顺应城镇化趋势需完善相关法制

◎ 罗怀熙

城镇化是当前中国面临的一个重大课题，党的十八大报告指出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。李克强总理3月17日在会见中外记者时也强调，城镇化是一项复杂的系统工程，会带来经济社会的深刻变化，需要各项配套改革的推进。城镇化不但有利于改善人民生产生活条件，还将大大提高社会生产率，对经济发展具有积极的推动作用。目前我国正处于从几千年的农村社会向城镇社会转型的关键时期，转型是否成功，将直接影响到中华民族伟大复兴战略目标能否如期实现。为此，如何顺应城镇化趋势、改革不适应形势发展要求的各项体制机制，应当及早引起我们的关注和研究。

现状和问题

城镇化是世界各国现代化过程中的普遍趋势，核心是人的城镇化，主要表现为农村人口随着二、三产业发展而逐步向城镇转移。建国以来，我国在城镇化方面取得了显著进展，按照公布的统计资料，1949年我国城镇化率约为10%，1978年达到17.9%,2012年进一步达到52.6%。在肯定成绩的同时，我们也应该看到，目前我国的城镇化还存在诸多问题，主要表现在：

1.城镇化进程滞后于经济现代化进程。国际经验表明，城镇化水平和二、三产业发展水平呈正比。按照国家统计局公布的资料，2010年我国一、二、三产业在国民经济中占比分别为10.1%、46.8%、43.1%，第六次人口普查数据显示，同期我国城镇化率为49.68%，与文化、社会环境类似的其他国家、地区相比明显滞后。如韩国1983年三次产业占比分别为15.2%、46.4%、38.4%，略低于我国目前的发展水平，但城市化率在1980年就已经达到57.3%；我国台湾地区1980年三次产业占比分别为9.2%、45%、45.8%，与大陆目前的发展水平相近，而城市化率在1978年就已经达到63.8%。

2.“伪城镇化”的风险日益凸显。按照公布的统计资料，2011年我国城镇化率为51.27%，但真正拥有经常居住地城市户籍的只有35%，用领导同志的话说，其余人口就是“2.6亿农民工”，例如深圳市户籍人口占常住人口的比例还不到1/3。大量人口在城乡间、不同城市间过于频繁的流动和就业的短期化，不但容易造成就业难、用工荒等问题，影响劳动者技能提升和产业升级，还加大交通压力、空置乡村住宅、增大社会管理和公共服务成本，导致了巨大的资源浪费。此外，农民工长期不能融入城市，也容易造成城市新老居民间的对立甚至冲突，近年广东、江苏等地发生的一些群体性事件，就是典型例子。

3.城镇化的经济社会成本不断加大。一是城镇建设用地低效扩张，影响粮食安全。据住房和城乡建设部官员提供的资料，从1990年到2008年，城镇居住人口从3亿增加到6亿，但同期城市建成区面积从1.2万平方公里增加到了3.6万平方公里，土地利用效率下降。在大广场、大马路、大建筑纷纷出现的同时，我国优质耕地面积也在减少。二是利益冲突增多，影响社会稳定。因城市建设而导致的集体土地征收、城市房屋拆迁，已经成为社会热点问题，因城乡建设用地指标增减挂钩导致的农民“被上楼”，也在各地引发了不少纠纷。三是城镇建设不协调，影响城镇化的可持续推进。东、中、西部间，人口主要集中于东部城市；大、中、小城市间，大城市人口不断膨胀，中小城市普遍缺乏产业发展支撑和人口聚集能力。既在大城市造成交通拥堵、空气污染等“城市病”，也影响了国家整体的发展平衡。

从体制机制上分析原因

城镇化中出现上述问题，其原因是复杂的。我国仍处于社会主义初级阶段，经济社会发展水平相对落后，城镇化必然是一个长期的历史过程；我国幅员辽阔、人口众多、区域间发展差异较大，城镇化必然难以做到整齐划一。但是，现行体制机制上存在的一些缺陷，也是影响城镇化质量和水平的重要原因，需要我们认真研究，并探索解决的思路和办法。

1.计划经济体制下形成的利益分割格局未能完全打破，制约了城镇化的进展。建国后，在苏联模式影响下，我国建立了全面的计划经济体制，该体制的特点之一就是城乡、区域、行业相对独立而自成体系，改革开放以来，这种分割格局逐步弱化，但目前仍未完全打破，影响了人口、资源的自由流动与合理配置。一是城乡分别实行不同的管理制度。1958年户口登记条例施行以来，我国居民被划分为城市人口和农业人口，就业、教育、社会保障、住房等也逐渐与户籍挂钩。例如，按照物权法和土地管理法规定，城市土地属于国有，农村土地属于农民集体所有；按照社会保险法规定，养老保险等社会保障资金由用人单位和个人共同缴纳，因而农民事实上难以参加社会保险，只能享受“新农合”等针对农村的保障待遇。近年来，国务院加快了户籍制度改革步伐，一些省市也实行了城乡户籍统一登记，但在核心的户籍迁移问题上，进展仍然较为缓慢，主要原因就在于城乡间与户籍挂钩的资源配置差异。二是区域之间的分割仍然存在，在某些方面甚至得到强化。现行法律法规基本没有明确规定地区间的差异，但实践中由于原有行政管理措施的沿用，不少区域间的差异一直保留了下来。例如，现行法律法规对高考招生名额的省际分配原则、程序未作规定，实践中是由主管部门用行政手段配置，以至于不同省份考生在享受优质教育资源上悬殊巨大，并成为推行“异地高考”的主要阻力；一些城市在保障性住房申请、事业单位招考中，也明确将具有当地城镇户籍设为前提条件，这种做法虽然受到社会质疑，但现行法律并没有直接的规定予以调整。三是不同行业间的分割需要引起重视。这种分割有的是法律确认的，例如依照社会保险法，公务员和非公务员在养老问题上实行“双轨制”；更多的分割则是事实上形成的，例如石油、电力、烟草、金融、通讯、电视等行业凭借垄断地位，长期维持较高的福利待遇和用工双轨制，一些行业在录用工作人员时实行内部招考，基本不对社会开放，即使对外开放，也是“萝卜”招聘。城乡、区域、行业的分割既影响社会公正，也影响资源的合理配置，是制约城镇化的根本原因。

2.地方政府权力责任配置不够科学，影响了政府的准确定位，降低了城镇化的质量。一方面，政府经济职能过度膨胀，扭曲了政府在城镇化中的角色定位。按照法治原则，政府主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，但实践中地方政府常常直接参与经济活动，成为特殊的市场主体。例如依照土地管理法规定，地方政府负责征收集体土地、出让国有土地使用权并收取出让金，但法律对土地使用权出让金的使用并无明确规定。在经济利益驱动下，地方政府难以遏制“土地财政”的冲动。据国家公布的资料，近三年土地使用权出让收入都在3万亿元左右，占地方财政的相当比例。地方政府职能定位不科学，直接后果之一就是在城镇化中“重地轻人”，城市面积不断扩大，房地产价格不断上涨，但人的城镇化却明显滞后。目前社会舆论对城镇化的主要担忧，也在于惟恐地方政府受经济利益驱动，把城镇化搞成了又一轮“房地产大跃进”。近年来，国家推行征地制度改革，提高补偿标准，提取一定比例的土地使用权出让收益用于农田水利建设等，情况有所好转，但并未得到根本解决。另一方面，政府间财权、事权划分不尽合理，降低了地方政府推进人口城镇化的积极性。根据1993年发布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，地方政府在地方文化、教育、卫生、建设等方面负主要的投入责任，这导致与城镇化直接相关的政府公共服务职能主要压到了地方政府身上。以教育为例，按照义务教育法和国务院规定，义务教育经费由各级财政共同负担、省级财政统筹落实，教师工资主要由县级财政负担，财政部提交人大审议的预算草案表明，2012年国家财政教育经费预算为21984亿元，其中中央财政预算3781亿元，其他为地方财政支出。农民工子女在迁入地公立学校接受义务教育历时多年才基本落实（提请十二届全国人大常委会三次会议审议的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》显示，2012年农民工随迁子女进入公办学校就读的比例为80.2%），地方财政负担是重要原因。社会保险也长期由地方政府负主要责任，实践中各地社会保险水平差异很大，不但给保险关系的异地转移造成困难，还降低了地方政府将外来人员纳入社会保障体系的积极性。按照社会保险法规定，基本养老保险逐步实行全国统筹，其他保险逐步实行省级统筹，由各级政府给予补贴，这种规定比以前有了进步，但仍然只是一种过渡性的措施安排。

3.农民财产权保障机制尚不健全，降低了农民城镇化的能力，削弱了农民城镇化的意愿。从整体上看，农民对城镇化是有积极性的，用领导同志的话讲，农民最大的愿望就是“过上城里人一样的生活”，但具体到农民个人而言，现行的一些体制机制又往往导致其不能进城、不愿进城。例如农村土地承包法规定，农民承包的耕地承包期为30年，如果全家迁入设区的市落户的，要交回承包地；承包经营权可通过出租、转包等方式流转，但能否抵押、入股，法律则没有明确规定，实践中的做法通常是不允许。按照土地管理法的规定，农民一户只能拥有一处宅基地，出卖出租房屋后不能再申请宅基地；按照国务院规定，城镇居民不能购买农民的房屋。此类规定在出台的时候主要是为了给农民提供最基本的生产生活保障，避免农民失地失业后影响社会稳定，在特定历史时期也确实发挥了积极作用，但随着形势的发展变化，一些弊端也逐步开始显现，例如进城农民抛荒耕地、小产权房引发大量法律纠纷等。仅以对城镇化的影响为例，承包经营权、宅基地使用权都还不是完全意义上的财产权，农民进城时必须放弃在农村的生产生活资料，除了自身劳动力外往往一无所有，大大降低了在城市生存发展的物质基础。不少农民在中小城市生活工作多年甚至是举家外迁，仍然不愿转户口，仍然希望保留在农村的承包地和宅基地，与此不无关系。

制度建设方面的建议

城镇化不是我们的主观喜好，而是中国现代化的客观需求，我们不能脱离实际盲目推进城镇化，但也不能一味迁就现状而回避影响城镇化的体制机制问题。党的十八大提出新型城镇化，必然要求我们在总结经验教训的基础上，不断完善相关的法律制度。从现实国情来看，可以考虑按照加强中央调控，合理界定各级政府财权事权，打破城乡、地区、行业分割，促进劳动力和资源合理、有效配置的基本思路，逐步推进相关法律的废、改、立。其中，近期可以考虑的制度建设包括：

1.教育方面的法律制度。从整体上看，教育对城镇化和现代化的影响是最深远的，中华民族传统上对后代的重视也一贯超过对己代的重视，完善教育制度最容易获得多数民众的支持。例如，随着高等教育的普及，改革现行高考招生计划制度的实际阻力已经大大减小，可以考虑修订高等教育法，增加高等院校学生考录方面的规定，对高考招生计划确定的原则、程序等作出规范，确立按照人口、考生等比例分配招生计划的基本原则。又如，因其投资回报的长期性、受教育者未来就业地域的不确定性等，教育尤其是义务教育资金主要由地方政府负担的合理性也值得商榷，可以考虑修改义务教育法，明确各级政府的财政投入比例，加大中央财政的承担份额。如果这两项措施到位，教育的公平性就能大大提高，既减小了人口向特大城市集中的压力，也减小了户籍制度改革的阻力，必将对城镇化起到积极的推动作用。

2.就业方面的法律制度。新型城镇化的核心是人的城镇化，这必然要求在城市生活者有相对稳定的职业。目前的“伪城市化”问题，最直接原因就是大量外来务工人员就业很不稳定，只能以临时工、劳务派遣工等形式短期就业。客观而言，就业的适度流动有利于保持经济的活力，我们已经不可能回到“铁饭碗”的计划经济时代，但那些因体制机制原因而造成的短期就业，是可以而且能够避免的。政府除搞好经济调节、促进就业外，目前应该解决的是国家机关、国有企事业单位在人员招录上的“定向招录”和劳动用工上的“双轨制”问题，可以考虑借鉴国外经验，出台反劳动歧视方面的法律制度，对上述单位招录工作人员的条件、程序，劳动报酬等作出明确规定，避免同工不同劳、同劳不同酬等现象。

3.住房方面的法律制度。住房是城镇居民最核心的不动产，也是外来人口落脚城镇的基本物质基础，目前我国城镇住房价格与居民收入相比上涨较快，不但推高了城镇化的成本，阻碍了人口的合理流动，也是社会稳定和经济发展的不利因素。可以考虑出台基本住房保障方面的法律制度，对全国住房信息的调查统计和公布，住房供地、建设规划，各类保障性住房的享受主体、程序、条件，房地产市场调控等作出规定，给地方政府和民众一个稳定的预期。在保障性住房方面，要注意对现有的各类经济适用房、限价房、集资房、公租房、廉租房等进行适当整合，明确其产权性质和管理措施，并将外来就业人员纳入保障范围，帮助外来人员在城镇安家落户。在必要的时候，还应当出台房产税方面的法律制度，既有利于调控房产投机，又可以给地方政府增加稳定的财源。

4.社会保障方面的法律制度。实践中反对社会保障全国统筹的理由主要是地区间、行业间保障水平差异大，难以协调不同群体的利益，社会保障压力也成为地方政府尤其是发达地区地方政府抵触外来人口城镇化的直接原因。但从理论上讲，社会保障是政府向国民提供的基本公共服务，城乡、区域、行业间不应分割，整体而言，目前我国的社会保障统筹层次偏低、具体保障种类偏多且各自覆盖面小、管理运行成本较高，可以考虑修改社会保险法，实行社会保险全国统筹，并整合保险具体种类，例如实行人人平等的基本保险和按缴费高低享受不同待遇的补充保险制度，条件成熟的时候，还可以考虑将公务员也纳入社会保险范畴。

5.土地方面的法律制度。目前关于土地管理制度改革的讨论比较多，有人主张缩小征地范围，让农民集体土地直接进入建设用地市场，还有人主张大幅度提高对被征地农民的补偿标准。但事实上，按照“涨价归公”理论，政府代表公众收取农用地转为建设用地增值收益的做法并无问题。综合各方面因素，现阶段比较可行的方案是将重点放在完善被征地农民社会保障和规范土地使用权出让金用途上，这样既能有效遏制地方政府的征地冲动，又能兼顾各方面利益，对现行体制冲击也最小，同时还有利于提高城镇化的质量和效益。此外，农村土地承包法也可以作相应修改，将承包期限调整为十七届三中全会确定的“长久不变”，取消农民全家进城后收回承包地的规定，允许承包经营权的抵押、入股等；农民进城后自愿放弃承包经营权的，可以由政府给予补贴；将承包地弃耕、抛荒的，可以规定相应的法律责任。这样，进城农民能获得一定的资金，留在农村的农民也可以逐步扩大经营规模，有利于城镇化和农业现代化的协调推进。

城镇化是一项复杂的系统工程，顺应城镇化大趋势的法律制度，应当是有利于进一步公平配置资源和要素的法律制度，应当是打破城乡、区域、行业分割的法律制度。只有制度上改革到位，我们才能克服现有城镇化模式的缺陷，实现符合中国国情的新型城镇化。