构建大宗能源资源全球治理机制

　　近来油价问题又成全球热点。能源资源价格波动，是造成和加剧全球经济波动的重要原因。尽管地球现有的能源资源储量和开采能力可以满足世界经济中长期发展需要，但受到货币体系、过度投机、垄断经营、地缘政治等因素影响，其价格很大程度上脱离了实体经济的供求关系，经常出现大幅波动。保持能源资源市场稳定，符合新兴经济体、发达国家和能源资源输出国的共同利益，有利于消除经济危机的隐患。
　　中国国际交流中心理事长、国务院前副总理曾培炎于2011年7月在澳大利亚珀斯召开的博鳌亚洲论坛“能源、资源与可持续发展会议”上，首次提出构建全球能源资源市场稳定机制。其目标是，制定公正、合理、有约束力的国际规则，形成大宗能源资源市场的预测预警、价格协调、金融监督、安全应急等多边协调机制。
　　 为此，本刊推出相关专题，探讨如何在全球经济治理改革中，建立全球大宗能源资源市场治理机制，以更好维护中国能源安全。
　　
　　——编者
　　
　　石油、天然气、煤炭等化石能源，以及铁矿石、有色金属等大宗矿产资源，是人类社会发展的重要物质基础。
　　从全球范围看，按现有速度，原油、天然气、铁矿石可以再开采46.2年、58.6年、75年，而煤炭、铝土矿的保障能力超过100年。未来非常规油气资源，如重油、油砂、页岩油以及天然气水合物等，其开发利用潜力也很大。
　　总体看，现有能源资源储量可以满足世界经济中长期的发展需要。尽管将来能源资源消耗总量会持续上升，但单位产出能源资源消耗正不断下降。从能源消耗来看，1990年到2010年，全球能源消费增长了41％，而GDP增长了96％，能耗强度下降28％。从矿产资源消耗来看，随着科学技术水平的提高和产业结构的升级，单位GDP的矿产资源消费总体呈现缓慢增长甚至下降趋势。
　　 在世界范围内，能源资源分布不均衡，生产和消费集中度较高，这决定了世界上没有一个国家可以完全依靠本国资源来满足发展需求，客观上需要对能源资源进行全球配置。
　　与此同时，由于种种原因导致能源资源价格偏离市场供求关系，呈现出剧烈波动。以石油和铁矿石为例，2006年－2010年，全球石油需求量最大浮动为2.3％，而同期原油价格最大浮动为247％。全球铁矿石需求量最大浮动为15％，而同期中国铁矿石到岸价最大浮动为160％。
　　能源资源价格暴涨暴跌，对世界经济波动推波助澜。当全球经济处于扩张期时，能源资源贸易量价齐升，增大通胀和过热风险；当全球经济处于收缩期时，能源资源价格下跌，加剧经济增速放缓甚至出现负增长。
　　这次全球金融危机中，能源资源价格高位急跌，企业加快去库存，与实体经济衰退相互作用加重了经济危机。在经济复苏时期，能源资源价格大幅上涨，增加企业成本，推升通货膨胀，阻碍经济复苏。
　　为了避免能源资源大幅波动对世界经济的影响，迫切需要建立全球能源资源市场治理机制。
　　
　　国际能源资源市场症结
　　 当前，世界上大多数大宗商品交易都是以某些主导国际的期货市场价格来决定的，即商品现货价格主要参考权威期货市场价格。铁矿石仍然以供需双方的直接谈判定价为主，但谈判的周期越来越短。虽然大宗商品交易规模、范围在不断扩大，但是地缘政治、投机炒作等非供求因素影响突出，致使价格剧烈波动，商品金融属性更趋明显，寡头垄断市场业已成形，政府干预的程度广泛深入。
　　（一）国际能源资源市场过度金融化
　　 国际金融危机爆发前，以投机为目的的国际金融资本得到了快速发展，大量的金融衍生产品被创造出来推向市场。
　　金融衍生产品交易具有自我膨胀特质，泛滥就会导致过度金融化，助长投机氛围。在商品市场，围绕能源资源创造了大量的期货、掉期、期权等金融衍生产品，相关衍生品交易量大幅度超过了实物的产量。在衍生品市场中，致力于获取超额价差收益的各类金融机构已取代了套期保值的商品买家和卖家，成为了市场的主导力量。
　　当前，商品市场的金融化趋势已经改变了商品价格的形成机制，像石油、天然气、铜等商品已具有很强的金融属性。据国际清算银行（BIS）的统计，2005年在交易所的石油和铜的期货、期权合约规模分别相当于其全球产量的3.9倍和36.1倍。商品市场过度金融化是造成近年国际能源资源价格大幅波动的重要因素。
　　（二）全球能源资源被高度垄断
　　 当前，全球能源资源生产相对集中，产业集中度较高。少数国家和企业控制了一些重要能源资源的探明储量和供给数量，进而掌握了市场价格的主导权。全球石油、天然气储量已基本被分割完毕，产油国组织（欧佩克）通过协同限制油气产量，维持其卖方垄断地位以获取超额收益。
　　除了产业资本外，华尔街金融资本也渗透其中，间接控制了全球石油和天然气的贸易规模，并利用金融衍生品操纵现货价格，从中攫取交易价差收益。全球70％铁矿石资源的贸易量均被三大矿商所控制，致使铁矿石价格连年上涨，这让众多钢铁企业买家苦不堪言。
　　由此看来，个别国家或者企业形成卡特尔联盟，容易滥用市场支配地位，哄抬能源资源价格，不仅损害公平竞争，限制其他企业进入，使市场机制失灵；而且严重损害消费者权益和社会公共福利。
　　（三）国际能源资源问题日趋政治化
　　 当前，能源资源消费大国为保障本国供给，越来越多地采取政治、外交甚至军事手段，寻求建立海外能源资源的长期、稳定、安全、经济的供应体系。
　　例如，美国能源资源外交重点是维持一个以其为主导的多元化的全球供应格局；而中国、印度等新兴经济体也展开全面资源外交，保障国内经济发展的能源资源需要。
　　为实现其能源资源安全保障，某些能源资源消费大国频频介入一些能源资源集中地区，加剧了这些地区的政治动荡和民族冲突。像达尔富尔、利比亚地区的政治骚乱背后都与国外政治势力有着千丝万缕的联系，而国外势力的意图往往在于获取能源资源收益。
　　 资源供应国则以资源为“武器”，谋求国际政治地位提高，并获取更大的经济利益，比如不断提高市场准入门槛，正常的贸易、投资、并购活动往往受到政治上的限制和干扰。
　　一些国家通过调整矿产资源法或矿业法，实施能源资源贸易保护政策，限制外资的过度介入，以保护本国企业利益或维护国家资源主权，如秘鲁、俄罗斯、委内瑞拉、蒙古和智利等国家都强化了相应措施，保护或控制本国的优势矿产资源。俄罗斯把油气作为大国外交的重要筹码，动辄实施“断气停供”；加拿大为了充分发挥资源优势建立世界矿业金融中心，试图从金融和信息方面控制国际矿业活动，加强优势矿产在国际市场上的垄断地位；澳大利亚开征碳税，大型矿产资源企业经营受到影响，一定程度打乱了其他国家在澳投资计划。
　　（四）能源资源国际通道安全令人堪忧
　　在能源资源的勘探开发、装运、炼化等全过程中，任何一个节点的断裂都会造成产业链条的瘫痪。对于能源资源消费国而言，海外获取重要的能源资源，保证运输通道安全至关重要。无论是通过贸易投资手段还是其他方式，将能源资源从供应国运到过境国，最终转运到消费国，都需要防止其途经的陆路、海运及管道等运输路线中断。
　　历史证明，过境运输出现的问题往往与政治原因有关。一些石油运输通道地区民族冲突严重、犯罪活动猖獗，严重威胁石油海上运输的安全。即便是相对安全的陆路和管道运输也经常面临地区军事冲突、地震天灾等不可抗拒因素导致的中断风险。当前从供应国到消费国的运输通道比较单一，时常还可能会受到过境国垄断经营的风险，极大增加了运输环节的成本，抬高了进口资源的价格。
　　
　　
　　全球治理机制要义
　　（一）有利于创造稳定的国际政治环境
　　 21世纪以来，随着新兴经济体对能源资源需求的大量增加，未来能源资源市场中的政治博弈、利益冲突将使市场竞争更富有政治色彩。能源资源还与各种非传统安全因素紧密交织在一起。恐怖主义、宗教极端主义、跨国犯罪、环境生态等非传统安全威胁因素都与能源资源因素密切联系。缺乏稳定的能源资源市场，一国往往会诉诸政治、军事等方式来保障能源安全，这可能埋下区域冲突和政局动荡的隐患。
　　建立一个稳定的国际能源资源市场，保障各国通过市场手段，公平、稳定、可预期地获取能源资源，维护各方合理的经济利益，有利于解除由于能源资源政治化带来的安全隐患，创造一个和平的国际政治环境。
　　（二）有利于维护世界经济安全和国际金融市场稳定
　　 能源资源价格急剧变动会加剧经济周期波动。在经济下行时期，能源资源价格急剧下跌，会加深经济衰退程度。在经济复苏时期，能源资源价格大幅上涨，会推升通胀，延缓经济复苏。
　　自20世纪70年代以来，历次世界经济衰退都发生在原油价格上涨到峰值后。本轮金融危机中，能源资源价格高位急跌与经济衰退相互强化，加剧了经济的不稳定性。2010年以来，国际原油价格又一次大幅上涨，一度达到每桶110美元以上，推高了全球通胀水平，特别是新兴经济体通胀明显上升。新兴经济体不得不采取连续加息、升值、控制信贷等政策，在抑制通胀的同时，也影响了经济增长。
　　 能源资源价格急剧波动会影响国际金融市场稳定。随着金融化程度不断提升，投机交易对能源资源价格的影响日益明显。
　　从1995年到2011年7月，美国纽约商品交易所原油期货期权交易中，以投机为目的的非商业交易者持仓比例从10％－20％上升到45％－50％。大量逐利资金的流入流出将各个市场统一为联系紧密的全球市场，某一个市场的微小变化，会迅速向其他市场传递，引发全球市场联动反应。例如，外汇市场和原油市场之间的波动显著相关，具体表现为美元指数与原油价格之间存在较强的反向变动关系。
　　能源资源价格大幅波动，会引起巨额投机资金在能源资源市场和其他金融市场之间的迅速转移，造成金融市场的剧烈波动。
　　 能源资源价格保持基本稳定，可以减少全球经济金融运行中的不稳定因素。能源资源供应方可以合理进行投资开发和生产，避免因供给大幅增加引起的价格下跌和产能闲置所导致的损失。能源资源需求方可以根据生产进程安排采购计划，减少维持高库存对资金的占用，提高资金利用效率。价格稳定可以降低库存过多波动，避免库存因素成为市场投机炒作的借口，降低能源资源库存波动对其他市场的影响。
　　（三）有利于我国经济继续平稳较快发展
　　 2003年以来，我国经济发展对国外能源资源的依存度不断提高，石油、铁矿石等能源资源价格成倍上涨，增大了工业原材料成本，压缩了企业利润，削弱了我国国际竞争优势，同时也带动了国内下游产品价格的提高。从长期来看，到2020年，在最重要的45种矿产品中，我国仅有6种能够基本自给。即使是我国储量丰富的煤炭资源，也将会出现大量进口。未来中国能源资源对外依存度会继续提高，保持国际能源资源价格基本稳定，有利于我国更好地利用国际国内两种资源、两个市场，减轻输入性通胀压力，把更多的资金投入到转变经济发展方式上来，延长我国发展的战略机遇期。
　　（四）有利于新兴经济体保持良好发展势头
　　 中国、印度等新兴经济体是能源资源消费大国，还有一些新兴经济体既是能源资源的生产大国也是消费大国，每年全球新增能源资源贸易量的大部分发生在这些国家。世界能源需求将在今后25年增加48％，非OECD国家在能源消费增长量中占81％。国际能源资源价格大幅上涨，加大资源消费国输入型通胀压力，影响新兴经济体经济增长的稳定性。稳定的全球能源资源市场，可以保持新兴经济体强劲增长，也可促进世界经济尽快复苏。
　　（五）有利于发达国家的能源资源安全
　　 发达国家是国际能源资源市场波动最早的受害者。2010年全球每年原油总产量43亿桶，贸易量约18亿桶，贸易量中欧洲和美国占了50％以上。以美国为例，当原油每上涨1美元，美国每日进口成本就增加800万到900万美元。上世纪70年代以后，他们也试图通过一定的国际合作机制（如国际能源组织）来稳定能源市场，但这些组织代表性不足，其作用日趋式微。在其它资源领域，则一直尚未形成有效的合作组织和机制。
　　扩大能源资源领域的国际合作机制实现能源资源市场稳定，有利于发达国家获得稳定可靠的能源资源供应，避免遭受诸如能源供应中断、价格突然上升或其它能源安全威胁。
　　（六）有利于能源资源供应国获取长期稳定收益
　　 价格波动对能源资源供应国来讲是一把双刃剑。价格大幅上涨时，这些国家经济增长加快，可以获得较大的收益。但在政治上，价格长期高位运行会使能源资源供应国和跨国公司遭到国际社会的谴责和政治压力，人们将会失业、贫困及环境恶化等问题与高价格和垄断暴利联系起来，把矛头指向这些出口国和跨国公司。从长期来看，能源资源价格长期居高不下，必然会引发节约能源和寻找替代能源，促进资源循环利用，从而降低消费，影响整个行业的发展，过度替代导致相应需求不可持续，生产国的利益就得不到保障。因此，国际能源资源价格保持合理水平，有利于供应国获得长期稳定的市场需求，从而促进其经济持续增长，提高国民就业和社会福利水平。
　　
　　以G20的名义
　　 如何保持大宗能源资源市场稳定已成为全球性问题。WTO、G20、《联合国应对气候变化框架公约》等很多合作机制的形成告诉世人，当国际社会遇到共同问题时，可以通过建立一个共同的规则，也就是全球经济治理机制来解决。在应对2008年金融