十年政策：且争议且过河

南方周末记者 谢丹 实习生 陈荷

数据来源：南方周末记者谢丹根据公开资料整理何籽│制图

专题按：新能源是过去十年中国经济的真实写照，其发展为世界瞩目，它享受着前所未有的“政策礼遇”，集各方利益诉求于一身，它的大起大落之间，尽显中国的政治、经济和社会现状。

过去的十年，中国新能源的命运轨迹中政府一直如影随形，从行业的政策制定，到地方政府的介入，到具体试点项目的实施，甚至到未来新能源的发展走向。政府究竟可以多大程度上介入行业，其边界又在哪里，这值得所有行业利益相关者深思。

我们回望新能源十年，是为了寻找一个更稳健的未来。

◤世界上没有一个国家的新能源政策有中国这么复杂。它们各自为政，又互相交叉，它们初衷良好，但后遗症却影响巨大。唯一没有争议的却是十年前制定的可再生能源法。

南方周末记者 谢丹

南方周末实习生 陈荷

发自北京

旧政重来

“招标制”可能又回来了。

这几天，没有什么坏消息比这个更令中国新能源界担忧了。

信号来自国务院。南方周末记者获悉，在国务院近期召开的关于太阳能光伏工作的会议上，通过用竞争性招标的方式来发现补贴幅度再次被高层重新提起，这得到了与会的国家能源局相关官员证实。

在此之前，已有消息称国务院政策研究室相关研究员已就分布式太阳能光伏发电上书国家高层，建议采取招标制进行补贴。

所谓招标制，是指在新能源发电的定价方式上引入竞争机制，价低者获得项目的特许经营权。这项中国新能源业界“最具争议性”的政策曾经统治了风电行业6年，太阳能行业2年，令治下的新能源制造商叫苦不迭。

在新能源补贴上引入竞争机制，推行“特许权招标”是上一任国家能源局主政官员主推的产业政策之一。政策推行期间，中国风电行业经历了连续5年翻番增长，超过美国成为世界第一风电大国。

但取得上述成绩的主要手段“特许权招标”制度却被广为诟病。

2009年，国家发改委发布风电《关于完善风力发电上网电价政策的通知》，按四类资源区给予风电不同的统一标杆电价。风电特许权招标制寿终正寝；在太阳能领域，特许权招标政策同样在实行两年后被统一的上网电价代替。

如今，特许权招标制度可能再次在分布式太阳能发电领域实施，这一消息尚未落实便遭到了企业的大面积攻击，此举被新能源设备制造商们称为“历史的倒退”——将在全行业迎来又一轮惨烈的价格厮杀，“滋生更多权力寻租的空间”。

政策反复无常背后，是近十年来，中国的新能源政策制定者们“对新能源补贴是否应引入竞争机制”的问题，至今没有达成共识。

以国家能源局为代表的支持者认为，“电价多少由价格部门说了算”的政策意味着国家将付出更大量的补贴资金，因为“企业是不被信任的，他们绝不会告诉你真实的成本”，国家财政将为此支付更多资金。

作为国务院价格主管部门，国家发改委价格司是新能源统一上网电价政策的坚定捍卫者。国家能源局原局长张国宝在接受媒体采访时曾透露，特许权招标制度遭到价格司的强烈反对，“我一直坚持，他们没有办法才默认我的做法”，因为“诱人的权力被剥夺了”。

二者交锋在2011年8月1日达到顶点。当天，发改委突然下发《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》，引业内轰动。此举将正在执行的、由国家能源局主导的太阳能光伏特许权招标制度置于尴尬境地。

两套“并行”的政策，让产业界一度感到无所适从。“不要问我，这跟我们没有关系。”文件下发的第一时间，国家能源局新能源司的相关官员曾这样对南方周末记者说。

事前补还是事后补？

特许权招标制度尚未落幕，各方关于金太阳工程政策的争议正喧嚣直上。

2009年7月，财政部、科技部以及国家能源局三部委启动了“金太阳示范工程”。据测算，政府将补贴100亿元左右，这被称为“中国光伏产业有史以来最强的产业政策支持”。2012年，中央财政就“金太阳”再拨付相关资金130亿元。

政策伊始，颇受好评，但随着此后3年补贴规模的迅速扩大，政策制定者在补贴方式上的巨大分歧，再次浮出水面。

根据“金太阳”政策的规定，项目的申报者在通过申报后，便能获得国家财政给予的50%和70%不等的建设资金补助。这意味着，项目申报者若申报10兆瓦项目，在“什么都还没干”的情况下，就能拿到5000万到7000万元不等的资金。

“现在企业全部动员起来了，不惜血本地去公关，哪里还有比这更容易赚的钱呢？钱到手了，谁还会去关心质量呢？25年后的发电量谁去保证呢？”业内专家说。

批评者认为，正是这种“事前补贴”的政策导致了已建成的大量“金太阳”项目质量参差不齐的现状。更重要的是，已经获批的金太阳项目的真实开工量一直是个谜，甚至有业内人士预计，仅在50%上下。

参与了国家能源局多项产业政策制定的发改委能源研究所研究员时璟丽认为，“金太阳”政策在2009年小规模做是很好的，2011年中国市场规模已经很大了，“再继续用就有争议了”。

“金太阳政策必须停止，这是被国外屡次验证的不合理政策，是对行业的破坏。”天华阳光董事长苏维利认为，日本对新能源补贴也一度采用过这种“事前补贴”方式，在发生多起企业作假的事件后宣布终止。

据南方周末记者独家获悉，过去半年，国家能源局一直在起草一份名为《国务院关于支持光伏产业健康发展的若干意见》的文件，该文件预计在本月底上报国务院。

“文件将对过去一些出现了问题的产业政策进行修正。”知情人士透露，这份国务院文件在指明未来的光伏产业政策的走向上，将起到重要作用。

据上述人士透露，对补贴的争议，这份文件或给予定论，“未来国家将支持按照电量补贴的方式，不再搞建设资金补贴”。同时文件还明确，未来国家将减少对单位电量的补贴幅度。

“集中式”还是“分布式”？

事实上，长久以来，不仅是补贴方式，在新能源开发的基本方针上也存在争议。

近十年来，对新能源应该“集中式”还是“分布式”开发的争论一直没有停歇过。

欧洲的风电和太阳能发电采用了分散开发、就地供电模式，北欧诸国那星罗棋布的风电机组常让中国考察团印象深刻；而德国高达2300万千瓦的太阳能光伏发电量，这已经超过我国三峡水电站的装机规模，也基本分散于数以万计的居民屋顶。

“分布式”的拥护者们认为，新能源的开发应该遵循新能源能量密度低，“小而散”的天然属性，应分散开发，就地使用。他们找到的理论依据是一本名为《第三次工业革命》的畅销书。

该书认为，在大型能源公司统治经济领域长达一个世纪以后，“分布式发电”这种倡导“民主分配”能源的思想，预示着数以百万计的微型能源企业可能替代大型能源公司的存在。

此种思想在2012年得到了中国一部分政界、商界和知识界的强烈响应。2012年9月在云南大理召开的一个聚集了全国能源系统官员的会议上，这本书几乎人手一本。这直指停滞已久的电力体制改革。

“现有的电力体制，并不适合新能源的发展，如果电力体制不能够改革，中国新能源就永远都不解决问题。”北京环境交易所所长梅德文说。

不过，被喻为电力垄断代表的国家电网则认为，新能源应该采取“集中式”发展，其支持者还有西北各省份的地方政府，他们希望能借此拉动当地经济。

在政策研究者的眼中，过去十年，中国新能源政策中唯一没有争议的是可再生能源法。这也被国家应对气候变化战略与国际合作研究中心主任李俊峰认为是“所有中国经济类法律中最成功的法律之一”。

“只审议了两次就通过了，这对于一个法案来说确实是非常快。”时璟丽说，速度源于其内容以方向的宏观把握和指导性原则为主。

在昱辉阳光董事长李仙寿看来，中国复杂多变的产业政策催生出的复杂商业环境，将阻挡相当一部分新能源投资者进入中国。

中国机械工业集团下属辉伦太阳能公司董事长蔡济波说，他们在跟外资新能源公司谈合作时最常问的问题是，告诉我你们的中国战略是什么，对方的回答经常是“我们真的讲不清楚”。

“世界上没有一个国家的新能源政策，有中国这么复杂。”蔡济波慨叹道。