2012年会计监督工作和下一步重点

●吴奇修/财政部监督检查局局长

一、2012年会计监督检查工作总体情况

2012年，按照财政部党组的要求，监督检查局将会计监督作为财政部门全面履行宏观调控、市场监管、公共服务等政府职能的重要抓手，统筹整合监管资源，切实加大监督力度，着力完善工作机制，在保障财税政策执行、促进经济结构转型、服务保障民生、深化改革开放等方面发挥了积极作用。

（一）专员办充分发挥集团作战优势，联合联动、突出重点，强化了对关系国计民生的重要领域、重点行业的监管

按照财政部的统一部署，全国35个专员办紧紧围绕重大财税政策的执行情况和关系人民群众切身利益的热点问题，充分发挥会计监督对宏观调控和财税改革的促进保障作用，共计检查中央企业、上市公司、外资企业106户，证券资格会计师事务所57家，查处了一批典型案例，形成了一批调研成果，取得了显著成绩。

1、服务大局的意识和能力进一步增强。一是围绕确保国家能源安全，针对煤炭、发电、电网这一完整的产业链，组织28个专员办对中央骨干能源企业开展联合联动检查，发现人为调节收入成本、薪酬福利发放不规范、主辅业分离不彻底等一批典型问题，并同步开展了国有资本经营预算检查，为确保国家资源能源安全和强化垄断行业监管提供了有价值的信息。

二是围绕保障和改善民生，组织7个专员办对部分一线城市的保障性住房项目进行了全面检查，发现各地保障性住房在规划建设、资金管理使用、项目进度、审核分配等方面存在的一系列问题，引起了各地政府的高度重视。此外，组织7个专员办对大型跨国零售企业开展检查，重点关注流通零售企业遵守财务会计制度、国家财税政策、市场管理法规等情况，较为全面地了解其成本利润构成、税负水平等情况，为下一步推动流通领域改革提供了第一手资料。

三是围绕推动资本金融市场稳定发展，重点选择了部分上市公司和拟上市公司对其执行会计准则和内部控制规范情况开展检查，发现并纠正了一些企业存在的故意粉饰报表、信息披露不充分、违规使用募集资金、私设“小金库”等违规问题，进一步推动了会计准则和内控规范的有效执行。

四是围绕提升注册会计师行业执业水平，在对证券资格会计师事务所完成“三年轮查一遍”的基础上，组织专员办对毕马威等大型事务所的执业质量、风险控制、内部管理、财务会计等进行了全方位的检查，并延伸检查了一批在境内外资本市场上具有重要影响力的上市公司。检查情况表明，证券资格会计师事务所执业质量明显提升，内部治理进一步优化，但也有部分会计师事务所存在审计程序严重缺失、专业判断出现重大错误、对分所管理失控、财务核算不规范等问题。

2、会计监管机制方法进一步完善。一是将会计监督检查与财政收支监管有机结合。在检查中央企业时关注国有资本经营预算执行情况，在抽查会计师事务所审计质量时同步开展高新技术企业税收优惠政策执行情况检查，将保障房项目会计信息检查与中央补助资金检查结合起来进行“二合一”检查，会计监督服务财政中心工作的作用更加突出，收到了事半功倍的效果。

二是将全国联合联动检查与专员办就地监管有机结合。2012年会计监督工作充分贯彻了财政部党组提出的“大监督”理念，以对总部总行联合检查为突破口，指定部分专员办检查总部总行，其他专员办根据联合检查方案，对辖区内企业和会计师事务所分支机构开展就地检查，这种联合联动检查的方式，既强化了对大型企业和会计师事务所的监管能力，又实现了专员办会计监管的守土有责，有力提升了会计监督的层次，已经成为今后专员办会计监督检查的一种主要模式。

三是将检查质量控制与廉政风险防控相结合，实现了业务能力与工作作风、廉政纪律的同步提升。为切实加强廉政风险防范，联合检查组采取多项措施加强廉政防控，在实际工作中提炼和体现财政精神，如将临时党支部建在检查组上，指定廉政工作联络员，推行组长责任制、双人工作制等制约与制衡机制，将廉政风险防范贯穿于检查工作全过程。

3、信息化监管水平进一步提升。为适应信息化时代的监管需要，财政部党组高度重视会计监督检查信息化建设，充分利用信息化手段提高检查工作的效率和效果。在2012年检查中，会计信息质量检查软件发挥了重要作用。专员办专门购置了服务器用于大型企业海量数据的采集和账表重建，并配备专业技术人员参与现场检查，保障了检查软件的有效使用。结合联合联动检查的需要，各联合检查组搭建了网络交流平台，在做好保密的前提下，通过网络交流工具传递检查资料信息上万条，大大提高了沟通协调的及时性。通过广泛应用检查软件，强化了检查项目质量控制，大大提高了检查效率。

4、管理规范作用进一步彰显。各专员办以会计监督检查为切入点，围绕财税政策执行、财政资金管理使用、会计师事务所本土化转制、煤电联动机制、保障性安居工程等多个领域开展深入调查调研，形成了一批高质量的调研信息。据统计，2012年各专员办共上报各类信息457篇，提出了大量针对性强的政策建议，有效提升了会计监督的成效。针对检查发现的重大问题，财政部以《财政监督要情》向国务院专题汇报后，引起有关领导同志的高度重视，国务院总理温家宝、副总理李克强先后作出重要批示，要求有关部门认真加以研究。

（二）地方财政部门充分发挥就地监管优势，上下联动、全面推开，会计监督检查的规模效应显著

2012年，各地财政厅（局）共投入检查力量22352人，检查企事业单位24786户、会计师事务所1558家，检查规模和成效进一步提升。

1、联合联动，检查重点更加突出。2012年，财政部组织各地财政部门围绕财税体制改革和保障改善民生，对保障性住房、粮食、能源行业开展了全国联动检查。21个财政厅（局）选择承担保障性住房建设的房地产企业和相关管理部门开展检查，检查发现大量问题。20个财政厅（局）开展了对粮食行业的检查，检查发现粮食行业普遍存在会计基础工作薄弱、滞留专项资金、未及时完成储备任务等问题。27个财政厅（局）开展了对能源行业的检查。检查发现少缴税款、调节利润、未足额计缴价格调节基金、套取骗取财政资金等问题。各省级财政部门按照“五年轮查一遍”的要求，采取全面自查和重点抽查相结合的方式，普遍加大了对非证券资格会计师事务所的检查力度。全国共5423户会计师事务所报送了自查报告，各地财政部门重点检查会计师事务所1370户，抽查审计、验资报告近11万份。发现部分会计师事务所存在低价承揽业务、审计程序缺失、挂名执业、财务管理混乱等问题。

2、统筹协调，监督机制进一步完善。各地财政厅（局）普遍召开了全省会计监督工作会议，动员部署检查工作，对监督干部进行系统培训，大部分财政厅（局）的检查计划和方案经过厅长办公会研究通过，增强了检查工作的针对性、规范性和科学性。各地财政部门切实加强与审计、纪检、税务、工商、国资等相关部门，以及专员办、注协和厅内其他业务处室的沟通协作，积极探索开展联合检查，形成了监管合力。部分省市制定了业务考评办法，对检查工作进行考核和通报，并将考评结果与检查经费分配、先进表彰挂钩，调动了市县财政部门的积极性。各地财政厅（局）均建立完善了审理制度，并借助外部力量组成专家库，为检查工作提供业务指导和技术支持，有效控制了行政风险。部分省市大力推广使用检查软件，利用即时分析监控系统和财政财会信息管理平台，实现了对省直行政事业单位会计资料的电子化查询。

3、公示公告，检查影响进一步扩大。各地财政部门高度重视查前公示和查后公告制度的建立和完善。按照财政部的要求，2012年33个省级财政部门、500多个市县区财政部门实现了查前公示，将检查的名单、内容等向社会进行公示。目前，全部省级财政部门和大多数市级财政部门均已建立了检查公告制度，将检查结果和处理情况通过媒体向社会公众进行公开。各地通过公示公告有效扩大了会计监督影响，维护了《会计法》的权威。同时，各地财政部门还注重将检查发现的问题向内部业务处室和外部监管机构进行通报和移送，为业务部门日常监管提供信息和建议，并参与研究加强和完善财政资金监管措施。

（三）财政部监督检查局注重会计监督顶层设计，统筹协调、整体推进，会计监督机制更加完善

2012年，财政部监督检查局在财政部党组的领导下，除了加强对专员办和地方财政部门的组织指导外，根据财政监督的整体工作思路，统筹规划、系统设计，在依法行政、机制建设、国际合作等多个方面取得了新的进展，会计监督体系机制进一步完善。

1、严格依法处理处罚，增强会计监督威慑力。为确保处理处罚的客观公正，2012年监督检查局针对专员办2011年检查的117家企业和57家会计师事务所，组织了集中审理，对检查程序、取证定性、处理处罚等环节进行严格复核把关，对专员办工作质量进行了考评。监督检查局专门成立了审理委员会，由主要领导任主任，对处理处罚工作进行统一指导、集中把关，有效防范行政风险和廉政风险，做到了依法行政、以理服人，得到被查单位的理解和配合。2012年审理工作还首次建立了约谈通报制度，对部分中央企业、证券资格会计师事务所和地方政府，通报检查发现问题和处理处罚意见，提出整改要求。为了进一步创新工作机制，2012年专员办现场检查工作结束后，在征求被检查单位意见之前，监督检查局即对各个联合检查项目进行了初审，并对专员办就地下发的处理决定实行备案制，有效加强了质量控制。

2、做好公告宣传工作，扩大会计监督影响力。按照政务公开的要求，为提升会计监督工作的规范化和透明度，针对专员办和地方财政部门检查发现的主要问题和处理处罚情况，财政部连续对外发布了《中华人民共和国财政部会计信息质量检查公告 （第二十三号）、（第二十四号）、（第二十五号）》，引起了媒体和社会公众的广泛关注，进一步增强了会计监督的威慑力和影响力。

3、完善会计监督工作机制，提升监管能力水平。探索和完善联合联动检查的组织形式和工作方法，实现了从方案制定、检查实施、问题认定、处罚公告等八个方面的统一，充分发挥了会计监督的协同效应和规模效应，提升了对大型企业和事务所的综合监管能力。信息化建设取得一定进步。加强了检查软件的技术保障能力，安排专业人员为27个专员办、近百个检查组提供现场及远程技术支持，检查软件的作用发挥更加显著。注册会计师行业行政监管信息系统二期成功上线，业务报备系统功能完善，使注册会计师行业日常监管的科学性、及时性大大提高，为下一步实现财务报表单一来源奠定了技术基础。

4、开展跨境监管谈判，推动会计监管国际合作。在开展国际会计监管合作时，如何准确把握维护国家经济安全和履行国际义务的平衡点，是我们面临的一项新的考验。2012年，经财政部党组批准，监督检查局牵头成立了财政部会计监管国际合作工作领导小组，由财政部党组成员、纪检组长刘建华，部内监督检查局、会计司、条法司、外经办、国际司等有关司局负责人为领导小组成员。

在中美审计监管谈判方面，监督检查局会同证监会与美方进行了多轮磋商，抽调骨干力量与证监会组成联合工作组，顺利完成了美国公众公司会计监管委员会来华观察中方对会计师事务所质量控制的检查工作，中美审计监管合作取得了重要阶段性成果。同时，监督检查局会同证监会积极应对美国证券交易委员会执法合作事宜，根据外媒舆情动态，就中美审计监管合作与“四大”转制等热点问题提出了相关对策建议，与证监会联合上报国务院，受到国务院领导的高度重视。在内地与香港监管合作方面，监督检查局与香港有关监管机构签订了合作备忘录，建立了完全相互依赖的监管合作机制。根据香港方面的协查请求，报经财政部党组同意，双方已经商定于2013年上半年对涉及的部分内地在港上市公司的审计业务开展检查。内地与香港的监管合作进入具体实施阶段，在境内外产生了重要的示范效应。在与欧盟审计监管等效方面，继2011年欧盟正式宣布认可中国与欧盟实现审计公共监管等效之后，审计监管合作问题被纳入温家宝总理主持的第二轮中德政府磋商范围。在随后发布的中德政府磋商联合声明中明确，中德双方将研究审计监管对话。由此表明，我国与欧盟主要成员国的审计监管合作取得积极进展。跨境监管合作的积极推进，进一步扩大了我国在国际会计监管领域的话语权和影响力，为保障“走出去”战略的实施创造了良好环境。

二、2013年和今后一个时期会计监督工作的基本思路

各级财政部门在会计监督工作中，要认真学习和领会十八大精神，立足长远、服务大局，围绕经济财政工作的中心任务和顶层设计，统筹谋划、整体推进，努力做到“三个创新”。

（一）创新检查思路，准确把握工作重点

检查是会计监督工作的基本手段。由于监管对象点多面广，必须集中力量、有所取舍，在检查对象、检查内容、检查方式等方面不断创新思路，切实提升监督成效。在选择检查对象方面，围绕关系国家经济安全和宏观调控、关系人民群众切身利益、关系全面深化改革的重点行业、重点领域，选择能源、通信、航空等中央大型骨干企业，对企业总部及分支机构从上至下开展联合联动检查；围绕保障和改善民生，继续加大对保障性住房建设、教育、医疗、公用事业等领域的检查；围绕加强预算管理和深化财税改革，加强对中央一级预算部门、行政事业单位和企业国有资本经营预算的监督检查。在检查内容方面，将会计监督与财政管理和预算监督紧密结合，对企业的会计信息质量、内部控制规范执行、财政资金管理使用、国有资本经营预算收支以及执行税收、财经法律法规等检查紧密融合起来，实现全方位监管。在检查成效方面，切实增强大局意识和政治敏感性，在依法查处违规问题的同时，围绕国家经济社会发展和中央领导关心关注的热点、焦点问题，充分发挥会计监督检查的职能作用，加强信息调研力度，提出更有价值、质量更高的政策建议。

（二）创新组织方式，有效形成监管合力

在财政部门内部，既要充分发挥专员办对重点行业、重点企业的监督作用，又要充分调动地方财政部门属地化监管的积极性，扩大会计监督的覆盖面，有效形成监管合力。进一步明确专员办与地方财政部门职责的分工，着力完善专员办以中央大型企业、上市公司、金融机构、证券资格会计师事务所为重点，地方各级财政部门以地方国有企业、民营企业、外资企业、行政事业单位、中小会计师事务所为重点的会计监督格局。在检查组织上，要充分发挥专员办联合联动、集团作战的优势，以总部总行检查为抓手，从上至下开展系统性的全面检查。同时，加强对地方财政部门的组织指导，进一步完善省、市、县上下联动检查模式。在财政部门外部，财政部门要进一步加强与有关职能部门的协调配合，完善协调沟通机制，形成共同参与、互有分工、相互协作、运转协调的会计监督工作机制。下一步要会同有关部门抓紧研究和进行试点，以会计师事务所业务报备系统为基础，解决信息共享和互联互通问题，建立会计报表单一来源机制，对会计信息失真问题进行源头综合治理。同时，要加强部门间沟通协调，有效减少重复检查，形成政府监管合力。

（三）创新工作机制，提升规范化水平

一是加快推动相关法律法规的修订完善。目前《注册会计师法》修订工作已基本完成，有望2013年由人大常委会审议通过。下一步要加大《注册会计师法》的宣传贯彻力度，重点推进《注册会计师法》实施条例和《会计法》的修订。二是进一步规范工作程序。总结和完善检查选户、现场检查、处罚公告等一整套方式方法和工作规程，研究制定联合检查工作操作指南和证券资格会计师事务所日常监管办法，并探索对联合检查项目提前汇审、对就地检查项目事先备案，切实加强质量和风险控制。三是研究建立责任追究和通报制度。除了必要的行政处罚和移送有关部门处理外，要更多地采用约谈提醒、责令企业追究责任人、向企业出具评价报告、提出管理建议书等处理方式，并进一步完善向企业集团总部、主管部门和地方政府通报制度，督促其整改落实和加大责任追究力度。四是加大公告宣传和曝光力度。进一步完善会计信息质量检查公告的内容和指标设计，准确把握公告时机，研究建立重大典型案例公告制度，加大曝光和宣传力度，进一步提高会计监督的透明度和影响力。■