地方政府：机会主义时代一去不复返

南方周末记者 吕明合 谢丹 实习生 陈荷

地方政府“扶持”和“干预”新能源产业的红线究竟在哪里？

曹一❘漫画

专题按：新能源是过去十年中国经济的真实写照，其发展为世界瞩目，它享受着前所未有的“政策礼遇”，集各方利益诉求于一身，它的大起大落之间，尽显中国的政治、经济和社会现状。

过去的十年，中国新能源的命运轨迹中政府一直如影随形，从行业的政策制定，到地方政府的介入，到具体试点项目的实施，甚至到未来新能源的发展走向。政府究竟可以多大程度上介入行业，其边界又在哪里，这值得所有行业利益相关者深思。

我们回望新能源十年，是为了寻找一个更稳健的未来。

◤“慎重”、“忍痛割爱”……曾经高歌猛进的中国新能源产业正经历一次前所未有的“保守主义”式复辟。不过，相对于高层对新能源行业顶层设计反思，地方政府更担心是如何渡过当下难关。

南方周末记者 吕明合 谢丹

南方周末实习生 陈荷

发自浙江衢州

忍痛割爱，拒绝项目

10亿元的总投资、20万亩的能源林基地、约10万亩的有机农业基地、生物质汽油柴油深加工工厂和有机肥厂……面对超级蛋糕，黄山市政府却开始重新细细打量这个诱人的项目。

草签框架协议已过3年，在黄山市政府重新恢复多次考察、协商和内部决策后，上市公司凯迪电力原先承诺的生物质项目，开工建设看来已遥遥无期。

“现在整个产业形势都不太好，我们都很慎重。”最早引进该项目的黄山区林业局一位官员告诉南方周末记者。

面对曾追捧的新能源企业，口称谨慎的不唯此一家。在过去的2012年，主打新能源企业招商的屯溪区九龙低碳经济园区在考察过后，已经拒绝了两家大型光伏企业的入驻。

“我们正在吸取教训，对一些前景不好的产业，只能忍痛割爱。”屯溪区经信委主任朱力对南方周末记者说。

在浙江衢州，著名的光伏产业基地开化县，同样陷入危机的惶恐之中。

在过去的十多年内，光伏已经成为这个位于钱塘江源头的山区县城的标志。作为浙江省首个命名的“光伏产业基地”衢州下辖的山区小县，光伏业的产值一度占到其工业总产值的约四成，光伏企业数占全衢州的七成左右。

“我们现在真的不方便再说什么。”开化县经信局局长邓仕海对南方周末记者说。

据开化县政府提供的材料显示，该县已投产的41家光伏企业中，31家停产；9家备案在建企业中有两家拟改行；14家未建企业中有3家已退土地、1家的土地已转让。

从酝酿到勃兴，从人人追捧到整个行业的大溃败，中国新能源产业正经历一次前所未有的“保守主义”式复辟。

复制地方政府主导模式

曾经的新能源行业是机会主义者的时代。只要能给政府和银行讲个大故事，便能迅速获得土地、贷款、税收优惠和财政补贴。

而今深陷债务危机的无锡尚德，无疑是始作俑者。2000年，太阳能电池博士施正荣刚刚从澳洲回无锡创业，正是无锡市政府为其拉来了小天鹅集团等国企的投资；2002年，草创的尚德亏损700余万，又是地方政府出面协调，先后提供两笔5000万元的资金让公司借以喘息；2003、2004年，地方政府为尚德争取了9个创新项目、多达4000万元的各级政府扶持资金，且多通过承担各类计划项目无偿拨付——尚德这家光伏企业曾经的繁荣，离不开无锡市政府的“赤膊上阵”。

“无锡市政府诞生了尚德，又再生了尚德。”无锡尚德的创办人施正荣曾如此概括无锡市政府和尚德之间的关系。

这种地方政府一手主导的“无锡模式”曾作为经典案例被大力推广。2006年，无锡市一度推出了著名的“530”计划，希望“5年内引进不少于30名领军型海外留学人才来无锡创业”。

“无锡政府无疑开了不太好的头。”中国能源网首席信息官韩晓平说。

尚德绝非孤例。要求匿名的一家光伏企业老总告诉南方周末记者，在无锡，为了保住一家5年没有销售额的ST上市公司的壳，地方政府不得不竭尽全力，为其支撑几十亿元的负债。

为了在激烈的争夺战中立于不败之地，各地政府各出奇招，可谓不遗余力。

在江西，2009年，江西省发改委提出以3年为限，为光伏产业培养出20名博士、200名硕士、2万名本科生、4万名高职生、6万名中职生的计划。

在江苏，每年用于光伏领域的人才经费高达2000万元以上。镇江市亦宣布，计划到2012年，将为新能源企业引进各类人才3.1万人，培训3.4万人次，使新能源产业从业人员从3000人增至3万人以上。

不惜代价的支持，换来的是井喷式的增长。“没有一个产业能够在十年增加到三千多倍，我想来想去也找不到这样一个产业来。”谈及光伏行业，中国可再生能源学会副理事长孟宪淦感慨说。

身不由己还是不愿反思？

仿如压在骆驼上的最后一根稻草，欧盟的反倾销调查和美国征收高额反倾销税，在2012年将整个光伏产业打回了原型。

事实上，开化县政府早已提前意识到风险。一位官员说，2010年，开化县引进光伏项目19个，协议引资额超百亿元，“当时大家已开始意识到投资过热，扩张太快，可能会造成供大于求”。但“开化是浙江省硅产业基地，上面的政策要求我们引导形成产业集聚，我们也身不由己”。

2011年，衢州市经信委对当年全市光伏产业发展情况的汇报材料中，证实了这一点。当时，衢州市政府对于光伏产业的规划和发展目标，依然是提倡扩大产能：力争2015年全市形成高纯多晶硅年生产能力9000吨以上，多晶硅、单晶硅片5亿片以上，太阳能电池及组件1000兆瓦以上，光伏产业年销售收入500亿元以上的规模。

“新能源产业发展的战略方向，我们肯定是要看上面的。”屯溪区经信委主任朱力说，基层缺少研究分析人员，对于来自上级部门的战略规划，更容易接受。

在国家能源局的一位官员看来，中国的光伏世界第一，风电世界第一，但都只是指装机容量，而付出的代价则是国家大量补贴，投资和制造企业大量亏损，“中国搞新能源效率是世界最低的。”

事实上，用公共财政为新能源项目发展的损失埋单，并非长久之计。“政府扶持是必要的条件，但不能违背市场规律去扶持。”原工信部电子信息司副巡视员王勃华说，开拓市场、调整产业结构，才是可持续发展的根本出路。

一位新能源行业专家抱怨说，在畸形的发展模式下，虽然有大量的财政为企业埋单。但财政部和发改委的预算里，甚至连电力体制改革方案的研究经费都没有。“我现在做2050年可再生能源规划文件，还得国外的能源基金会来支持。”

相对于高层对新能源行业顶层设计反思，地方政府更担心的是如何渡过难关。“现在，开化县政府能做的只能是稳住企业，搞好服务，尽力帮企业渡过难关。”邓仕海说。

目前，开化县已经将工业企业应急转贷专项资金规模从原来的4000万元增加到1亿元，同时正收购土地，为部分光伏企业解套。为了保证资金流动，他们还请求上级部门帮助协调金融机构不抽贷不压贷，并希望争取到100兆瓦分布式太阳能电站项目，以便消化掉部分产能。

在现任地方官员看来，反思或许并不适合现在解决问题的人，“地方政府最应该反思的人，都因为光伏升职了”。对于当下窘境，开化县提供的材料如此写道，“开化县委、县政府仍然在苦苦思索、考量光伏产业。”