论我国公益诉讼制度的构建

　　摘要：近几年，随着我国市场经济体制改革地不断深化，大量侵害国家利益和社会公共利益的民事、行政违法行为不断涌现。在法治健全之社会有损害必有救济，为已经发生或正在发生的对社会公共利益侵害提供救济，正是我国依法治国的具体体现。但在我国现行诉讼立法中并没有对公益诉讼制度作具体细致的规定，只是在现在修订的《民事诉讼法修正案》(草案)中作出了原则性的规定。该草案规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼①。”此类粗线条的规定在具体司法实践中操作难度大，这类纠纷的解决还处于法律 “真空”地带。公益诉讼制度的建立并对法律条文的细化将有助于社会公共利益的维护。因此结合我国具体国情，建构具有中国特色、中国风格、中国气派的公益诉讼制度有其必要性和紧迫性。
　　关键词：公益诉讼；必要性；解决途径
　　一、我国公益诉讼制度之现状
　　如今社会关系变得错综复杂，民事、经济领域中个人利益、集团利益与国家利益、社会公共利益的矛盾日益激烈，新型的法律纠纷不断出现：如某些违法行为侵害到具体受害人的利益，同时也侵害了社会公共利益，面对此现象，一些为维护社会公共利益的人士就据此向人民法院提起诉讼，其结果大都不尽如人意。综观以上现象，笔者认为我国公益诉讼现状如下：
　　(一)立案难
　　1、公民维权意识低。在依法治国的实践中，我国公民法律知识和权利意识仍然处于较低水平，与社会主义市场经济的发展不协调。法律为国家立法机关制定，其本质在于促使公民主动适用，而不仅仅为被动遵守。面对社会公共利益及自己权益遭受侵害时，当事人是否会去维护自己的权益不受损害呢？调查问卷如下： ②
　　问题：当你的合法权益受到行政机关非法侵害时，你是否会向法院提起行政诉讼？
　　提交答卷人数36100%
　　敢告 719.4%
　　不愿告 925%
　　不敢告12 33.3%
　　不会告 822.2%
　　通过以上问卷不难发现，当公民的权益遭受侵害同时社会公共利益也遭受侵害时，由于大多数公民自身维权意识低，大家都抱着消极态度任之而没有拿起法律武器去维护自己的权益，更不用说去维护社会公共利益。因此当社会公共利益被受侵害时，没有人向法院提起诉讼，法院依法遵循“不告不理原则”从而导致出现权利遭受侵害却无法救济。
　　2、直接利害关系人处于弱势地位。当侵害社会公共利益的违法者是行政机关、企事业单位、企业等时，由于违法者拥有较为强大的行政权力及经济基础，导致直接利害关系人处于弱势地位不敢向法院起诉。如北京律师李刚起诉卫生部“牙防组”，李刚是消费者之一，但还有众多消费者的权益也被受侵害，由于他们处于弱势地位，不敢向法院起诉。③但确实存在着严重侵害社会大众利益的违法行为。这时被受侵害的社会公共利益就得不到很好的救济与保护。
　　3、法院不予受理、驳回起诉。面对违法者正在侵害或可能将侵害社会公共利益时，有公民向法院起诉时，法院以各种理由不予受理并驳回起诉。如：2003年8月，浙江省浦江县杭坪镇程家村农民陈法庆，发现浙江省政府划定的一级生活饮用水源保护区遭遇污染，向有关部门反映未果后，于同年12月将浙江省政府和省环保局告上杭州市中级人民法院，但法院没有受理其诉讼。之后，陈法庆上诉至浙江省高级人民法院，依然被法院驳回。④法院此种行为让人不解，不该放任不管，置公共利益于不顾，不给于违法行为者予以惩罚的不作为行为，令“保护环境人人有责”的口号如何传承？
　　（二）胜诉难
　　1、法院没有具体法律条文作为判案根据。当前，在我国法律制度中没有明确规定公益诉讼制度，只是在现今修订的《民事诉讼法修正案》(草案)中作了原则性规定，此种模糊性规定导致一些公诉案件进入法院后，法官很难以此判决，这无疑赋予了法官过大的自由裁量权，可能会导致不公平裁决。这就使已立案的案件进入程序诉讼阶段，想取得胜诉并非易事。
　　2、原告资格的限制。我国法律规定只有与案件有直接利害关系的人才能作为原告向法院提起起诉。这样的规定在公益诉讼中具有很大的局限性。这就使得不是利害关系人的不能提起公益诉讼。换言之，如果利害关系人不愿提起诉讼，那已被侵害的社会公共利益将何去何从。由数据显示：据中国社科院助理研究员黄金荣对2000年以来媒体广泛报道过的42起公益诉讼进行的分析，取得全部或部分胜诉的案件只占17.5%。④
　　（三）主体范围过窄
　　在我国，人民检察院拥有监督权和检察权。只有人民检察院对于侵害公共利益的诉讼起支持起诉的作用。我国《民事诉讼法》第15条规定，“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”这里 “机关”应当包括检察机关。但检察机关还不能以自己之名义起诉，而仅有协助受害单位及个人起诉，这又限制了检察机关作用的发挥。现今世界经济呈全球化趋势，各式各样新型的违法犯罪行为出现。例如：国有资产流失类的案件；非法垄断、不正当竞争行为的案件；破坏资源、环境和公共设施的案件；雇佣劳动和社会保障案件等等。⑤这些侵犯社会公共利益的案件仅仅依靠人民检察院起支持提起公益诉讼，主体范围过窄将导致社会公共利益得不到及时的救济。
　　二、我国构建公益诉讼制度的必要性和紧迫性
　　（一）国内形势发展的客观要求
　　现今我国经济在高速发展，大量侵害社会公共利益的案件层出不穷。我国现行民事、行政诉讼法都只允许直接利害关系人向法院提起诉讼，如果没有直接利害关系人或利害关系人因不知而未提起诉讼，这就形成了无人起诉的局面。
　　（二）国际形势的必然选择
　　我们生活在“地球村”里，人们联系日益紧密，特别是我国作为世界贸易组织成员，想要与国际更好的接轨，就得建立完备健全的公益诉讼制度。世界上很多国家都已建立了较为完备的公益诉讼制度。如美国集团诉讼、德国法国团体诉讼等。如：现今国际贸易交往频繁，当我国的企业、组织及公民个人侵害到别国的利益时，对方会向我国提起诉讼，以此来维护其利益。反之，如果违法行为者是外国人且侵害到我国国家利益和社会公共利益，却因为我国现行法律中没有具体规定而无人起诉，这显然不利于我国且也不符合国际法规定的对等原则。因此，在新的国际形势下，要进一步使国内法与国际法接轨，使两者互相促进，扩大我国依法治国的国际视野。
　　三、我国建立公益诉讼制度的建议
　　我国是以制定法为法律渊源的国家。从我的历史和现有的法律制度来看，要在我国建立公益诉讼制度应该主要借鉴大陆法系国家公益诉讼模式，例如：德国民众诉讼、团体诉讼、公益代表人诉讼、检察机关提起公益诉讼；法国检察机关提起公益诉讼、越权之诉。再参考英美法系国家公益诉讼的相关规定，例如：美国 “私人检察官”制度、检察官提起公益诉讼；英国检察总长提起公益诉讼。⑥再结合我国具体社会实际从而建立符合中国国情的具有中国特色的公益诉讼制度。
　　（一）普及法律知识、提高公民权利意识
　　我国社会主义法制建设方针为：“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。由此可得出，我国要实现真正的法治国家不仅要依靠立法机关的民主立法和执法机关的文明执法，还在于面向社会大众加强法制宣传教育，弘扬法治精神，普及法律知识，从而提高公民权利意识。现阶段我国公民法律知识水平并没有达到相应的标准。再加上法律真正的本质不仅在于被遵守还在于被使用。
　　
　　（二）放宽主体起诉资格
　　1、经济发展的客观要求。现今侵害社会公共利益的现象众多，公益诉讼作为维护公共利益进入人们的视野，一些社会团体的身影已在公益诉讼领域悄然出现，如：在被称为中国环境公益诉诉讼第一案的“华清嘉园绿地实测案”中社会组织的积极参与，成为公众利益在这场利益博弈中获胜的重要因素。⑦实践证明，社会团体在公益诉讼中将发挥着重要作用，这也是在新的形势下增强受害者弱势地位的有效途径。
　　2、各国立法必经之路。目前在各国公益诉讼立法趋势中都在不断放宽主体起诉资格，使更多的人能够为自身的合法权益及公共利益提起诉讼。首先，在我国只有人民检察院能作为原告因公共利益向人民法院提起诉讼，这已经不能够满足社会经济发展的客观需要。再者，赋予社会团体、公民公益诉讼权，不仅起到激励公众的参与意识，提高公民权利意识，使社会监督机制更好的运行，符合当今世界各国立法趋势。
　　3、改善受害者弱势地位的有效途径。在实际生活中，大多数案件表明，受害者一方处于弱势地位且力量分散，因此就呈现出一种不敢告的局面。俗说的：“哑巴吃黄连，有苦说不出”。针对这样现象，就有待法律规定公益诉讼制度中社会团体有权利代表众多受侵害者提起诉讼的资格，这里应是广义的社会团体。法律意义上的“社会团体”绝大多数是官方和半官方性质，在现修订的《民事诉讼法修正案》中应将大多数的“草根组织”YhRU/Rv+p5mw2rq9GviATWLwU92Vl9+CL51ftNMdaxw=也纳入主体的起诉范围内，这类组织如基金会、民办非企业单位、从事消费者权益保护、环境保护的民间组织等。⑧只有这样力量薄弱的受侵害者才能通过社会团体来维护自己的合法权益。
　　因此，有权提起公益诉讼的原告范围，在我国应确立以检察机关为主，以社会团体、公民个人等为补充的公益诉讼原告制度。
　　（三）人民法院理应受理侵害公共利益的案件
　　当直接利害关系人或社会团体向法院提起诉讼时，法官理应根据相关法条受理此类案件。如《民法通则》第7条规定：民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。现在正修订的《民事诉讼法修正案》(草案)中已规定了公益诉讼制度。
　　（四）尽快完善公益诉讼相关法律法规
　　在我国现行的诉讼立法中并没有对公益诉讼制度作具体细致的规定，综观现行《民事诉讼法》只规定具有直接利害关系人才能作为原告提起公益诉讼，再加上《民事诉讼法》第15条的规定。可得出，在接下来的《民事诉讼法修正案》（草案）中应对此作出细致的规定。不仅如此，还应对公益诉讼适用何种审判程序、证明责任、诉讼费用等进一步细化和完善。
　　建立一个社会主义民主法治国家，最重要的就是要体现人民当家作主的主人翁地位，让人民都参与到国家事务的管理中来。而公益诉讼制度正好为此敞开了一扇门，让关心国家利益、社会利益的公民能够通过公益诉讼来管理社会事务、维护社会公共利益。公益诉讼也将使权利侵害得到救济成为实然。
　　
　　注释：
　　①⑧来源：中国青年报 www.chinanews.com/gn/2011/10-
　　29/3423465.shtml 2011-10-29民诉法拟增加公益诉讼制度，但是对于公共利益内涵还需要进一步加以明确。
　　② 许灿、唐莹莹：中国公民法律意识与权利意识研究[J]，vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.a ... 2011-12-4
　　③王斗斗. 北京朝阳法院受理法学博士诉“全国牙防组认证”欺诈案[N]www.legaldaily.com.cn/misc/2006-04/13/con ... 2006-4-13
　　④王萍.郝劲松诉北京铁路局用餐不开发票案