城乡统筹风险的人本管理战略

◎ 林泽炎

作者系中国民（私）营经济研究会副会长。本文节选自作者著《中国进入风险社会了吗？——围绕城乡统筹的人本思考》导言，中华工商联合出版社，2013年10月第1版。

要实现中国的社会主义现代化和全面建成小康社会的目标，就必须破除城乡分割体制，实施城乡统筹，建立城乡经济社会发展一体化新格局。可以说，没有农村的现代化，就没有中国的全面现代化；没有农村的全面小康，就没有中国的全面小康。这是当下和未来几十年中国必须选择和实践的发展道路。

为什么研究社会风险与城乡统筹

由于长期城乡分割体制的存在，中国城乡之间存在很大差别。就经济社会长期发展而言，我国主要面临两方面的问题。一是产业结构能不能持续升级；二是如何调整城市和农村之间的特殊关系。这两个问题在一定程度上相互关联。由于城乡二元分割，中国的城市化长期滞后于工业化，这也必然影响到产业结构的升级。

所谓城乡分割体制，是指采取行政手段将城市居民与农村居民的户籍分开实行封闭固定管理，限制农村居民自由进入城市生活与居住，并对城乡居民在落户、通婚、就业、上学、生活物资供应、公共物品享受、社会保障及医疗等各个方面实行的一种差别待遇的管理体制。在这种体制下，农村居民的经济地位与社会待遇明显低于城市居民，并处于事实上的不平等。因而从本质上讲，这种城乡分割的体制实际是对农村居民的一种差别化歧视，是对历史上城乡差别的一种体制性放大。

我国的城乡分割体制虽然是新中国成立后真正形成的，但有其深刻的历史原因，它与中国历史上长期形成和发展的城乡分离、城乡差别有关。城市的出现以及城市居民从农村中分离出来本身是社会分工与经济发展的产物，马克思、恩格斯曾深刻指出：“某一民族的内部分工，首先引起工商业劳动和农业劳动的分离，从而也引起城乡的分离和城乡利益的对立。”

打破城乡分割体制，实施城乡统筹，建立城乡经济社会发展一体化新格局，不是简单的物质基础条件的城乡一体化，而是基于制度创新的一种利益关系的再调整。城乡分割局面要有实质改变，最根本的是要通过制度创新，打通城乡生产要素的双向流动，这就要涉及到要素市场化改革。要素市场化改革涉及到更为深刻的针对既定相对固化的利益关系调整。因此，要素市场化改革更为艰难，信息不对称问题更加突出，监管难度也更大，可能的冲击和波动更强。

只要存在利益关系再调整的探索和实践，就会在不同主体之间存在这样那样的不合理、不规范，势必会出现一些可见或潜在的风险。而这种城乡统筹过程中的各种风险是镶嵌在目前中国社会已经进入所谓“风险社会”的发展时期之中的。可以说，风险已经成为我们生产生活的组成部分，它无处不在，无时不在。风险不仅来自我们生活于其中的自然环境和制度环境，也来自我们作为集体或个人作出的每个决定、每种选择以及每次行动。破除城乡分割体制，实施城乡统筹，是当下中国必须选择并且是绕不过去的发展道路。尽管这种发展方式、道路的选择符合人民利益和社会发展趋势，但在实践过程中也会伴随着各种必须并且可以防范的风险。

研究重点关注的几个概念——人、利益、风险和制度

“风险”作为一种不确定性状态，或是某种损失发生的不确定性，或是预期结果与实际结果之间的偏离状态。它与人类的决策和行动后果联系紧密。离开了人的存在，风险就无从谈起。就风险发生及造成的所有后果来看，人既是风险发生的主体，也是风险影响所及的客体。因此，要真正认知风险、防范风险及有效管理风险，就必须坚持“人本化”的以人为中心的风险研究思路。如果将城乡统筹视为一种基于制度创新的利益关系再调整过程，就更应该坚持这一以人为中心的城乡统筹风险认知、防范及管理的研究思路。按照人本化思路，围绕城乡统筹的风险问题进行研究，应重点关注四个核心概念，即人、利益、风险和制度。我期望使用这四个核心概念，能有效解释城乡统筹的风险本质、发生机理及其预防处置的战略思路与制度设计。

关于城乡统筹中的人。马克思认为，“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”关于人的本质，马克思在《1844年经济学哲学手稿》一书中还有另一个提法，即“一个种的全部特性、种的类特性就在于生命活动的性质，而人的类特性就是自由的自觉的活动。”就是说，人的本质是人的劳动，因为人类的基本活动就是人们的生产劳动。这两个提法实质上是一致的。因为人的劳动从来就是一种社会活动，只有在各种社会关系中方能实现。正由于此，现实人的现实的本质，就表现在、或存在于各种社会关系的总和中。在城乡统筹这一社会实践中所涉及的人群主要包括农民工、留守儿童、留在农村的农民（包括老人）和在农村发展的各种人才等，本报告主要研究农民工和留守儿童等群体。

关于城乡统筹中的利益。利益的构成要素有如下三个方面：第一，需要是形成利益的自然基础。第二，社会关系是构成利益的社会基础。社会关系作为利益的社会基础有两层含义：其一是只有在一定的社会关系中，人们才有可能进行社会实践活动，才能解决需要主体与需要对象之间的矛盾；其二是人与人之间的社会关系制约着需要主体与需要对象之间的矛盾。第三，社会实践活动及其成果是形成利益的手段和客观基础。以上是构成利益的三个不可或缺的要素。但是，构成利益的要素并不等于利益，要形成利益还必须把上面三种要素有机地统一起来，而能够把这三个要素统一起来的正是构成利益的社会基础——社会关系。改革一切不适合中国社会主义现阶段生产力发展的经济、政治，意识形态等社会体制，已经成为一股不可抗拒的历史潮流。社会主义改革触及了人们社会生活的各个领域、各个方面，改变着人类的社会关系。随着新旧社会体制的逐步转换、社会关系的新的调整，整个社会主义利益关系也必然发生相应的变动，原有的利益结构和利益分配关系将被突破，逐步代之以新的利益结构和利益分配关系。社会主义改革必然触及每一个人的利益，必然改变人们之间的利益关系。社会利益关系的复杂变化，往往会在某种程度上强化或动摇人们对待改革的态度，利益的新调整，往往会在某种程度上增加或削弱人们进行改革的内在动力。在社会主义改革过程中，如何正确认识和处理各方面的利益关系，合理地调整利益结构，尽可能地通过改革增进人们的利益，这是关系到社会主义改革成败与否的关键问题。列宁有一句话说得很好；“如果你们没有指出哪些阶级的利益，哪些当前的主要利益决定着各政党的本质和它们的政策的本质，那么，事实上你们就是没有运用马克思主义……”。根据利益原则，对复杂的经济、政治、文化等社会生活进行利益分析，这乃是洞察社会历史奥秘的重要方法。利益支配人们的社会历史活动，这是一条重要的历史唯物主义原则，它揭示了人类社会历史运动所必然遵循的客观规律。所谓利益分析，就是依据利益原则和利益规律，揭示出人们社会活动背后的利益动因，然后从这种利益动因出发，去说明人类社会的各种社会关系和各种历史现象。城乡统筹正是破除旧体制、建立新的社会关系、调整利益关系的过程。我们就是要遵循利益分析的基本规律，规范城乡统筹中各利益主体的利益关系，比如涉及农民工的身份和权益保护、留守儿童的教育培养、各类城乡统筹人才的自由流动及发展等，防范城乡统筹风险的发生。

关于城乡统筹中的风险。风险就是一种不确定性或有可能发生各种损失的表征。在风险社会中，风险具有了以下几个特点（杨雪冬，2009）。（1）从根源上讲，风险是内生的，伴随着人类的决策与行为，是各种社会制度，尤其是工业制度、法律制度、技术和应用科学等正常运行的共同结果。而自然“人化”程度的提高，使得风险的内生特点更加明显。（2）在影响和后果上，风险是延展性的。其空间影响是全球性的，超越了地理边界和社会文化边界的限制，其时间影响是持续的，可以影响到后代。（3）在特征上，大部分风险后果严重，但发生的可能性低。因此我们可以说，尽管风险增加了，但并不意味着我们生活的世界更不安全了。（4）在应对方法上，现有的风险计算方法、经济补偿方法都难以从根本上解决问题。要通过提高现代性的反思能力来建构应对风险的新机制。贝克曾说：当代中国社会因巨大的变迁正步入奉献社会，甚至将有可能进入高风险社会。从西方社会发展的趋势来看，目前中国可能正处于泛城市化发展阶段，表现在城市容纳问题、不均衡发展和社会阶层分裂，以及城乡对比度的持续增高，所有这些都集中表现在风险问题上。随着“城乡统筹”进程向前推进，社会结构调整、社会利益重新分配、社会力量重新分化与整合、社会格局重构，为整个社会的发展与前进埋下未知的风险隐患。这些有可能出现的风险隐患，实际上，就是在打破城乡二元分割的发展格局，推进城市、农村社会均衡、协调发展过程中所蕴藏、隐含的威胁整个城乡统筹发展的不确定因素。这些城乡统筹进程中的“社会风险”，如果疏于防范、控制不当、处理不及时、应对不科学，就会诱发社会危机、引发社会动荡，威胁公共安全。

图1 历史发展观的制度范式

关于城乡统筹中的制度。从最为一般的意义上说，制度可以被理解为社会中个人遵守的一套行为规则（林毅夫，1994），而这一套行为规则又可以理解为制度安排。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的。正式的制度如宪法、法律和规定等，而价值、意识形态和习惯就是非正式的制度安排。制度作为人类相互交换的规则，“制度”和“规则”在很多时候是可以互换的。社会中正式的和非正式的制度安排的总和被称为制度结构。由政治制度和经济制度构成的制度结构决定了新制度经济学所说的制度安排；在可以不计制度结构的条件下，即在制度结构基本成熟或不变的条件下，制度安排决定了制度绩效；而在必须考量制度结构的条件下，不但制度安排决定着制度绩效，制度结构本身也直接决定着制度绩效。由此提出了历史发展观的制度范式（图1）（杨光斌，2005）。制度范式中的制度结构强调的是历史和结构；制度安排研究的是制度对人的行为的约束和个体的行为偏好及对制度变迁的影响，同时也包含历史和结构的约束。

实际上，制度结构和制度安排对制度绩效的决定，一定不是直接的，而是间接的，是通过对人的影响，也就是通过制度“激活”人或“规范”人，继而达成良好的制度绩效，即国民经济的增长效率和政治的合法性问题，也就是经济绩效和政治绩效。城乡分割体制的形成及造成的影响，既是对经济社会发展现实的客观反映，也是以户籍制度为代表的各种制度规范的结果。因此，打破城乡分割体制，实施城乡统筹，建立城乡经济社会发展一体化新格局，实际上就是一种促进城乡统筹发展的制度创新及实践。

关于城乡统筹中人、利益、风险和制度之间的关系。建立城乡经济社会发展一体化新格局，可以说是实现我国社会主义现代化和全面建成小康社会目标的必经路径，也是全面发展人的关键举措。在促进城乡统筹发展的过程中，“人”是根本出发点和落脚点，涉及人的利益关系调整是关注点，创新体制机制、完善制度是规范调整各利益主体、各种利益关系的保障。若制度不合理、无法让各相关利益方产生公平感，便会导致风险隐患或发生风险，乃至会出现各种矛盾冲突，直至发生群体性事件。城乡统筹中出现的各种社会矛盾，其实质是利益关系冲突，需要通过制度或法律去公平正义地加以处理，才有可能避免各种风险地发生。柏拉图认为，“对每一个人是多么需要从他内心的拉力中认识到起初的利益并按此生活；一个国家（它从某位神祇接受了这种利益，或从某一位知道这种利益的人认识到这种利益）何等需要把这种利益制成法律来指导它内部的关系，以及它和其他国家的关系。”马克思主义认为，法律、制度是统治阶级意志的体现，而统治阶级的法律、制度的目的正是确认、巩固、保障其所必须认同（和主导）的利益关系。