浅析城市社区自治建设的问题及其完善

　　摘要：目前城市社区自治建设中存在着一些问题，主要表现在：社区行政化倾向较为明显、社区居民的参与意识淡薄、关于社区治理的法律法规不健全等。而根据对于现存问题的分析，我们试图寻找相应的对策：实现政府职能的转变并淡化社区自治的行政化色彩、积极培育公民参与社区自治的意识、完善相应的法律法规等。
　　关键词：城市社区自治；居民参与；政府职能转变
　　一、城市社区自治建设的概况
　　（一）城市社区自治的含义、内容
　　所谓的城市社区自治，指的是在没有外部力量进行强制性的干预下，社区内部各种利益主体通过民主协商来共同处理社区公共事务。在城市社区自治的过程中，所要实现的目标是使社区进行自我教育、自我管理、自我服务、自我约束。不同的社区模式体现出来不同的价值理念。在新中国刚成立初期的社区，采用的是单位制的管理模式，带有强烈的行政化色彩，自我管理和服务的理念较弱。改革开放后，单位制的社区逐渐瓦解并向非单位制的社区过渡。
　　社区自治的内容主要包括了进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。在我国，居委会是社区自治的主要载体，承担着大量关于社区自治的工作。党在社区是政治核心，主要是政治领导，保证党的理论、路线、方针、政策的落实，做好群众的思想工作，发挥党员的先锋模范作用，密切党和群众的联系。①
　　（二）城市社区自治建设的现状
　　社区自治的载体便是社区自治组织，就目前而言，非政府组织的发育不够充分是的居委会成为实施社区自治建设的核心载体。虽然在社区已经脱离了单位制并逐渐在去行政化的色彩，但是作为居委会，更多的是执行上级街道办事处的命令，而在带动居民实现自治的方面显然不给力。社区居民对于社区自治事务的参与积极性不高也是目前中国社区自治建设中的普遍现状。
　　二、城市社区自治建设中存在的问题
　　中国的社区建设是在全能政府“失效”和万能市场“失灵”的双重背景下发生的传统“单位制”趋于解体后出现的。②从制度层面来讲，社区自治是一种体制变迁，它是在在政府的主导下进行的，而不是市场自发形成的，故而呈现出“规划性变迁”的特点。而在进行社区自治建设的过程中，也存在着一些问题。
　　（一）社区行政化倾向仍然较为明显
　　首先，社区居委会从其名称和设置的本意来讲，应当是居民权利的代言人和维护者。然而，在现实中居委会更多的角色是政府行政事务的承担者。通常表现在区政府将其部分任务下移至街道办事处和居委会，从而使得“二级政府”变成了“三级政府”。其次，鉴于城市社区自治处于发展的初期阶段，政府的必要介入也会起到一定的推动作用。但是核心问题就在于政府介入社区事务的限度问题，一旦超过了一定的限度，与其目标将会南辕北辙。在社区居民参与意识淡薄、自治组织资源和体制资源匮乏的情况下，政府所指定的一些改革措施存在一些致命的不足，在于没有从制定规范的角度厘定政府和社区的权力边界，行政干预的可能性依然存在。③
　　（二）社区居民的参与意识淡薄
　　在2000年10月召开的中共十五届五中全会中，第一次以党的文件形式提出“扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情”和“加强社区民主建设”的论断。这是在政策层面为社区居民广泛参与社区建设提供了根据。但是，社区居民长期以来对于社区事务参与积极性不高，并未形成一种自主性的民主意识。居民对于居委会也存在着不信任的现象，这也与居委会的行政化色彩不无关系。而作为社区自治载体的社区自治组织又未实现充分发展，民众的个体意志无法形成统一的集体意志得以反映和实现。自治组织、志愿组织的发展不充分又反过来在一定程度上抑制了社区居民对于社区自治活动的参与热情。总之，在目前的社区自治中，居民的参与意识薄弱，参与的程度不深，总体参与率较低，使得社区发展动力不足。④
　　（三）社区治理的法律法规不健全
　　我国推行依法治国的方针政策，城市社区自治建设的过程也离不开相关法律的指导。目前，在我国，规范城市居民委员会的法律有《宪法》和《城市居民委员会组织法》。我国的《宪法》明确规定：“我国城市的居民委员会和农村的村民委员会，是基层群众性自治组织。”《城市居民委员会组织法》将居委会定性为“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织。”上述法律规定的居委会的性质、职责、任务、产生程序、运行机制等与现实有较大差异，在实际工作中很难操作。相关配套法律和实施的具体细则的缺乏也使得居委会的自治权力在现实实践中很难得以真正实现。⑤
　　三、 城市社区自治建设中问题的对策
　　针对上述在社区自治建设中存在的问题，我们有必要找出切实可行的对策，推动社区的自治进程，保障居民广泛的的参与权利。
　　（一）去行政化色彩，实现政府职能的转变
　　目前政府对于社区自治事务的管理呈现出较为微观、具体的管理，在未来，应当将政府职能由微观、具体管理向总体协调处理转变。完全否定政府在社区自治建设的进程的作用也是背离了社区自治的宗旨。同时，另一种极端也应当被避免，太依赖于政府的介入，则会降低社区内部人员进行社区自治的积极性和热情，使得社区自身动力不足。关于街道办事处，作为居委会的领导机关，也有必要进行改革与制度上的创新，使之逐步有政府派出机构演变成为半官方、半自治的社区机构，最终成为社区自治实体。
　　（二） 积极培育居民参与社区自治的意识
　　社区自治强调的是自下向上的多方面参与，积极培育公民的社区理念和对于社区自治事务的参与意识对于实现共同发展目标意义重大。托克维尔说过：“参与社会管理、平等行使政治权利是民主社会的重要特征，公民的参与可以使社会充满生机与活力。”针对目前社区居民参与意识的薄弱的情况，我们应当采取如下措施来达到民主政治的目标。第一，应当多对社区的自治事务进行宣传，搭建与居民合作、沟通的平台。通过群众所喜闻乐见的活动来增强社区居民的凝聚力。第二，应当制定相关的具体实施细则，使得居民的自主权利能够得到落实，而不只是纸上的权利，以此来增强社区居民对于此类事务的参与主动性、积极性。第三，应当使得居民形成共同的意愿，并通过相关的组织予以实施。这就具体表现在应当大力培育非政府组织和志愿组织的发展，居民和非政府组织成为社区自治建设的主力军。
　　（三）完善社区自治的相关法律法规，健全法制
　　针对目前的社区自治的发展情况以及对于居委会的重新定位，有必要对于滞后于现实的法律予以修改、废除，而对于新出现的情形，应当通过立法予以肯定。此外，还应当完善居委会相关职能的具体实施细则，使得居委会能够切实成为自治组织，而不只是对于上级政府命令的执行。各地政府在对社区自治的建设予以指导时，可以结合本地的情况和已有的法律制定相关的法规或者规章，以规范社区的自治工作。只有健全了关于社区自治的法律，才能使得各项工作有法可依，才能够更好推动社区自治的工作。
　　
　　基金项目：该论文系江苏省高等学校大学生实践创新训练计划项目《我的社区我做主——关于社区自治方法及其可行性分析研究》的研究成果。
　　
　　注释：
　　①马仲良：《城市社区自治是社会主义新型民主的生长点》，载于《北京行政学院学报》2001年第1期。
　　②徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，载于《华中师范大学学报》2001年5月第40卷第3期。
　　③张宝峰《城市社区自治研究综述》，载于《晋阳学刊》2005年第1期。
　　④李建斌，李寒：《转型期我国城市社区自治的参与不足：困境与突破》，载于《江西社会科学》2005年第6期。
　　⑤霍秀媚：《社区自治：我国社区治理的发展目标》，载于《广东行政学院学报》2006年第18卷第5期。
　　
　　（作者简介：王楚（1991.10-），女，河南郑州人，就读于江南大学法学院法律系，现为大三学生。）