带资进城与破解农民市民化难题

　　 编者按：统筹城乡发展是科学发展观重要内容之一，但毋容讳言，这一问题至今仍属尚未完全破解的难题之一。本文试图用农民带资进城来破解这一难题，但与之有关的理论基础仍需进一步研究。比方说，农民、市民同为中华人民共和国公民，农民进城为什么必须“带资”？如此等等。本刊发表此文只期引起读者讨论，并不代表本刊观点。
　　
　　 加快农民市民化进程是全面提高城镇化质量的重要途径。当前，我国推进农民市民化面临着巨大的成本压力，而让农民带着资产进城则是跨越成本门槛、破解农民市民化难题的根本出路。
　　 一、带资进城是推进农民市民化的战略选择
　　 农民市民化是当前积极稳妥推进城镇化面临的重大问题。长期以来，我国走的是一条城乡分割的传统城镇化道路，大量农民进入城镇打工，为城镇建设做出了巨大贡献，但在劳动就业、子女教育、社会保障、保障性住房购买等方面却没能享受市民待遇，难以真正融入城市，实现由农民变市民的转变。
　　 目前，我国城镇化率已经达到49.68%，即将越过城镇化率50%的转折点。在今后一段时期内，我国城镇化仍将处于快速推进时期，但城镇化速度将会逐步放慢，预计到2030年城镇化率将达到65%左右。这意味着今后20年内，还将有2亿多农民转移到城镇就业和居住，再加上已经进入城镇但还没有完全市民化的农民，未来全国将有4—5亿农民需要实现市民化。因此，能否妥善解决好农民市民化问题，将成为今后我国积极稳妥推进城镇化、全面提高城镇化质量的关键。
　　 推进农民市民化主要面临户籍制度和市民化成本两方面的障碍。近年来，虽然户籍制度障碍在逐步消除，但农民市民化进程并未明显加快，其根本原因就在于市民化的成本障碍。总体上看，当前农民市民化的成本障碍集中体现在以下三方面。
　　 一是农民无力承担市民化成本。进城农民工不仅工资收入水平低，而且与城镇职工之间的收入差距在不断扩大，绝大部分都无力承担不断攀升的高额市民化成本。2009年，全国外出农民工月平均工资收入为1417元，而城镇职工月平均工资为2687元，城镇职工与农民工工资收入比由2005年的1.73扩大到1.90。
　　 二是单纯依靠政府财政也无力支付。以北京为例，假设农民工增长速度与全国持平或略高，保守估计到2030年北京农民工数量将达到1000多万人。仅解决社会保障问题，按照现在每人10万元的平均支付水平，就需要1万亿元，相当于目前北京市连续5年的纯财政收入。如果单纯依靠地方政府来支付进城农民工的市民化成本，将是十分漫长的过程。
　　 三是农民集体资产尚没有考虑进来。2009年底，全国农村集体资产总额达1.6万亿元，平均每个村270多万元。北京市村均集体资产4020万元，镇均7.1亿元。即使像山东莱芜这样的中等发展地区，村均资产也从2006年的175.7万元增加到2010年的288.3万元。这些资产的升值潜力巨大，却没能很好地用来支撑农民市民化的进程。
　　 显然，传统的城乡分割体制和思维是导致农民市民化严重滞后的根本原因。从城乡统筹发展的角度看，依靠农民带资进城来突破较高的市民化成本门槛，建立多元化的成本分摊机制，将是解决大规模农民市民化的根本途径。目前，依靠农民带资进城推进市民化的条件已经基本成熟，因此，坚持城乡互动融合，切实运作好农民的集体资产，让农民带着资产进城，将是突破市民化成本障碍、推进农民市民化的重要战略举措。
　　 二、当前农民带资进城面临的主要问题
　　 （一）资产确权工作滞后，使农民市民化无资可带
　　 农村资产包括现金、各类有形资产，但更多的是土地、山场等资源性资产。目前，上述资产大部分没有明确与农民之间的产权关系，处于集体共同所有状态。产权不清晰问题长期没有得到根本解决，农民在集体的资产权益往往得不到应有的尊重，特别是在征占地过程中的补偿费分配环节，往往被村干部等少数人控制，不能成为农民市民化的重要支撑。
　　 （二）资产管理缺乏规范有效的保障机制，集体资产经营效益较低
　　 一些农村地区内部存在着严重的“干部经济”，农民对集体资产缺乏话语权，资产的监督体系薄弱，难以保障农民的资产安全。即使一些乡村进行产权制度改革，做到了形式上的产权清晰，但在习惯势力和既有权力格局的影响下，仍没能建立起有效的法人治理结构，难以从根本上解决权力向少数人集中，缺乏监督和制约的问题，由此直接影响了集体资产经营的效益水平。
　　 （三）尚未形成城乡统一的要素市场，缺乏带资进城的交易平台
　　 目前，全国各地农用地承包经营权、宅基地使用权、非农建设用地使用权等有形的产权交易市场尚十分缺乏，产权交易流转缺乏基本的平台。即使在北京这样集体经济比较发达的地区，产权交易网络建设尚处于摸索筹建阶段。同时，农村资产产权交易和变现渠道不畅，也不利于抵押融资业的发展。
　　 （四）尚未建立起有效的跨区域统筹平衡机制
　　 在区位优势地区和劣势地区之间，目前还缺乏一个健全有效的区际收益统筹机制，如上海和贵州农民在带资进城的条件上就存在着显著的差别。这种差别较大程度上是由于区位条件不同形成的级差收益引起的，而并非完全取决于自身的努力。因此，应尽快建立完善全国统一的统筹平衡机制。
　　 三、依靠带资进城推进农民市民化的措施
　　 农民进城转变为市民不应以放弃在农村原有的资产权益为前提。要通过市场化的手段，将农民在农村占有和支配的各种资源转变为资产，并将这种资产变现为可交易、能抵押的资本，使离开农村进入城镇的农民成为有产者，让农民带着资产进城，从而跨越市民化的成本门槛，实现农民变市民的根本转变。
　　 （一）对各类资产全面颁证赋权，做到所有权清晰、使用权完整、收益权有保障
　　 要对农村土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权确权到户，颁发证件；对集体建设用地所有权、集体林地所有权、小型水利工程所有权确权到村集体经济组织（村委会），其使用权、经营权确权到用地单位或承包户，分别颁发证件。完成确权的前提有两项工作：一是锁定资产，即全面清理核实集体资产家底，并经社员代表大会确认，做到账实相符。二是锁定人员，即将集体经济组织成员界定清楚，明确股权享受对象。
　　 （二）加快集体资产的股份量化，让集体经济组织成为农民市民化的组织依托
　　 一是实现政社分开，确保村集体组织不受“干部经济”的干扰，使之成为独立的市场主体。二是无论资产规模大小，都要对集体经济组织进行规范化的改制。三是进一步完善法人治理结构，建立有效的委托-代理机制，构建新型的集体经济组织。农民离开农村转变为市民后，仍然保留其集体经济组织成员资格，不随农民向市民身份的转变而改变。
　　 （三）以土地资源为核心建立带资进城的交易流转平台
　　 一是有效解决跨省区产权交易市场的衔接和联网问题，让偏远落后地区农民通过非农建设用地指标的市场交易获取级差地租收益。二是把乡镇和县一级的公共交易平台作为建设的重点。三是建立和拓宽农村集体资产抵押融资渠道，推进要素的信托化经营，发育新型农村金融业态。四是将宅基地产权交易和社会保障、住房置换等统一纳入到综合的交易网络系统，提高交易效率。
　　 （四）建立土地增值收益结构基金，实行全国统筹
　　 一是以土地出让金为基础建立全国性的土地增值收益结构基金，各级政府获得的土地出让金应按一定比例纳入结构基金，用于全国统筹。二是建立全国联网的农民工信息管理系统，对农民工进行在线监控、管理和服务。三是对级差收益较少地区的进城农民实行补贴，解决偏远落后地区农民市民化公平分享土地增值收益的问题。由此，逐步实现土地增值收益的全国覆盖。
　　 （五）在全国选择不同类型地区，开展农民带资进城的试点工作
　　 当前，可以考虑在全国按照不同发展阶段、不同区域和不同区位条件，选择一批有代表性的地区进行试点，积极探索和积累经验，待取得一定经验后，再逐步向全国其他地区展开。各省区市也可以根据自身的条件开展试点探索。要深入总结各地“宅基地换住房”、“两分两换”、“双放弃换社保”、“两股两建”等经验做法，并进一步丰富和完善。
　　 （六）加强政府监督指导服务体系建设，为农民带资进城提供外部保障
　　 要坚持资产产权改革与资产管理并重的方针，加强农村集体资产管理工作。一是建立全国统一的多层次网络化监管信息平台。重点是在全国建立一个信息真实、结构完整、功能齐全、操作简便，融信息采集处理、实时传递、查询汇总、统计和监督管理、网络预警于一体，省、市、区县、乡镇、村五级联网的农村集体资产网络化监管信息平台。二是加强市、区县、乡镇等各级经管工作，强化集体资产监督管理职能。可考虑在市、区县、乡镇各级政府设立农村集体资产监督管理委员会，下设集体资产管理办公室，对集体资产管理进行指导监督等。三是强化财务管理和审计监督，提高资金的安全边际。
　　
　　 （魏后凯，中国社科院城市发展与环境研究所副所长。陈雪原，中国社科院城市发展与环境研究所博士后）