加强基层财政涉农资金监管的思考——以广西为例

●李 萍

近年来，国家一直将“三农”工作作为重中之重来抓, 并实施了各种惠农政策,财政对“三农”的投入也史无前例。这对于增加农民收入、促进农村发展具有重要意义。但随着财政涉农资金规模不断增加，如何管好、用好财政支农资金，如何使有限的支农资金达到效益最大化，成为当前各级政府和经济学者们热议的一个话题。为此，2008年4月财政部下发《关于进一步加强财政支农资金管理的意见》；2010年3月下发《关于印发切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见的通知》 等文件。广西财政系统在落实好中央有关财政支农惠农政策的同时，积极按照中央“抓资金管理就是抓资金投入、抓资金管理就是抓使用效益、抓资金管理就是抓资金安全”的新理财观念，加强涉农资金的监管工作并取得了一定的成效。尽管如此，但是财政支农资金在使用、管理及各项惠农政策的落实过程中，仍然存在着各种问题和不足，需要认真思考、深入调研、提出对策。

一、广西加强基层财政涉农资金监管的主要做法和成效

为贯彻落实财政部关于加强财政支农资金监管工作的要求，推进财政科学化精细化管理，落实好中央各项支农惠农政策，提高财政资金使用效益，广西财政立足实际，积极采取有力措施，加强基层财政资金监管工作。

（一）加强组织领导

全区各级财政部门建立了以 “一把手”任组长，相关业务处（科、股）室负责人为成员的乡镇财政资金监管工作领导小组，明确了工作责任。同时以区党委、政府开展工作落实年为契机，加快乡镇财政信息化建设和改善乡镇财政用房、交通、设备等基本办公条件工作为重点，发挥乡镇财政的监管作用、强化对乡镇财政的指导和管理。

（二）加强制度建设，夯实农业资金管理基础

按照公共财政的要求，结合广西支农工作实际，做好建章立制工作，逐步建立科学合理、层次清晰、分工明确、覆盖全面的支农资金管理体系。近年来，制定下发了有关乡镇财政资金监管文件5个，其中以政府名义下发文件1个，以财政部门名义下发文件4个。一是由广西自治区财政厅农村财政财务管理处牵头出台了 《关于进一步加强我区乡镇财政管理工作的指导意见》，该意见对加强乡镇财政管理的重要性和必要性，加强涉农项目资金监管，完善财政补贴农民资金发放办法等作了系统的规定。二是出台了《广西壮族自治区乡镇财政资金监管实施办法》（桂财预【2010】208 号），明确了乡镇财政开展资金监管的范围、职责、方式和措施。三是出台了《关于进一步做好县乡财政专项支出预算公开工作的通知》（桂财预【2011】25号），对县乡财政专项支出公开的范围、内容、及办理程序等方面作出具体要求。四是由自治区财政厅监督检查局牵头出台了 《关于印发基层财政监督联系点工作指导意见》，指导财政监督联系点开展相关监督工作。同时印发了《关于切实加强县乡财政监督检查工作的通知》，对基层财政监督机构队伍建设、业务建设、机制建设等都提出了较为明确具体的指导意见。这些管理制度的出台，使全区支农资金管理有章可循，有据可依，降低了资金使用的随意性。

（三）建立自治区级乡镇财政直接联系点

为及时分析、研究乡镇财政资金在使用及监管工作中遇到的问题，提出解决办法，发挥乡镇财政就地、就近监管的作用，建立了2 类共8个省级乡镇财政直接联系点。一类是基层财政监督工作联系点。即确定浦北县、都安县、忻城县、东兴市为基层财政监督工作联系点。一类是业务指导联系点。即选取桂林市龙胜县泗水乡财政所、柳州市融水县融水镇财政所、钦州市浦北县泉水镇财政所、贵港市平南县丹竹镇财政所这四个乡镇财政所为直接联系点。业务指导联系点具有以下几个特点： 符合中央级乡镇财政直接联系点的筛选条件； 属自治区直管县财政体制改革试点县范围； 区位分布相对合理，即桂南、桂北、桂中、桂东地区均有；市县参与积极性较高；财政管理基础相对较好。区级乡镇财政直接联系点的建立，为加强涉农资金监管奠定了坚实的基础。同时，通过对直接联系点工作的指导，以点带面，辐射带动了全区乡镇财政积极开展乡镇财政资金监管工作，改进了监管方式。

（四）建立乡镇财政资金监管信息通达制度

为切实加强乡镇财政资金监管工作，提高财政资金使用效益，区财政厅下发了 《关于建立自治区财政厅乡镇财政资金监管信息通达制度的通知》（桂财办【2012】66 号），建立了乡镇财政资金监管信息通达制度，明确了乡镇财政资金监管信息传递的统一途径和具体方式。乡镇财政资金监管信息通达制度的建立，对于进一步加强乡镇财政资金监管，推进财政科学化精细化管理，切实落实中央各项惠农政策，起到了积极的推动作用。

（五）加强干部培训

根据财政部 《关于开展乡镇财政干部培训工作的通知》和《关于开展农村财会人员财政支农政策培训工作的通知》精神, 结合广西财政工作和干部教育培训工作实际，制定了全区乡镇财政干部三年长期培训计划，并将农村财会人员财政支农政策培训工作与乡镇干部培训工作结合起来。该计划规定：乡镇财政干部每三年轮训一次，农村财会人员每年应接受培训，每次集中培训时间不少于3 天。通过加大对基层财政干部的培训力度，增强了基层财政干部的法制意识、服务意识和廉洁意识，提高了贯彻落实政策的执行力和履行岗位职责的能力。

（六）认真做好乡镇财政资金监管交叉检查工作

根据财政部的部署，2012年5月，广西财政厅检查组赴甘肃省进行乡镇财政资金监管工作检查。通过开展交叉检查工作，学习和借鉴了外省在乡镇财政资金监管方面的先进经验，认真查找其存在的问题和不足，

通过以上措施，广西基层财政涉农资金监管取得了一定的成效：基层财政在涉农资金监督管理范围扩大、业务量不断增加的同时，降低了涉农惠农资金案件，提高了涉农资金发放效率；其次改变了涉农资金多头管理，各自为政的局面，基本实现了涉农资金“一个漏斗下达，一个出口监控”的管理模式；第三密切了党群、干群关系。

二、广西基层财政涉农资金监管存在的问题

（一）广西财政支农总量投入仍仍较低

近年来，广西虽然高度重视对支农资金的投入,且从总量和资金规模上其确实有了较大幅度的增长。但由于“三农”普遍存在着基础薄弱、历史欠账太多以及涉农资金稳定增长的投入积累机制尚未完全形成等问题，为此，同新形势下“三农”的现实需求相比，资金供给仍严重不足，且与农业的基础地位不相适应。

对财政支农资金投入力度的研究,一般用两个指标来衡量: 财政支农支出占农业生产总值的比重以及财政支农支出占财政总支出的比重,从下表可知,广西财政支农支出总量呈不断增长的趋势，2005年至2010年从58.67 亿元增加到258.25 亿元，增长了3 倍多。但从广西财政支农支出比广西财政支出看，变化幅度却不是很大，2005年至2010年从9.6%增加到12.95%，只增加了3.35%。此外，拿广西财政支农支出占广西农业生产总值这一指标与全国相比，虽然都呈增长趋势，但拿同一年份比较，每年广西的同一指标都低于全国水平，由此可知：广西财政支农资金投入力度仍显不足。

表1 历年广西财政支农支出情况表 单位：亿元

（二）基层财政部门办公基础设施较差，在一定程度上影响了涉农资金的监督管理

1、办公用房紧张，条件差。全区共有1142个乡镇财政所, 59个财政所没有办公用房，靠租房办公，14个财政所部分租房办公。有办公用房的，大多是建于上世纪八、九十年代，有的还是建于六、七年代，年久失修，老化破旧，基本已成危房，全区人均办公用房面积仅为2.58 平方米。办公用房紧张，环境条件差，与当前形势发展要求极不相称。

2、办公设备落后、老化。广西全区财政所办公用电脑3272 台，平均每所2.8 台，最多的有7 台,大部分办只有2至3 台,且版本和配置普遍落后，处理业务和进行数据统计分析的效率低，不能满足工作需要，给推行“一卡通”、“一事一议”财政奖补和村级会计代理等软件系统存在技术上的困难。

3、基础信息网络建设落后，信息化程度低。广西全区的“金财工程”建设还未延伸至乡镇，只有少数县乡财政所实现了联网办公、共享网络资源。信息网络建设的落后，影响了支农资金的监管。

（三）部分乡镇财政工作人员少, 影响了涉农资金的有效监督管理

税费改革后,由于基层财政的职能定位不明确,一些地方对财政人员进行了分流减员，从而导致基层财政人员减少。如来宾市兴宾区有4个所只有2个人；桂林龙胜县财政所编制数为60 人，实有46 人，普遍每所人员为3—4 人。但是随着国家对“三农”问题的重视，支农资金的种类、规模却不断扩大，据统计全区财政所业务范围达到10 项以上的有421 所，达到6 至9 项的有410所，达到10 至14 项的有312 所，达到15 项以上的有110 所。调查显示，乡镇财政所参与涉农资金监督管理后，乡镇财政所的业务工作量已远远超过了征收农业“四税”时的工作量，而少于4个人的财政所很难做到对涉农资金实施有效监督。

（四）经费保障不足，涉农监管工作积极性受限

目前，全区各地乡镇财政所参与管理的涉农资金中，除粮食直补资金有少量工作经费安排外(一些地方也没有落实到位)，其他均没有工作经费安排。据调查，目前全区乡镇财政所普遍存在着办公经费不足的现象，大部分乡镇财政所正常安排的办公经费标准在每人每年1000 元以下，最少的只有每人每年500 元。由于办公经费支出紧张，电话费、水电费及差旅费经常无法正常支付。工作经费保障不到位在一定程度上影响了乡镇财政所涉农资金监督管理工作的正常开展，也影响了基层财政干部的工作积极性。

（五）在乡镇一级仍然存在脱离财政监管的涉农资金

目前，上级和本级安排到乡镇的农业、林业、水利、交通、城建、文化、教育、卫生建设项目资金未列入乡镇财政所监管；大型农机具补贴、森林生态效益补偿资金、退耕还林工程现金补助、农村五保户补助、抚恤优抚资金、农村低保资金、计划生育家庭奖励扶助金、农村贫困学生“两免一补”资金等也尚未列入乡镇财政所监管。上述项目资金的体外循环，不利于加强监督管理，无法确保资金的安全和有效使用。

(六)基层财政干部素质跟不上涉农资金监管要求

具体体现：一是职称低；以全州县和昭平县为例，全州县有在职人员141 人，其中：中级职称5 人，初级职称69 人，没有职称的67 人。昭平县有在职人员82名，其中：中级职称1 人，初级职称36人，没有评定职称45 人。从上述来看，基本没有高职称人员，而没有职称的人员占到了一半甚至一半多。二是学历偏低；三是年龄偏大。从下表2、表3 可知：全区乡镇财政干部学历高中及以下学历的约占了三成，而30 岁以下的年轻人只占9.93%。另外，伴随着国家对“三农”政策的改变，即由原来的“索取”变为“给予”，其工作重心也发生了变化，由原来以征收农业税、组织财政收入为重点的“收入征管型” 转变为以支农支出有关的各种补贴发放、监管收支并重的 “支出监管型”。虽然多数乡镇工作人员是接受过财政专业理论知识教育的，但长期以来的主要工作是农税征管，在农税征管上有丰富的工作经验，但在财政支出管理和财务监督等方面却略显经验不足，素质相对较低，离现代财政管理的要求存在一定的差距。综上所述，基层财政系统面临人员老化、青黄不接、业务新的情形，这在一定程度上影响了涉农资金的监管。

表2 广西全区乡镇财政干部年龄分布情况

三、进一步完善基层财政涉农监管的对策

（一）继续加大财政涉农资金投入，确保财政支农投入稳步增长

一是预算安排要贯彻财政支持农业投入“三个高于”和“三个优先”的要求。“三个高于”，即财政支持资金增量要高于上年； 国债和预算内资金用于支持农业的比重要高于上年； 财政对农业资金投入高于财政经常性收入增长幅度。“三个优先”，即财政支出优先支持农业农村发展； 预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程； 土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。保证财政对农业发展投入的法定增长，并切实加强预算执行。二是要整合支农资金,分清轻重缓急,突出重点,通过“捆绑打包”的方式,使资金性质和方向一致、用途基本相同的农业综合开发资金、财政扶贫资金、以工代赈资金、财政支农资金等农业专项资金,实行捆绑使用,集中财力攻克难关,使资金效益得以最大化。

（二）加大基层财政建设投入力度，全面改善基层财政履职条件

由于乡镇财政基础设施建设相对落后，信息化程度低，影响了各项财政强农惠农政策的贯彻落实，不利于提高财政资金的使用效益和监督管理。因此，首先要着手研究制订改善乡镇基层财政办公条件工作实施方案和财政建设补助资金使用管理办法。对乡镇财政人员配备标准、人均业务用地标准、硬件配备标准等方面进行了明确规定。其次设立基层财政建设专项资金，按困难程度等因素分类制定改造或重建计划。并通过有规划、有重点地实施乡镇财政标准化建设，解决乡镇财政办公用房短缺破旧、办公设备老化及开展涉农资金监督管理经费支出不足等问题，提升了基层财政加强涉农资金监督管理能力。同时建立了引导和激励机制，专项补助资金的分配既要按规划的范围和步骤实施，又要与工作完成程度密切联系，以有效地引导乡镇财政转变工作重点，拓宽业务领域，加强财政涉农资金的监督管理，遏制了在各种资金管理上的违规违纪现象。

（三）出台加强乡镇财政管理的指导意见，为乡镇财政管理保驾护航

出台加强乡镇财政管理的指导意见，进一步明确乡镇财政所的性质、职能、工作范围、人员编制和管理体制等内容，强调加强乡镇财政管理的重要意义，提高基层党委、政府和财政部门对加强乡镇财政管理重要性的认识。并根据经济区域的大小来配置工作人员，核定财政所编制为6—10 人。主要职位包括：财政所所长（副所长）、总会计、零户统管会计、出纳、涉农资金管理员，并可按当地的实际情况和工作情况核定具体编制。

（四）规范和完善涉农资金管理制度，理顺涉农资金下达渠道

统一规范涉农资金县乡之间的管理体制，将目前在乡镇一级脱离财政监管的涉农资金逐步收归财政部门管理，加强财政监督，完全实现涉农资金“一个漏斗下达，一个出口监控”的管理模式。“一个漏斗下达”：就是县一级各种补助到乡镇和补贴到农户的资金（包括中央、自治区补助的资金）在确定项目计划后全部通过县财政局统一下达到乡镇财政所；“一个出口监控”：就是所有对农民的各种补贴和在乡镇的项目支出由财政所统一审核发放，统一按进度拨付各种项目资金，统一监督项目资金使用，统一审核交县财政局报账，并参与项目竣工验收和绩效评估，接受各级审计部门和财政监督机构的监督，以改变资金体外循环的状况，防止资金被挪用，从而确保资金安全到位。

（五）加强财政干部人员后续教育培训，强化乡镇财政干部队伍建设

合格的乡镇财政队伍是乡镇财政资金监管职能能够高效有序运转的关键。为打造一支高素质的乡镇财政队伍，可从以下几点着手：根据新的财政工作要求调整现有乡镇财政人员；招录一批经济、财会和计算机类的专业人才，充实到乡镇财政干部队伍中来。同时，针对基层财政工作人员面临业务新、知识新的情况,加强培训学习,以更新知识，转变观念，与时俱进，让财政干部及时掌握各项涉农资金政策情况，提高其工作能力和服务水平，适应新的工作形势。培训应以工作任务转变为契机，明确培训内容，采取分层次、分年龄段等方式有针对性地开展培训，一方面紧密结合农村综合改革、税费改革等重大改革，加强基层干部业务培训；另一方面要紧密结合国家在农村的各项政策，加强基层财政干部的政策法规培训，提高基层干部掌握政策和灵活运用政策法规的能力；同时，建立健全自学与集中学习相结合的考核制度，用制度督促人、用考试检查人、用成绩评价人。

（六）完善管理制度，建立有效的考核机制

由于基层财政的工作重心已逐步向财政资金监管转化，因此提高财政资金的监管效率应该列为基层财政的绩效考核指标。通过开展财政资金绩效评价工作来提高财政资金的安全性，防止虚假立项、挤占挪用、骗取套取财政资金等行为的出现。对基层财政实施绩效考核的评价标准：一是要提高财政资金使用效益，保证资金按照规定用途及时足额拨付。二是乡镇财政要将各级政府的安排和分配用于乡镇以下的各种财政资金，以及部分乡镇组织的收入等全部纳入乡镇财政监管范围。■