我国政府预算网络监督机制建设存在的问题与对策分析

●唐云锋 陈彬璐

一、网络监督在政府预算中的重要作用

（一）方便公民有序参与政府预算监督

政府预算监督机制中要充分发挥社会公众、新闻媒体的监督力量。当前我国的预算过程中还存在公开性和透明度不足，社会知情权没有得到保障，公众参与预算监督不足，途径不畅通，公众与政府沟通不够等问题。这些情况都阻碍了公民有序、便捷地参与到政府预算监督中去。

近年来，随着互联网的快速发展和广泛普及，网络监督日益成为一种反应快、影响大、范围广的新兴舆论监督方式。网民可以便捷地通过互联网了解政府预算的全过程，并通过网络平台广泛而充分地与政府进行交流、发表意见，对预算活动进行评价，从而监督和影响政府预算活动。

网络给社会公众监督政府预算创造了一个很好的平台。之前，公众查询预算既耗时又费力，效率低下。另外，公众想了解“三公”消费和公共产品涨价信息等这些敏感信息时，政府往往会以各种理由拒绝，使公众难以如愿。网络作为预算信息公开的平台后，公众可以随时随地查阅政府预算活动信息，使其更加方便快捷。通过预算的网络监督，社会公众不仅能了解各地政府预算的宏观信息，而且能具体了解政府某一部门甚至某一项预算的信息。网络监督使公众坐在家里都能参与政府预算监督。

随着电子政务的进一步发展，各级党和政府在网络监督与专门机关监督方面进行了探索并取得了明显的成效。政府部门也越来越重视与公众在网络上的沟通，积极对社会公众的意见与建议进行反馈。互联网让政府与公众之间实现了对接。政府部门通过互联网了解民情、汇集民智，为中国政府改进工作、为民服务提供了新渠道，公众在互联网上批评和建议也受到了政府前所未有的关注。政府领导人有时还直接在网上与网民们沟通与交流，切实了解公众的意愿，与公众相互讨论预算活动的有关内容，并解答网民的问题。

（二）促进政府预算民主

民主预算是现代民主政治的基本框架和核心价值这一理念正渐渐成为社会各界人士的共识。没有预算民主，政治民主将是空谈，法治国家也不能真正建立起来。

预算民主应是在民主政治中公共预算全过程的基本状态，其特点是预算动议来自公众，预算项目和编制方法由公众决策，接受公众对预算执行和结果进行广泛而全面的评估和监督。当然这只是一种最理想的状态，在这种状态下，预算民主需要公众的参与才能推行。预算公开，实现了人民对政府预算的参与和监督，这也就是民众参与政治实现民主的形式。

政府预算接受公众的监督，有三个层次： 第一是民意代表对预算的审议、修改和批准；第二是公众对预算进行评议而汇聚成一定的民意和舆论；第三是专家学者们对预算进行学术研究和建议。其中，民意是基础，网络监督有利于便捷地搜集民意，使得公众参与政府预算活动的范围不再局限于特定阶段或者特定项目。通过网络监督，可以使直接民主和间接民主有效结合，弥补人大监督的不足，实现两者的优势互补。

预算网络监督的发展，有利于在政府与公众之间实现直接、良性的互动，从而促进预算的民主化。在网络这个平台中,对于政府预算相关问题，政府与公众之间，公众与公众之间都可以进行直接、广泛的交流，并在充分地讨论互动中趋同。不同阶层的意见都能通过网络发表出来，让政府听见各种声音，使预算决策更加科学正确。另外，科学、理性的预算监督又能进一步提高人们参与预算活动的积极性。这对于预算民主发展不够充分的中国而言，具有重大深远的意义。有人认为，“在中国，互联网发挥着重要作用，堪称中国历史上第一个公众平台，也是一个微缩版的公民社会。”

（三）提高政府预算信息的透明度

由于各种传统政治经济文化影响，我国政府对于预算信息公开不重视，公众的主体意识也不强。这使公众获得预算信息量的严重不足，缺乏对公共资金使用的有效监督。政府公共预算权力不能得到公众的充分监督与制约，使得政府的经济活动低效、腐败丛生。因此，提高我国的预算透明度，普及公众的公共预算知识，对于加快预算管理体制改革，真正体现公民权利是十分必要的。政府预算的透明是人民实行主权的基本前提。随着民主政治进程的不断推进和公众作为纳税人参与政治决策民主意识的增强，其对公共资源的分配及使用情况了解的诉求也日益增强。

例如，广东省就通过网络公开预算信息，提高了预算信息的透明度，方便公众实行网络监督。2011年，广东省政府官方网站推出“广东省政府部门财政预算信息公开”专题，充分利用政府网站陆续公开了各部门政府预算信息。广东省财政预算公开的范围和效率逐年提升，近期将预算内容公开到“项”级科目，并公开了行政运行支出。据了解，《2010年中国财政透明度报告——省级财政信息与部门行政收支公开状况评估》显示，广东财政透明度指数在全国31个省、市、自治区中排名第三。

二、网络监督机制建设存在不足及其原因

关于机制的形成，有学者认为有三个基本要素：动力、目标、路径（过程）。其中动力来自每个人的观念、利益、习惯、情感和理性，并受外部各种因素，如来自权力的强制、媒体的诱导、社会的风气、各种潜规则、人际关系等影响；机制是在理性思维过程和心理转换过程下（前者指人们通过权衡利害，逐渐认识到制度目标与他们利益的某种一致性, 从而认为应该趋向于制度的目标，后者指人们在获得了理性的认识之后,通过自我调整使自己的行为适应制度目标的过程），逐渐将自己的追求与制度目标重合而形成。结合这一思想，并综合政府预算网络监督机制的构成要素，本文认为，造成我国目前政府预算网络监督体制不健全的原因主要有：

（一）观念落后

1、传统观念在一些政府公务人员头脑中仍根深蒂固。由于观念落后，自身定位不清，服务型政府的理念没有深入到某些政府公务人员心中，衙门作风在一些地方和部门还比较有市场。一些政府公务人员认为，政府预算信息是政府 “内部文件”，只能允许内部人员查阅，公众无权知晓，从而在做关乎民众福祉的预算决策时，没有让公众参与，本应该公开的预算信息没有向社会公众公开。他们没有意识到，公众对政府预算信息的“知情”，是宪法赋予每个守法公民的权利，“政府作为受托者本质上是公民间接自我管理的一个工具”。另一些政府公务人员没有把政府预算信息公开当做自己应该做的本职工作，而是将它视为一种权力，在老百姓获取信息上创造“寻租”空间，严重损害了政府形象，削弱了政府的公信力。另有一些政府公务人员认为，在政府当前的各项工作中，稳定是排在第一位的，稳定压倒一切，如果公开政府预算信息，社会上会产生不稳定的因素，从而得出的“政府预算信息公开的时机还不成熟，公开政府预算信息会使政府形象受损”的结论，漠视人民的利益。因此，要想使政府预算信息公开落到实处，需消灭官僚思维，树立起社会公众的权利高于一切，并以为公众服务为本职的意识。

2、我国公众的民主观念不强，这导致民众不重视预算公开。受我国几千年传统文化的影响，“民主”意识尚未根植民众脑海之中。加之我国生活水平较低的农业人口占比重，或是地处偏远，消息闭塞，或是受经济条件约束，无心参政议政。还有一部分人认为政府预算与自己个人没有关系，觉得国家如何花钱也不会花到自己身上，对预算公开持冷漠态度。另一部分人虽关心政府预算，但当知情权受到侵害时，不懂得利用法律武器捍卫自己的合法权利。凡此种种，导致我国民众对政府预算公开的要求也较为淡薄。

（二）特殊团体利益的影响

任何一种改革都会触动某些人或者某些团体的利益，政府预算信息公开这项工程尤是如此，而这些人或团体往往是改革的阻力，他们会采取一切的措施以规避政策中对他们不利的因素。作为“经济人”，政府公务人员为了其自身的利益考虑，不愿政府预算公开。因为对政府预算信息保密，可以掩盖政府官员的某些决策失误或是管理中存在的过失的事实，进而可以避免追究责任，另外，这更方便了公务人员为小集团和个人谋利益，通过暗箱操作来获得寻租的机会。尤其是在我国社会转型期，政府作为经济发展的掌舵者，手里掌握着大量极具经济价值的信息资源，往往成为政府公务人员的“寻租”的筹码和资本，如果将这些信息加以公开，将会严重侵害某些个人或团体利益，出于利益方面的考虑，他们会采取一切手段来维持自己的非法收益。有些地方虽然相关的行政条例、地方性法规在实行，但一些“见不得光”的部门或官员却往往以 “预算信息涉及国家机密” 的借口搪塞公众对政府预算公开的合理诉求，或是以一些笼统的、不甚相关的数据来敷衍民众，只做表面文章，而实质性工作毫无进展。

（三）法律的强制力不足

我国关于政府预算公开的规定体现在《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）和财政部于2010年3月下发的 《关于进一步做好预算公开工作的指导意见》（以下简称《意见》）。《条例》具有法律效力但不属于法律范畴，是属于部门规章；《意见》虽说针对性很强，但只是财政部下达的内部指导意见，法律效力更低。它还规定“而对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的预算信息，可以不予提供”。目前，只有1995年颁布和实施的 《预算法》是政府预算在法律层面上最具有的法律效力。但是，《预算法》里没有明确规定政府预算应该公开，这使得我国政府预算公开缺乏法律支持。

另外，《中华人民共和国保守秘密法》(以下简称《保密法》)使得公众在要求政府预算公开时遭受政府部门的拒绝。因为，《保密法》属于法律范畴，其法律效力高于《公开条例》，仅次于国家宪法。新修订的《保密法》对于政府预算信息如何公开，如何加强社会公众对政府预算的监督没有实质性的改进，未能真正保障人民的知情权。所以当《条例》遭遇《保密法》，结果可想而知。

此外，由于《条例》和《意见》没有对预算公开的程序规定具体的操作性，导致政府预算难以依法公开。《条例》或《意见》 并无详细的规定预算公开的一系列程序性步骤，容易造成预算信息公开但不透明，导致预算公开流于形式。正因如此，国家88个部委才对于预算公开一拖再拖； 已公开的也仅仅是部门预算收支总表和中央财政拨款支出预算表，并无详细的支出情况； 而至今仍以国家机密为由未公开其预算的部门，也鲜有官员因此被问责。

国家提出政府预算公开的要求，各地都在贯彻落实，但是缺乏与之相适应的法律保障，导致在实施过程中，政府官员的主观性很大，他们认为要公开的就要公开，不要公开的就不要公开，从而容易产生权力寻租。“有权利必有救济”这一古老的法律原则在我国公民的政府预算知情权保障中还没有得到很好的体现，由于我国目前还没有建立权利救济法，宪法明确规定公民享有知情权，但是这个知情权没有得到法律的有效保护。即使公众知道政府部门违反政府预算信息公开的相关规定，侵害了自己的合法权利，却很难寻求到强有力的法律依据来维护自己的合法权利，导致问题解决不了，权利得不到切实保障。

（四）缺乏有效平台

政府预算能全面反映政府活动，公众可以通过政府预算了解政府活动，监督政府预算，促进政府正确使用公共资金，提高资金使用效率。财政收入的主体是来自于纳税人,纳税人把这些钱交到了政府, 政府通过财政来分配这些钱。财政既然是取之于民、用之于民，就要求预算的编制、执行、结果及其相关信息必须是公开透明的，从而使公众能够了解、参与和监督预算的全过程。但目前，政府预算机关将预算信息视为机密的现象比较严重，导致预算透明度不高。社会公众的知情权、参与权、监督权无法落实。

如“中国预算网”这种专供网民获知、讨论、监督政府预算的网站在我国仍是凤毛麟角，且该网站尚处于起步发展阶段，虽然在专业领域内影响较大，但未被广大社会公众所熟知、运用。而大部分网络媒体在网上发布的新闻、观点和评论，通常具有广泛性但却缺乏深刻性。或许是网络新闻太芜杂、网络言论太散漫，即使有具力度、具深刻性的文章也容易被湮没。网络媒体发布的新闻观点，采信度和认同度相比较传统媒体而言不高，特别是网络上垃圾信息掺杂比较多，严重影响了其权威性。政府官方网站的信息公开平台虽然提供了一个政府和社会公众之间的沟通交流的渠道，但是，有些地方政府网页上的消息避重就轻，且长期不更新，有悖于政府信息公开的初衷。有的政府门户网站，为了充分利用本部门的网页获取额外的利益，和其他广告商进行合作，对他们的产品进行宣传，使得政府信息公开的平台成为了广告宣传的平台，失去了其原来的意义。

三、完善我国政府预算网络监督机制的建议

（一）完善相关法律法规

1、完善《预算法》。新的《预算法》应强调社会公众对政府预算监督，保障政府预算的投向和执行符合社会公众的利益。应该明确公民有向政府相关部门要求信息公开的权力；按照“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，进一步明确政府部门公开预算的义务；明确预算报告的内容，扩大预算公开的范围，对于最终归政府支配，但未能纳入预算科目的收入，应当在预算报告的相关文件中加以披露，确保预算信息的完整性； 明确政府预算信息的披露机制，什么时候披露，以什么方式披露等内容，要以法律条文的形式加以约定，确保社会公众对政府预算的知情权。

2、健全和完善公众监督制度。要从制度层面对社会公众有效参与政府预算加以规范，在保障社会公众对政府预算信息的知情权、监督权的基础上，充分调动社会公众参与政府预算的积极性。在制定社会公众参与政府预算决策监督的实施办法上，要充分体现政府信息的公开原则和公众普遍参与原则，确保社会公众参与政府预算有法可依。另外，还要建立相关的问责制度，加大对预算编制、执行过程出现违法违纪行为的惩罚力度。

3、完善网络舆论监督的法律法规。网络舆论监督的发展需要强有力的制度来保障，而制度的确立往往需要通过立法来实现，通过司法来保障。建议政府通过对社会公众的网络监督立法，并建立问责制度，进而保障公民参与政府预算的合法权益，从而制约政府对于公民意见、建议的采纳与解决不足的情况发生，并规范政府的预算活动；同时规范网络公民监督权的行使，防止部分人滥用权力妨碍预算活动的顺利进行。

（二）提高政府预算透明度

1、要明确政府与市场的边界。要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，确保政府从竞争性领域逐渐退出。进一步明确公众财政主要提供公共产品和公共服务的定位，同时确保公共财政更多地向民生行业倾斜。逐步规范财政转移支付制度，逐渐以一般性转移支付替代专项转移支付，进而从机制设置上减少暗箱操作的可能性，提高政府预算的透明度和公正性。

2、完善政府财务报告制度。要逐步提高政府财务报告的易读性，已全面、系统地向社会公众反映财政资金的支出。政府的财务报告应充分反映政府的资产负债和收入支出情况；从社会公众的信息需求出发，政府财务报告要便于向纳税人了解政府资金的来源和投向，分析政府的政策意图，评价政府部门的绩效。同时，要规范政府财务报告的编制和审批程序，并通过引入第三方审计机构，确保政府财务信息的真实性，提高透明度。

3、推进政府会计改革。目前我国公开的政府信息中有预算会计而无政府会计，前者能反映预算资金分配与使用，但不能反映政府的负债状况，不能对公共服务进行准确的成本和费用核算，因而容易导致财政信息不足问题的出现。因此，需要将预算外资金、政府性基金、政府债务等政府全部的资金运动纳入会计核算范围，同时引入权责发生制，及时反映收支信息，提高政府财务报告的信息质量。

（三）扩大社会公众参与

1、提高社会公众的预算参与意识。政府有义务通过各种宣传途径来广泛宣传预算知识，让社会公众知道政府的预算与自己工作、生活息息相关，从而使社会公众自觉参与政府预算。同时要经常召开座谈会、展览会，以此加大社会公众的预算培训，吸引更多的社会力量，尤其是社会中介组织参与政府预算的决策、实施。

2、要提高公众的预算参与能力。完善人大代表选举制度，在选取人大代表的时候充分考虑候选人的知识结构和职业领域，确保选举产生的多数人大代表具有一定的财政金融知识，有能力对政府预算报告的科学性、合理性做出分析判断。要加强人大代表关于预算审查方面的知识培训，多给他们参与财政预算调研检查的机会，进而逐步提高人大代表的预算监督能力。

3、推进社会公众参与预算的制度化建设。社会公众对政府预算的参与程度与预算决策的民主程度成正比。普通的社会公众不像专家、学者这般拥有媒体话语权，具有有效的利益需求表达渠道，利益诉求难以表达。因此要不断拓展社会公众参与政府预算的渠道和途径，通过听证会、媒体尤其是网络媒体等多种途径，汇集民情、民意，使社会各阶层的群体都能有机会表达自己合理的利益诉求，让政府预算惠及更多的人。要确保预算报告能提供社会公众密切关注的信息，提高社会公众获取政府预算信息的能力。通过建立健全相关机制和制度，使社会公众能够参与预算的全过程，尤其是要确保公民、社会团体在预算的编制阶段有一定的预算提案权，促进公众参与预算过程的制度化和常态化。

（四）发挥网络传媒作用

1、明确网络传媒的定位。社会公众可以将自己的意见、看法、意愿借助网络传媒这个特殊平台表达出来，并就此展开辩论，形成强大的社会舆论，从而督促政府部门制定有利于公众利益的预算决策。要注重建立网络传媒的公共属性，为社会公众的利益诉求争取公共话语权，有效汇聚反映民心民声的代表性意见建议，创新表达渠道，充分调动各种专家学者、民间团体、中介组织参与政府预算的积极性，对获取的预算信息科学分析，提供合理的意见建议，提高预算决策的科学合理性。

2、规范网络传媒，提高参与质量。网络传媒的预算舆论监督作用日益凸显，比如中国预算网会及时公布各地政府预算信息，并积极要求政府部门公开预算信息。但这样有社会责任意识的网络媒体在中国还很少，与此相反，不少网络传媒为经济利益而不顾社会责任，为了骗取点击率大肆炒作花边新闻，严重影响了网络传媒的公信力。因此要重视提高网络传媒从业者的社会责任意识，引导他们关注社会公众利益，做社会公众的“喉舌”。同时，要加快新闻立法，既要保障媒体开展舆论监督的合法权利，也要通过法律界定权利义务来约束和规范大众传媒的行为。

3、正确处理政府、媒体和公众之间的关系。在体制上，政府应该放松对网络媒体的管制，在把握媒体舆论导向的前提下，给予网络媒体一定的新闻报道自主权。同时，政府官员要更新观念，自觉接受舆论的监督。网络媒体要坚持公众“喉舌”的社会定位，搭建好政府和社会公众之间的桥梁。具体到预算监督而言，网络媒体有权为公众全程监督报道政府预算的制定、实施，以有效监督权力的运作，提高预算透明度。社会公众应懂得如何借助网络传媒向作为预算制定者的政府部门表达合理的利益诉求，为政府制定科学合理的预算决策提供参考。■