韩国智库考察报告

◎ 国务院发展研究中心赴韩国智库专题调研考察团

团长：李国强

成员：肖庆文、陈波、田琳琳、张晓路

执笔人：陈波

遵照中心领导指示，中心组成韩国智库调研考察团，于2013年9月25日至29日到韩国专题调研智库建设与发展情况。

调研考察团分别到韩国经济、人文和社会科学研究会（National Research Council for Economics，Humanities and Social Sciences，简称NRCS），韩国对外经济政策研究院（Korea Institute for International Economic Policy，简称KIEP），韩国产业经济与贸易研究院（Korea Institute for Indust rial Economics & Trade，简称KIET）和LG经济研究院（简称LGREI）进行考察调研，对韩国智库体系和智库运行状况进行全面的了解。

韩国智库发展概况

（一）发展历史

韩国现代智库从1970年代开始建设。1971年，韩国第一家智库—韩国开发研究院（KDI）成立。

到1980年代末，韩国目前80%的政府研究机构当时都已经成立，分别隶属于各主管部门。例如1976年产业经济和贸易研究院（KIET）成立，1990年对外经济政策研究院（KIEP）成立。1980年代不仅是政府研究机构成立的高峰时期，韩国大企业所属的民间研究机构，例如LG、三星、大宇等经济研究院也都先后成立。韩国智库以政府研究机构为主体，企业附属研究机构为辅的格局由此形成。同时，各类智库，特别是政府研究机构，分散运行、相互竞争、重复研究的特点在当时比较突出。

1998年亚洲金融危机爆发以后，为统筹协调政府研究机构的研究力量，1999年1月制定出台《关于政府投资研究机构的建立、运营与培养的法律》。根据这个法律，1999年3月相继成立经济和社会研究会、人文社会研究会等五家直接归属总理的研究会，实行对政府各类研究机构的统筹管理。2005年，经济和社会研究会、人文社会研究会合并，成立了现在的国家经济、人文和社会科学研究会（NRCS），负责管理政府举办的23家研究机构。

（二）韩国智库体系特征

目前，韩国智库体系呈现出以下几个特征：

1.政府研究机构全部归属到研究会，不再是原政府各主管部委的直属机构，与原主管部委没有人、财、物关系，只是业务关系。

国家经济、人文和社会科学研究会下属23家政府研究机构，这23家政府研究机构划分为4个领域，即经济政策领域、资源和基础设施领域、人力资源领域和公共政策领域。人员规模总数为5000人左右。

经济政策领域包括五个研究院：对外经济政策研究院，产业经济与贸易研究院，韩国开发研究院，韩国农村经济研究院，韩国租税研究院。

资源和基础设施领域包括六个研究院：国土研究院，能源经济研究院，信息通信政策研究院，韩国交通研究院，韩国海洋水产开发院，韩国环境政策及评价研究院。

人力资源领域包括七个研究院：韩国教育研究院，韩国教育课程评价院，韩国劳动研究院，韩国健康及社会事务研究院，韩国妇女政策研究院，韩国青少年政策研究院，韩国职业能力开发院。

公共政策领域包括五个研究院：科学技术研究院，统一研究院，韩国法制研究院，韩国行政研究院，韩国刑事政策研究院。

2.民间智库以大企业设立的研究院为主，没有大企业作支持的民间研究机构很少，以个人名义设立的研究机构也很少。韩国各大企业附属的研究机构的人数没有完全统计，每家人员规模的平均数估计为100人左右。

3.大学参与政策研究的方式以大学教授和学者个人参与为主。政府及企业研究机构会邀请大学教授参与研究，但主要是以本单位研究人员为主。

（三）韩国智库体系图

上述韩国智库体系特征如图1所示。

（四）韩国智库运行特点

1.NRCS统筹管理政府研究机构的研究计划

政府研究机构自定课题需获得NRCS的审批，经NRCS同意后，预算才能从国库下拨到各研究院。

政府研究机构自定课题的设立需经多方协商、综合协调后确定。每个研究机构首先要和业务主管部委沟通，明确政策研究需要的大致范围。NRCS收到各研究机构上报的研究计划后，经过在全局范围内的统筹协调，审查批准各研究机构的研究计划，并将预算报告国会。

2.NRCS公开选拔和评估政府研究机构主要负责人

NRCS负责公开选拔各研究机构的主要负责人，受聘的研究院院长任期3年。NRCS每年进行研究机构的运营评估和负责人的领导能力评估。

图1.韩国智库体系图

3.总统和政府部门采用多种形式听取各方面意见建议

总统府和政府各机构经常举办各种会议，邀请工商界或研究机构参加。会上，参会人员可以直接向总统或政府官员提出建议。有些会议是按惯例进行，例如卢武铉总统时期就有振兴投资促进会议，各大企业的会长定期受邀参加讨论相关问题。

政府各部门也经常直接临时委托各类研究机构，包括民间研究机构对某项政策问题进行研究。除按计划进行的自定课题以外，政府研究机构总体上有接近一半的研究项目来自于各部委的临时短期委托。

4.各类研究机构多方位为政策研究提供服务

韩国政府部门是政策咨询服务的委托方，政府官员不能直接参与政策研究，只能以委托人角色对研究机构提出要求。因此，政府政策制定各个环节多依靠研究机构来完成。

以KIEP为例，2012年该机构为政府的政策制定提供服务多达132件：贸易政策咨询24件，国际政策和案例分析25件，对外投资目的地和政策研究22件，国际宏观经济趋势和金融政策分析12件，东北亚地区经济合作政策研究11件，国内外资源环境政策研究5件，官方发展援助政策效果评估10件，可行性研究13件。以上研究几乎涵盖对外经济政策的各个方面，研究成果或成为立法参考，或成为官方文件一部分，对政策制定发挥了重要作用。

韩国智库体系各主体的情况

韩国智库体系主体主要是三类：政府智库管理机构NRCS，政府各研究机构和民间研究机构。

（一）国家经济、人文和社会科学研究会（NRCS）

设立NRCS的主要目的是为23家政府所属的经济、人文和社会科学研究机构提供支持服务，支持国家经济、人文和社会科学政策的研究，为政策研究产业的发展贡献力量。

1.NRCS的主要职能

（1）确立国家政策研究机构体制基础；（2）策划经济、人文和社会科学部门的研究方向；（3）推进国家发展政策研究；（4）调整和完善政府研究机构的管理制度和章程制定；（5）评估政府研究机构的研究成果和经营状况；（6）支持政府研究机构间的合作研究。

2.领导人任免

NRCS的最高领导为理事长。理事长经公开招聘选拔，由总理任命。

3.机构及人员性质

NRCS是政府下属机构，但非政府部门。工作人员不是公务员，但类似于公务员，属准公务员性质。

4.组织机构设置

NRCS设理事长1人，事务总长1人。

理事会理事有16人，8人为权威学者，8人为政府副部长级以上官员。（图2）

理事会的职能：（1）批准下属各研究机构的研究计划和预算；（2）任免下属各研究机构的院长，并进行审计；（3）批准研究机构经营目标；（4）批准研究机构功能调整和完善；（5）评估研究机构研究成果和经营状况；（6）批准研究机构间合作研究措施。

计划评估委员会由总管分科、4个研究分科的委员会组成，总人数45人。负责审查研究计划、预算和研究机构的评估。

经营管理及协助委员会由NRCS理事长、理事和各研究院院长组成，负责讨论提出有关研究会的政策决定意见，以及研究院间相互合作和需要支持的事项。

NRCS并没有研究职能，内设机构设置完全为支持研究服务。未来战略研究中心是新成立的部门，目前研究还很少，主要是提供机构间合作支持和信息化方面的服务，推动加强机构间的合作研究。

图2组织机构图中的数字是各部门2012年2月工作人员人数。NRCS工作人员总数为60人左右。

5.NRCS主要工作流程

NRCS的主要工作流程主要是3个，分别是和决策层的沟通机制，项目预算审批机制和评估机制。

（1）和决策层的沟通机制

首先，各研究机构自定研究计划需要先和政府相关管理部门协商确定。然后将商量确定好的研究计划交给国务调整室，由国务调整室进行协调。

所有研究机构的研究计划在NRCS汇总以后，最后报告给青瓦台各首席秘书室，由总统府各首席秘书室再次进行协调。

NRCS的计划评估委员会也要对各研究院的研究计划进行审查，最终研究计划的批准由NRCS理事会做出。（图3）

图2.NRCS组织机构图

（2）项目预算审批机制

各研究院向NRCS上报研究计划和预算，经过批准后，NRCS提交国会通过，财政部按照预算直接向各研究院下拨研究经费。

各研究院没有财政的固定拨款，所有财政经费均以项目预算的形式下拨。

各研究院除完成NRCS批准的研究计划以外，可以接受外部的委托研究。委托研究不需要报NRCS批准，不接受NRCS的评估。外部委托研究几乎全部来自各政府部门的临时短期项目，企业委托的很少。

NRCS批准的所有研究成果均要公开，政府各部门临时委托项目没有要求。

（3）评估机制

NRCS要对各研究机构进行两个方面的评估，一是研究成果的评估，二是对研究机构经营状况的评估。

NRCS批准的研究项目完成以后，各研究院首先自己进行评估。评估由评估小组完成，评估小组一般由3人组成，只有1人是机构内部人员。评估小组先是在评估专家库中挑选9人，在9人中再随机挑选3人作为最终评估专家。评估报告要报告NRCS，NRCS根据情况到现场进行调查核实。

NRCS对各研究院的经营状况进行年度评价，所属23个研究机构全部进行年度经营状况排名。经营状况不好的研究院，负责人不会进行续聘。

6.经费情况

从预算看，2013年NRCS预算总额为250亿韩元，管理的23家研究机构的预算总额为10737亿韩元。23家研究机构的总预算中，财政拨款为4560亿韩元，自主收入为6177亿韩元，财政拨款占总预算的42%。

从执行情况看，2011年NRCS总支出197亿韩元，其中196亿为财政拨款，极少部分为自主收益。管理的23家研究机构，总支出7965亿韩元，财政拨款4127亿韩元，自主收入为3837亿韩元，财政拨款占51.8%。（图4）

在NRCS的250亿总预算中，工作性支出为210亿韩元，占总预算的84%；人员经费21.1亿韩元，占总预算的8.4%。2011年，NRCS年人均劳务支出，即工资支出为4600万韩元。

工作性支出主要在两个方面，一是研究支持方面的支出，是NRCS在对各研究院进行管理时发生的费用，例如评估、审批、选拔领导人等方面的支出；二是支持各研究院间进行合作研究时发生的费用，如当一个研究院需要和另外一个研究院进行合作时，NRCS从中进行协调、沟通时发生的各种费用。

（二）NRCS研究会下属的政府研究机构

1.NRCS下属23家政府研究机构总体状况

NRCS下属23家研究院的院长均由NRCS采用公开招聘的方式选拔，聘期三年。

各研究院的课题主要有两个来源，一是通过NRCS申请财政拨款，支持自定课题的研究；二是接受外部委托研究。

根据项目来源的不同，收入也不同。自定课题经NRCS批准后，从财政获得拨款。外部委托研究获得的收入为自主收入，不接受NRCS的管理。

各研究院2011年平均人员规模为110人，人数最多的是KDI，为237人；人数最少的为青少年政策研究院，为49人。各研究院的人员和经费情况可见表1。

根据NRCS提供的2013年最新的预算数据，23家研究机构总人数将达到5114人，总预算达到10737亿韩元。表1提供的2012年预算数据中人员数可以作为一个参考。

2.人员结构及收入水平

图3.NRCS研究计划沟通机制

韩国政府研究机构的人员结构有以下特点：

（1）学历水平高，国外学历占绝大多数。根据2013年的预算数据，23家研究机构中博士总数为1679人，占所有人员总数的33%。以韩国对外经济政策研究院（KIEP）为例，人员规模总数目前达到187人。在2013年该机构简介中列举了71名研究人员（research fellow），其中59人获得外国学位，以美国大学为多，占70%左右。还有获得英国、法国、日本、德国和中国大学学位的人员，获中国大学学位的有6人。KIEP有博士学位的研究人员42人。

韩国产业经济与贸易研究院（KIET）目前184人，预算内人员为157人，其余为项目雇用人员，具有博士学位的研究人员有93人。

（2）研究支持人员占有一定比例。在韩国研究机构，除一般研究人员以外，还有一部分人从事研究支持工作。

例如在KIEP，187名工作人员中，除一般研究人员以外，还有87名研究生（researcher）为研究提供支持。

在KIET，高级研究员（senior research fellow）26人，研究员（research fellow）55人，助理研究员 （associate research fellow） 29人，同时还有研究生（researcher）34人。（图5）

（3）研究人员收入按业绩核算，一般比公务员稍高。调研团专门询问了韩国研究人员的收入情况。在政府研究机构，博士毕业工作三年的普通研究人员，年薪一般可以达到5000-6000万韩元。这个收入水平比政府同级别的公务员稍高。韩国公务员一般也分九个等级，最低是九级，博士毕业三年进入公务员队伍，一般是五级水平，研究人员的年薪比这个级别的公务员稍高一点。如果相同学历水平的人员进入金融研究机构，政府研究机构的收入水平只能相当于他们的60%。政府研究人员的收入水平和大学老师的收入水平差不多。相对于LG这样的民间研究机构，政府研究人员的收入水平比他们要低10%-20%。

在韩国政府研究机构，所有研究人员均实行年薪制，收入水平和工作业绩密切相关。以上只是一个普通研究人员正常情况下的收入水平。如果业绩突出，同等级研究人员的收入最高有30%的差距，那么6000万平均年薪的研究人员最高可能有7800万的最高收入，差不多达到7.5万美元的年薪。各研究机构的年薪水平有差异。根据KDI的2011年年报，KDI的人均年薪为7.5万美元。（图6）

3.内部机构设置

韩国政府研究机构一般设有院长1人，副院长1人，审计员1人，副院长和审计员都直接对院长负责。一般情况下，副院长直接管理各研究部门和研究支持部门。

每个研究院一般都有多个研究部门和若干个研究支持部门。例如韩国产业经济与贸易研究院（KIET）有11个研究部门，2个研究支持部门，支持部门分别是计划协调部和行政管理部。对外经济政策研究院（KIEP）下设3个研究部门，每个研究部门下设若干个研究小组；有2个研究支持部门，分别是信息服务部和研究计划协调部。图7则给出了KDI内设机构详细情况。（图7）

KDI作为韩国最早设立的智库，人员最多，机构设置也稍显复杂。KDI下属3个研究中心和1个学院，由院长直接负责领导。内部采用类似交叉结构，一方面是政策研究部门，另一方面则是相关主题研究小组。所有研究人员分属于各研究部、中心和学院。

KDI学院主要是为本国和发展中国家培养政府官员和政策研究人员，以在职教育为主，不同于兰德公司的研究生院，以研究生教育为主。

（三）民间智库

韩国民间智库主要有LG、三星、大宇等实力雄厚的大公司附属的经济研究院。

大公司附属研究机构主要是为本企业的战略发展提供咨询服务。由于长期关注产业方面的发展动态，在产业技术、产品市场和对技术未来发展方向等方面具有比政府研究机构更强的优势。政府因此会委托民间研究机构从事政策方面的研究。例如LG经济研究所就承担了政府委托的促进ICT（信息产业）就业问题的课题。政府委托的题目一般费用都很低，如果研究机构自身没有实力，根本无法完成这些委托研究。

这类大公司附属研究机构的研究成果首先对本企业的主要领导人产生影响，通过本企业主要领导人与政府官员的接触，从而对政策的制定产生影响。另一方面，这些研究机构也通过向政府各部门发送各种出版物来影响潜在的政策制定者。例如，韩国总统经常召开一些会议，邀请大企业会长等具有广泛影响力的人士针对某些问题进行讨论。在卢武铉总统时期，就定期召开振兴投资促进会议，邀请各公司的会长参与，LG的会长就曾在会上提出要对产业进行转型升级的建议。目前，LG经济研究院正在进行可再生能源和绿色产业的研究。

表1.23家研究院基本情况表（2012年，百万韩元）

图5.KIET研究人员结构图

图6.韩国政府政策研究人员收入示意图（万韩元/年）

大公司附属研究机构一般不会从母公司得到固定的拨款，所有经费也是来自于课题研究的需要。目前，LG经济研究院80%的工作是为各个子公司提供服务，还有20%的工作是为集团公司提供服务。

对韩国智库体系的评价

（一）优点

韩国智库体系最大的优点是将政府的研究机构全部统筹协调管理，由此实现了两个主要目的：

一是能最大程度地减少和消除政府各研究机构重复研究问题，使有限的研究资源充分发挥最大的价值。

二是使研究机构的独立性得到保障，研究机构由于不受政府职能部门的约束，由此能更加客观地从事政策研究，提出政策建议。

（二）缺点

韩国智库体系同时也存在一些弊端和问题。

图7.KDI内设机构图

一是韩国智库体系中官方智库为绝对主体，智库之间缺少竞争，从长期发展的角度看不利于智库自身实力的提高。

二是各研究机构的负责人采用三年聘期制，对于智库需要长期研究的战略问题缺乏考核评价制度，智库战略研究能力将弱化；同时事关智库自身发展的长远问题得不到有效解决。

三是各研究机构需要通过接受外部委托弥补自身经费不足的问题，政府研究机构更乐于接受外部委托课题，与智库自身定位的偏差也将扩大。

四是韩国各种智库对外交流并不充分，政府研究机构和民间研究机构都是以本机构研究人员从事研究为主，较少吸收外部研究力量参与，购买外部服务的比例很低。国际交流范围不广。目前NRCS主要和中国社科院进行交流，每年召开一次年会，由两国轮流举办。各研究机构和中国的研究机构交流还很少。韩国智库的研究还未能在国际社会上形成很大的影响力。