开征水资源税的探索（上）——中国应对水资源问题之策

文 邱 峰 中国人民银行镇江市中心支行

随着工业化不断推进，水资源供需矛盾日趋明显，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈，而税收手段则成为保护水资源的重要方式。水资源税在我国具有悠久的历史，始见于汉代，灌溉水税是其突出的表现形式。当前，甘肃等省拟将地下水、地热水等水资源征收水资源税，意味着新一轮资源税改革走向纵深。应尽快将水资源全面纳入资源税征收范围，逐步对各类水资源征收资源税，通过价格杠杆促进水资源的节约、保护和合理利用，实现国家“三条红线”目标。

1 开征水资源税的理论基础

资源稀缺论认为自然资源总是稀缺的，水资源若开采使用强度超过了其承载能力，也会变为可耗竭性资源。资源的价值论要求对水资源的纳污资源和使用资源的使用都必须是有偿的，应遵循污染者付钱和利用者补偿原则。外部性理论解决的是水资源负外部性（浪费和污染）问题，通过征税将其产生的负外部性内在化。可持续发展理论认为市场机制不可能完全解决其要求的效率与公平，必须辅以其他手段，税收的作用不可替代，以平衡当前和未来的利益，纠正水资源的市场价格和社会成本定价之间的差异，维系代际公平。绝对地租论要求对所有水资源使用者课征水资源税；而级差地租论则要求实行差别税率，是由于水资源存在态势、丰度等不同以及时空分布不均匀等现状。

水资源税就是建立于上述一系列理论基础之上，从经济上制约开采者和使用者的浪费和损害行为，实现保护水资源的目标。

2 开征水资源税的现实意义

2.1 全球淡水资源有限

根据地球水资源总量示意图显示，若将地球上所有的水都收集起来，直径只相当于上海到重庆的直线距离的“水球”；若将无法直接饮用的海水、咸水湖等抽走，“水球”的直径仅相当于从上海到杭州的直线距离。如果发生较大程度的气候变化或严重的污染，现有的淡水资源也将“覆水难收”。

目前农业用水在全球淡水使用中约占70%，预计到2050年农业用水量还将在此基础上再增加约19%。过去50年中，地下水抽取量已增加两倍，由于部分储水层的地下水无法更新，已经到了危险的临界水平。第六届世界水资源论坛发出警告，当今世界仍有20亿人喝不到干净水，每年有上百万人喝了脏水而患病死亡。

2.2 我国水资源现状不容乐观

（1）水资源短缺且分布不均。我国水资源总量位居世界第6位，而人均只有2100立方米，仅为世界平均值的28%，约为日本的1/2，美国1/4，俄罗斯的1/12，加拿大的1/58，被列为世界上十三大贫水国之一。预计2030年我国人均水资源将降至1700～1800立方米，需水量接近可开发利用量。全国669个城市中，有400个缺水，114个严重缺水。全国年平均缺水量达500多亿立方米，每年因缺水给工业、农业造成的损失分别达到3000亿元、2000亿元。

我国水资源分布东南多、西北少，相差悬殊。南方的四大流域拥有全国81%的水资源；而北方仅占19%。同时，我国水资源分布不均还体现在干旱和洪涝灾害上。南方多雨，北方少雨，南北方各地年最大降水量与年最小降水量的比值相差较大。

（2）水资源利用率低，过量开采地下水。我国每万美元GDP用水量是世界均值的4倍，高于巴西、俄罗斯，是美国的9.8倍，日本的25倍。我国工业用水的重复利用率仅为55%左右，而发达国家平均达75%～85%。农田灌溉水有效利用系数仅为0.50，而世界先进水平达0.7～0.8。

同时，全国各地过量开采地下水十分普遍，并以每年25亿立方米的速度增加。黄河流域开发利用程度已达到76%，淮河流域53%，海河流域则超过100%。地下水超采导致了地下漏斗、地裂缝；引发了岩溶塌陷、海水入侵、土壤盐渍化；西北部分地区出现了植被退化、土地沙化、荒漠化加剧等现象。全国地下水超采区有400多个，已形成大型地下水降落漏斗100多个，面积达15万平方公里；全国70多个城市出现了地面沉降，上海、天津、太原沉降超过2米。

（3）水体污染严重，突发水污染事件时有发生。2011年全国废水排放量达652.1亿吨，特别是农业生产由于长期超量投入农药、农膜、化肥等化学品，水质下降严重。全国地表水水质总体为轻度污染，水功能区水质达标率仅为46%。适宜开采或饮用地下水地区，每平方千米年均可开采资源量已由15万立方米降至6万立方米。2010年，38.6%的河床劣于三类水，三分之二的湖泊富营养化。2010年，对全国182个城市的4110个地下水水质监测点监测结果表明，较差、极差级占57.2%。据世界银行的统计，我国每年大气和水污染的经济损失估计大体占GDP的3%～8%。虽然我国水污染治理成效显著，2011年城市污水处理率达82.6%，但突发水污染事件时有发生，“太湖蓝藻事件”便是一个深刻教训。

3 国外开征水资源税的主要做法及经验

3.1 主要做法

（1）俄罗斯的水资源税包括使用地下水资源税、开采地下水的矿物原料基地再生产税、工业企业从水利系统取水税、向水资源设施排放污染物税等四种类型。税收专用于水资源的保护和开发，有效地提高了水资源的利用效率。水资源税的纳税人为所有的水资源使用者，包括不取水而使用水利设施者。排放含有超标有害物质的污水，以及超过限额排放符合质量标准的污水，都要按提高的标准征税。但是，在属于自己的或租赁的地段开采地下水用于自身需要的地段所有者，免征水资源税。

（2）德国没有水资源税的统一规定，州政府在制定地方性水资源税费政策时有很大的自由度。巴登-符腾堡州水资源税政策规定，年取水量低于2000立方米的企业和个人无需交纳水资源税，年取水量介于2000立方米到3000立方米的企业和个人按50%计征，以及其他一些无需取水许可的取水的免税行为。取用地下水的税率普遍高于取用地表水的税率。对于一些耗水量巨大的生产企业，政府会给出一些税收折扣以减轻企业负担。水资源税中的一部分用于补偿农民出于保护环境在土地利用方面的限制。

汉堡州仅对取用地下水资源者征收水资源税，只有当实际取水量超过许可授予的取水量时，税率才按实际取水量来计税。对取用水质好的地下水比取用含氧较高的浅层地下水要交纳更高的水资源税，而公共供水取水的税率一般低于其他取水的税率。废水污染税的纳税人是直接排放废水的单位，其税率视废水的有害性而定，废水纳税按有害单位计算，并有数量上的规定。在评估有害性时，对测量设备有害性的规定与当时的科技水平相符。

（3）荷兰是世界上最早开征水资源税的国家，包括地表水污染税和地下水税。其目标：一是节约地下水，对取用地下水征收更高的税，缩小地表水与地下水之间的成本差异；二是增加国家财政收入，扩大税基。地下水税对饮用水企业税率为每立方米0.34荷兰盾，其他单位和个人每立方米0.17荷兰盾，其税率不到饮用水成本的1%。水资源税的优惠措施：采用加速折旧与研发资助相结合的办法，推动减污新技术的产生和推广；在取水中或取水后回渗或回排的，可从地下水税中抵扣；紧急情况下的取水、灌溉取水、施工用水以及因为环境原因进行的少量的取水不需缴税等。

荷兰共有30个水资源管理委员会，各管理一个水资源保护区域。水污染税主要为水的净化提供资金来源；地下水税主要用于地下水管理的研究和成本补偿。地表水污染税根据排放物质的种类和数量来征收，实践中是按照排放的耗氧物质和重金属的量来征收，其税率在不同的水资源保护区域各异，取决于净化的处理成本。

（4）法国水资源税具有一定的强制性和宏观调控功能，反映了科技研发费用，环境损害回收、排污处理成本等。法国向所有抽取水资源（地表水或地下水）和消费水资源的单位和个人征收水资源税。水资源税的税基是抽取和消费的地下水以及地表水的数量，税率取决据水的类型和取水的地理位置不同，实行地区差别税率。同时法国开征了水污染税，所得收入用于改造和完善污水处理厂的设备。法国对投资环境保护的支出给予税前扣除的优惠。

3.2 相关经验

一是专款专用。俄罗斯水资源税专用于水资源的管理与开发；法国水污染税用于改造和完善污水处理厂的设备。二是税率差别性。法国水资源税因地制宜的设计税率；荷兰水污染税因水资源保护区域的不同而实施不同的税率。三是赋予地方制定的权利。德国州政府在制定地方水资源税时有很大的自由度。四是税率计算方式合理。德国对有害性进行科学有效的评估。五是加强部门协作。俄罗斯水资源税由税务机关征收，还与有关部门的配合。六是合适的征收标准直接影响水资源税效用。荷兰地表水污染税效果明显，地下水税效果不明显。七是课税对象明确。德国只对直接排入水域中的废水征税，对排入污水处理厂的废水不征税。八是德国地下水税率高于地表水税率等。

未完待续……