使用的对策建议

当前,一些地方一方面反映保障性住房资金不足,影响保障性住房建设,另一方面又出现了中央保障性住房资金大量结余,影响了中央对湖北省的支持。为此,笔者建议各级财政部门要高度重视,实时研究出现的新情况、新问题,采取有力措施, 确保保障性住房资金预算执行均衡、有序推进。

1、积极拓宽保障性安居工程融资渠道。面对保障性住房建设的巨大的资金筹集压力, 建议各级财政部门在认真落实保障性安居工程现有资金来源基础上,进一步采取措施,拓宽资金渠道。一是在2013年增加的地方政府债券收入要优先用于保障性安居工程, 增大地方政府债券收入用于保障性安居工程的投入力度; 二是各地可从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于支持国有企业棚户区改造; 三是各地要从城市维护建设税、城镇公用事业附加费、城市基础设施配套费中安排资金, 加大保障性安居工程小区外配套基础设施投入, 完善配套功能。

同时,要通过对上争取、财政补助、市县配套、银行贷款、政策扶持、企业投入、建筑材料集中采购优惠等办法, 多渠道筹集改造资金,全力破解资金瓶颈制约。要坚持多形式推进、多元化运作、多渠道筹资, 实施市场化运作, 整合社会力量,吸引更多企业参与保障性安居工程建设。此外,还要向政策要资金,积极推进廉租住房、公共租赁住房租售并举,实行共有产权的政策,既可以满足低收入群体拥有产权的愿望,又能够有效缓解地方配套资金压力。

2、实行严格的奖惩措施。财政部在分配今年中央补助资金时,己将预算执行进度、资金结余考核情况作为一个分配因素, 以督促各地将保障性住房资金即时拨付。为此,笔者建议参照财政部做法，将资金结余情况作为分配中央和省保障性住房资金的参考因素。对执行进度好,结余资金合理的市、县在资金分配上予以资金倾斜。对预算执行缓慢、资金使用不及时，结余过大的市县将按一定的比例予以扣减。

3、建立通报制度。在各地上报季报报表的基础上,重点对保障性住房资金的使用情况进行动态跟踪,强化市县保障性住房资金预算执行，支出进度及资金结余情况动态监管和分析。对资金到位不及时、执行进度较慢、资金结余过大的,给予通报批评,并抄送同级人民政府.

4、强化资金统筹政策。根据中央、省政府对保障性住房的使用规定,笔者建议各地做好资金的统筹安排工作。一是中央财政廉租住房保障专项补助资金在优先满足发放租赁补贴的前提下,可用于购买、改建或租赁廉租住房支出。其中,购买廉租住房可以购买旧房,也可以购买新房。二是可以将中央财政廉租住房保障专项补助资金用于发展公共租赁住房。三是根据现行“经济适用房、廉租住房、公共租赁住房三房合一”的有关规定,廉租住房与公共租赁住房实行统筹建设、并轨运行,资金可以打捆使用。希望市县财政部门充分运用中央、省这一现行资金统筹政策,实现中央资金、省补助资金与地方配套资金、“补人头”与“补砖头”、廉租住房与公共租赁房资金的统筹使用、无缝对接。

5、加快资金拨付进度。财政部门要及时拨付各项资金，但不能一拨了之，以拨代支，要按照保障性住房建设项目合同(协议) 约定的期限和项目工程进度，督促房管部门及时拨付资金到项目承担单位，确保工程建设资金需要。要正确处理好资金拨付与履行财政职责监管的关系。

6、适当放宽租赁补贴准入门槛提高补助标准。根据中央租赁补贴补助资金情况和各地住房保障情况,要增强低收入住房困难家庭租住住房能力,各地有条件的地方要逐步放宽租赁住房准入标准,扩大保障覆盖面,同时依据市场实际租金情况提高租赁补贴标准,做到应保尽保。

7、改变租赁补贴发放方式。要适应新形势的变化和发展需要，财政部门要积极配合房管等部门主动开展工作,廉租住房租赁补贴要做到按月或按季直接发放到户,确保当年12月25日之前全部发放到位。各地不能为了简单了事，采取按半年或按年度发放的方式,不能跨年度发放，更不能等到春节以送温暖时才给保障性住房家庭发放租赁补贴。

8、加强部门之间的协调配合。一方面要切实履行财政职责,加强与房管等部门协调配合,积极主动配合相关部门参与任务的分解和落实，跟踪工程项目实施情况和施工进度,同时也要加强财政内部之间的沟通协调配合工作。住房保障资金管理工作牵涉到财政部门内部多个科股的,应由分管住房保障工作的领导统一协调,解决财政有关部门内部多头管理,分工不明确、不统一问题，以提高资金的使用效益。

9、加强保障性安居工程融资风险防范。近几年,为加大保障性安居工程融资力度,各地以土地等国有资源和资产作为抵押,以地方政府隐性担保的方式,搭建了保障性安居工程融资平合,通过向银行借贷实现融资,支持了保障性安居工程建设快速发展。但是，随着各地保障性安居工程大规模推进,地方政府保障性安居工程投融资平台融资规模膨胀迅速,由于这些融资平台的还款来源主要是地方财政收入,导致地方政府隐性赤字迅速增长。在当前全国强化房地产市场调控的大背景下,地方政府土地收入减少态势十分明显,导致其偿债能力降低, 从而带来财政的极大风险。对此,财政部门应深入研究,未雨绸缪,防患于未然。

10、建立信息共享机制,提高财政部门参与决策的主动性。目前,各地人口变动、房产、个人收入等方面信息尚未实现共享,享受补助和保障性住房人员相关信息难以统一掌握。要尽快建立健全财政、房产、社保、民政等部门之间信息共享体系, 及时准确提供户籍管理信息、社会保险信息、房屋产权信息等,确保财政部门及时了解和掌握全省保障性住房建设的实际需求和进展情况,变事后检查为事前监督,进一步提高财政部门参与决策的主动性,更好地发挥财政政策和资金的引导作用。

保障性安居工程建设，任重而道远。住房保障是改善民生的重要内容,也是当前和今后财政综合部门服务民生的重点工作之一。为此，以人为本，富民惠民，统筹兼顾,不断加大政策资金支持力度, 建立健全住房保障体系,全面推进保障性安居工程建设,到2015年基本实现省委、省政府提出的住房保障制度覆盖率达到20%左右的城镇家庭,为建设和谐“幸福湖北”做出应有的贡献。■