探索推进农村低保工作健康可持续发展——关于湖南省农村低保工作情况的调研报告

●彭晓鸿 欧阳赞友 袁 勋 代 军

党的十八大报告指出，要坚持全面覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保障可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。自2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发【2007】19 号）文件实施以后，农村居民最低生活保障工作在湖南省已经开展了近6年时间。带着如何进一步促进农村贫困群众基本生活救助工作健康可持续发展，规范农村最低生活保障资金管理使用，有效保障农村贫困群众的基本生活等问题，笔者于2012年9月-12月先后深入资兴市等12个地区对2010、2011年度的农村低保工作情况进行了调研，此调研报告介绍了湖南省低保工作的现状，阐述了存在的问题和面临的困难，提出进一步完善农村低保工作的建议。

一、湖南省农村低保工作情况的现状

（一）享受农村低保人数

湖南省属于中部省份，老少边穷地区多，自然灾害频发，有国家级、省级扶贫开发重点县38个，农村贫困人口多。根据（国发〔2007〕19 号）文件要求，湖南省从2007年开始全面建立和实施农村最低生活保障制度。2010年全省共有农业人口5486.01 万人，年末在册农村低保对象1,098,153 户共262.78 万人，占农业人口的4.79%。2011年全省共有农业人口5536.01 万人，年末在册农村低保对象1,198,297 户共261.3 万人，占农业人口的4.72%。各县市农村低保对象占该地区农村人口的比重均在5%左右。

（二）低保资金的补助和配套情况

近几年中央对湖南省农村低保工作予以了大力支持，2010年中央拨付湖南省农村低保补助资金11.54 亿元，2011年拨付15.35 亿元。省级财政在努力争取中央支持的同时，积极调整支出结构，不断加大农村最低生活保障补助资金投入力度，2010年安排配套资金2.59 亿元,2011年安排3.22 亿元。

（三）政策落实情况

湖南省连续六年将农村低保纳入政府为民办实事和绩效考核项目。所调研的12个地区近年来均认真贯彻落实党中央、国务院的各项部署和国家农村低保政策，基本上形成了低保申请程序化、资金发放社会化等一系列较为规范的工作机制。在省级层面，为提高预算完整性，加快农村低保支出执行进度。一方面，省财政每年按照当年下拨资金的100%的比例提前预拨下一年度的农村低保补助资金，另一方面结合财政省直管县改革，采用因素分配法将资金直接分配到79个省直管县市，确保资金分配公正、快捷。在市县层面，各地区均按照中央和省的有关文件要求，建立健全了一系列的规章制度，确保了政策的贯彻执行。如某县出台了最低生活保障申报审查、入户调查、民主评议、动态管理、来信来访接待处理、档案管理以及低保工作的十个坚持和十个严禁等一系列的制度，规范了农村低保工作的申请、审核、审批、监督管理和农村低保资金发放程序。

（四）取得的主要成效

一是保障人数、保障标准和补助水平的不断提高，以及与物价上涨的联动机制的建立切实保障了农村困难群众的基本生活，从根本上解决了260 多万农村低保对象的温饱问题；如某市从2005年的A 类70 元∕人．月、B 类30 元∕人．月，C 类10 元∕人．月,经过三次提标，提高到2012年的A 类130 元∕人．月、B 类80 元∕人．月，C 类60 元∕人．月,并且低保对象可享受在司法、用电、就业培训、技术服务、建房等方面给予减免有关费用的优惠政策； 二是推动了农村社会保障体系的完善。农村低保制度的建立，引入了一种新型的救济方式，为农村贫困人口的基本生活构筑了以公共财政为依托的制度性体系，促进了湖南省农村社会保障体系的进一步完善； 三是维护了农村社会的和谐稳定。农村低保维护了贫困人口生存的尊严，通过这一再分配机制使他们享受到了部分改革与发展的成果，体现了社会的公平和正义。各地区均对低保对象实行了动态管理，进出有序，确保了农村低保的公平公正。如某县2010年开展社会救助“阳光行动”，目的就是解决社会救助中存在的“人情保”等影响社会救助公平公正和群众反映强烈的问题，通过全面清理，全县有2127 户、4086 人因不符合低保条件被清退，同时，新增符合条件的低保对象2405 户、5134 人，较好地保证了农村低保政策的落实。

二、湖南省农村低保工作情况存在的问题和面临的困难

湖南省的农村低保制度从全面建立至今，已经有6年长的时间，经历了不断完善的过程，应该说基本上与本省的经济社会发展水平相适应，一定程度上能满足农村困难群众的救助需求，已经取得了良好的社会效果，但是仍存在很多急需解决的问题。

（一）政策内涵未深入人心，导致错误观念滋生

从法理上来说，《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”基于宪法的这一基本精神，我国建立了广泛的社会保障体系，由国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障。这一体系由社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置等组成。农村低保属于社会救助的范畴，与城市低保、城乡医疗救助、临时救济、社会互助等内容一起构成了社会救助体系。从政策层面上来说，国发〔2007〕19号文件明确规定农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地农村最低生活保障标准的农村居民，主要是因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。同时还对农村低保的申请、审批、资金来源、发放程序等做出了明确的规定。然而，在实际调查中通过走访村民发现，虽然基层政府对农村低保政策进行了一定程度的宣传，但是仍有部分村民只知道有低保，对享受低保的条件和申请、审批程序等却并不清楚。这往往是基层政府对国家低保政策宣传往往不到位，流于形式，只求讲了，不求讲深、讲透，只在会上宣讲政策，不到村组落实政策所致。

同时，由于根植在群众心中的“平均主义”思想，不少村民认为，低保与粮食直补、退耕还林补助、医疗补助等是一样的，都是国家给的钱，人人都可以享受；少数老人甚至认为年龄大的都能享受低保。此外，由于农村低保资源有限，且随着低保对象在子女入学、就医、廉租房等方面能享受到相应的优惠政策，低保成为了许多人都想争取的一个优质资源，于是“人情保”、“关系保”便应运而生。在这样一个演变过程中，享受低保就变成是一件光荣的事情，低保变成了“唐僧肉”，都想吃，都要吃；能够享受到低保是一种能力，是自己有关系的体现；低保是一种福利，一旦享受就是终身的，即使家里经济条件好转了，也不愿意退出。这些观念的存在，导致了动态管理的难以施行，进保容易出保难。

（二）违法成本为零，低保政策被歪曲执行

长期以来，缺乏有效的责任追究机制的硬约束，使得政策在执行中更易出现异化。低保政策在制定之初，更多地关注于对农村居民基本生存权的维护，而对于政策执行者违背政策行为、骗保者所获得的非法收益等，没有明确的处罚措施，只能是发现一起纠正一起，却没有警示教育作用，这样使得低保政策在实际过程中，总是被歪曲执行。

一是成为了部分人的政治工具。譬如村干部在竞选时，为了获得选票，不管村民是否符合享受低保的条件，都将给予村民低保作为贿选的一种承诺；部分在外的官员，为了体现自己的权力和威望，给乡镇、村组的干部打招呼，要求将自己的亲友纳入低保对象范围。二是将低保作为一种平衡和补偿机制，而不论其是否符合享受低保的条件。在处理村级事务以及分配低保指标的过程中，为了平衡村民之间关系，采用低保作为平衡手段，根据规定，低保应以户为单位实施，但是为了体现所谓的“公平”，往往一户只保一人，然后几户的保障对象合并为一户，由此形成了“合户保”现象；有些地方为了安抚信访对象，开展计划生育工作，以给予享受低保作为补偿条件，还有一些地方，将低保作为了一种生态补偿机制和对失地农民的补偿机制。也有的地方将低保作为扶植地方产业发展的一种政策，如有些地方为了发展烟叶生产，就将农村低保作为一种交换，只要农户种了符合规定数量的烤烟，就给予低保指标，这些违规行为往往得不到有效的惩戒，从而违背了农村低保制度的初衷。

（三）收入核定无科学手段，无法准确计算家庭收入

目前，国家没有统一的对低保户实际生活水平和经济状况进行核定的方法。农村低保的申请，一般由户主本人向户籍所在地的乡镇人民政府提出申请，村民代表会议评议，乡镇人民政府审核，县级民政部门审批。农民的收入是确定其是否能享受低保的重要依据，但农民的实际收入很难核定，主要表现在以下几个方面：一是农民收入不稳定且难以货币化。农民的主要经济收入依靠农产品，而农产品的价格常随着市场波动。自然灾害和农作物收成的季节性因素也使得农产品的产量随时发生变动，这样使得将农产品用来核算农民收入时难以货币化，农民的家庭收入难以准确统计。二是务工收入难以核实。对外出务工家庭务工收入及隐性就业、弹性就业收入难以核实，且收入存在不稳定性。三是沟通机制不顺，不能实现信息共享。在调研中，各地区普遍反映，在入户核查收入和相关财产取证时，由于涉及金融、房产、公安、交通、劳动、人事、税务、工商、保险等部门，由于没有建立沟通和信息共享机制，调查取证非常艰难。

（四）人员经费有限，服务能力不足

一是基层民政干部少、工作量大的矛盾十分突出。在县级层面，在调查的12个地区，民政局低保办的工作人员为2—5 人不等，而办结审批手续的法定时限只有5个工作日，很难做到对申请材料逐一把关。在乡镇层面，低保审批程序的大部分工作都在乡镇和村，而在调研中发现80%以上的乡镇民政办，仅有一个民政助理员从事低保工作，并且通常还身兼多职，而其管理服务的农村低保对象少则上千人，多则上万人。同时，村民居住相对分散，交通不便，尤其在部分山区，一个村可能就在好几个山头上，要核实一个组的低保对象情况都需要好几天的时间。每年对新增对象的入户调查和年度审核复查需要大量的人力、物力、财力。除了现场的核实工作外，民政干部还需要录入低保对象信息，整理所有低保对象的档案资料，庞杂的工作量，使得基层负责低保工作的民政干部不堪重负，因此，由于力量薄弱，低保工作入户调查、群众评议等关键环节很难到位，底子不清、掌握对象不准确、救助不公、兑现不及时等问题就不可避免。在村级层面，大部分的村级组织没有专门的工作人员，有些低保协管员缺少专门的业务培训，理解和执行低保政策水平有限，低保对象的界定随意性大。如有些村干部没有把低保存折及时发放到低保户手中，给低保工作的规范管理带来了负面影响。

二是低保工作没有专项经费，财力上无法得到保障。农村低保工作受理申请、入户调查、组织评议、张榜公布、审核审批、表册打印、资金发放等工作需要大量的工作经费，在调查中发现，大部分的县只有在县本级安排了一点工作经费，乡镇一级根本就没有安排任何低保工作经费。村低保协管员入户调查、上报情况和村里召开的民主评议会等相关工作没有经费保障，严重影响到低保工作调查和评议的准确性。如某县现有低保对象4.2 万户，按照规定，该县低保工作经费按上年下拨资金总额的3%安排，乡镇工作经费按每名低保对象10 元，社区（村）工作经费按每名低保对象15 元安排，共需救助工作经费345 万元，目前保障的只有150 万元，缺口为195 万元。繁重的工作和缺乏保障的经费，使得基层从事低保的民政干部工作无法完全开展，这也是有进有出的动态管理难以做到位的重要原因之一。

（五）县市资金压力增大，无法做到应保尽保

农村低保制度建立之初，国家便明确农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，中央财政对困难地区给予适当补助。随着低保人数的逐年增加，低保标准的不断提高，资金的支出规模越来越大。2011年，湖南省月人均补差标准比2010年提高21 元达到76 元，省本级投入资金达3.02 亿元，比上年增加1.19 亿元；2012年，省政府再次提标，全省月人均补差标准提高22 元达到98 元，省本级投入达4.52 亿元，比上年增加1.5 亿元。对于县市，配套的压力更加巨大，经济欠发达的部分县市逐步出现低保资金缺口，而工业相对发达的县市则由于工业品价格的持续走低导致财税收入减少而形成与不断增加的低保资金之间的矛盾。

由于目前低保资金有限，还无法实现应保尽保，在实际过程中，采取将有限的指标在村级之间按人口比例进行分配的办法，于是就出现了同样的家庭经济状况，在甲村能享受到农村低保，在乙村却不行的情况。同时导致难以达到 “以户”为单位的低保政策规定，出现“合户”、“并户”现象。

三、进一步推进湖南省农村低保工作的对策和建议

如何以高度的责任感和使命感继续完善制度，统筹城乡，健全机制，规范管理，强化监督，确保湖南省农村低保工作稳步、健康、可持续发展，促进农村社会稳定，将成为今后一段时期不断推进农村低保工作的重要任务。

（一）加强立法，完善制度，建立责任追究机制

我国于2010年10月28日通过了《社会保险法》，并于2011年7月1日实施，但是至今对于社会救助领域缺乏统一权威的法律规范。对农村低保领域规范，都是一些通知式的文件，如《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发 〔2007〕19 号），《财政部民政部关于加强农村最低生活保障资金使用管理有关问题的通知》（财社[2007]106号），还有民政部印发的《农村社会保障体系建设指导方案》和《关于加快农村社会保障体系建设的意见》、《最低生活保障审核审批办法(试行)》等，地方则根据这些指导性文件再制定相应的实施细则。由于刚性法律法规的缺失，农村低保政策歪曲执行、动态管理难实行、真实收入难确定等问题继续存在。

因此，从国家立法层面上来讲，应尽快制定全国性的法律，专门对农村低保各相关方的权利、义务进行明确的规范。对于农村低保中的违法违规行为，运用法律手段予以惩戒。对于不应享受而实际享受了低保的对象，通过法律手段予以追回，并处以一定比例的罚款，从而为农村低保工作提供有力的政策依据。同时，还要探索农村困难群众的《临时救助办法》，为农村困难群众遭遇到突发性、临时性困难提供救助，从而为更好地发挥农村低保的救助功能创造良好环境。

（二）宣传政策，夯实力量，提升经办机构服务能力

当前惠农政策多而繁杂，农村低保资金通过惠农一卡通发放，客观上也容易误导农民将低保误解为普惠的惠农政策。建议可以编制惠农政策小手册，将国家对农村的各种政策整编为一本小册子，里面详细罗列所有的政策，对各个政策的目的、宗旨、原则、享受条件等进行详细的说明。同时，还可以充分运用广播、电视、报纸等媒介，对政策进行解说，图文并茂，便于广大农民群众理解。

在加大对政策宣传，提高农民群众思想意识的同时，也要夯实民政工作力量，要在人、财、物上给予充分保障。在目前基层民政专干有限的情况下，则需要发挥村级组织的积极作用，充分利用大学生村官等优质资源为农村低保工作服务。财政部门要将低保工作经费足额纳入预算，民政部门的上级主管部门可以引入考核机制，对低保差错率小、群众满意度高、信息录入较完善、档案资料整理规范的下级机构给予适当奖励，调动工作人员的积极性，提升服务水平。

（三）加强沟通，信息共享，引入收入核查机制

目前，由于收入的难以货币化、隐性收入难以计量等原因，对于低保对象收入的核实是一个全国性的难点问题，但是对于某些能明显证实低保对象不符合条件的情况，却还是存在一定的途径。如某市在对农村低保对象的核查中，将低保人员的信息先后与人社部门、交管部门、房管部门、工商部门的数据信息进行比对，通过此举，清退了一千多名领取退休金、拥有车辆、住房、在工商部门进行了登记并从事工商业等不符合条件的低保享受对象。因此建立一个统一的信息平台对于加强收入核查，确认低保对象显得尤为重要。因此，应由民政部门牵头、有关部门配合，依托“金保工程”，建立一套纵向上省、市、县乡互联互通，横向上民政、财政、金融、公安、工商、税务、人社、住建、保险等部门信息共享的网络化信息管理系统，从而实现低保工作的信息共享，大大的减轻调查取证的困难。

（四）多方筹措资金，多制度相结合，推动农村工作发展

一是积极争取中央财政继续加大对湖南省农村低保资金的投入和支持力度，在政策上予以倾斜，提高低保资金补助额度，减少或者免除部分贫困县市的配套资金。同时积极探索民间资本进入救助行业，在社会上开展社会公益捐赠活动，广泛动员鼓励民营企业、社会慈善组织、团体和个人为农村低保提供资助和捐赠，形成多元化筹资渠道。

二是建立多种保障机制，共同构筑农村安全网。农村问题纷繁复杂，贫困的成因也千差万别，有历史的顽疾，也有现实的因素，计划生育、失地农民、上访等都需要有相关的制度予以化解。低保制度保障的是农民最基本的生活需求，不是解决上述这些问题的手段，而由于其具备一定的经济补偿功能，往往成为了最常使用的化解问题的工具。因此，要使得低保制度回归其本质，就应针对农村不同问题，探讨不同的制度措施，共同构筑起农村的安全网。

三是继续推动农村低保与扶贫开发的有效衔接。这两项制度都是以农村贫困人口为扶持对象。目前，我国已经开始试行这两项制度相衔接的试点，并逐步扩大试点范围。对于农村低保对象，要力争做到应保尽保，按照政策规定发放最低生活保障金； 对于扶贫对象，要根据不同情况，享受专业扶贫和行业扶贫等方面的扶持政策，采取产业开发、扶贫异地搬迁、雨露计划培训、危房改造、扶贫经济实体分红等形式，确保扶贫对象收益。实际工作中，对这两项制度所涉及的对象要同步进行调整，定期了解所涉及对象的基本情况，清出已脱贫致富者，纳入新的需要保障和扶贫开发的对象，推动两项制度有序运行。

（五）强化监督，狠抓落实，确保低保资金安全运行

各级政府及主管部门要加大对农村低保工作的监督检查力度，定期听取农村低保工作情况汇报，研究和解决农村低保工作中存在的困难和问题。各级审计和财政监督等职能部门，要定期或不定期开展对农村低保资金的专项检查。一是要完善农村金融网点建设，建立低保资金专用账户，专款专用，防止和杜绝低保资金拨付迟缓，避免低保资金出现不安全的隐患。二是要建立严格的低保资金拨付和监督公示制度，切实保证低保资金能及时足额地发放到特困群众手中。三是要建立低保举报制度。各级政府要建立农村低保的长期举报制度，公布举报电话、举报邮箱等方式，拓宽监督渠道。四是要坚持“谁主管，谁负责”的原则，认真执行农村低保责任追究制度，从而使农村贫困人口能够得到及时足额的救助，共享改革发展的成果。■