农业污染防控亟需加强政府公共服务

　　摘要：保护生态和污染防控是全世界共同关注和亟需解决的问题，长期以来，在我国城乡二元结构的现实下，公共投入与服务在农村供给不足制约了农业污染防控与农村环境保护，使得农业污染日益严重。现阶段，必须加强政府公共服务，发挥政府在农业污染防控中的主导作用，构建和完善农村环保工作体制机制，建立长效的公共投入机制，综合防控农业污染。
　　关键词：公共服务；公共投入；综合防控；农业污染
　　我国是一个农业大国，农业、农村、农民问题，是制约整个国民经济发展的重大问题。长期以来，基于我国城乡二元经济结构的局限，农村公共服务供给呈现不均衡状态，相对于城市和工业的污染防控和治理而言，政府在农村环境保护和农业污染的防控建设投资方面的公共服务供给不足。当前，农业污染越来越受到社会各界的关注，也有很多专家和学者针对农业污染治理技术和综合防治政策做了的大量研究。但必须考虑到的是，农业污染及其防治具有很强的外部效应，市场在该领域是失灵的。因此，综合防控农业污染，必须加强政府公共服务职能，发挥政府的管理和调控作用。
　　一、农业污染防治必须发挥政府的主导作用
　　（一）农业污染界定及其主要来源概述
　　农业污染主要是过度使用化肥、农药等农用化学品造成的农作物及土壤污染，人畜粪便等有机肥料对水资源的污染，大棚、温室种植中废旧塑料膜等材料不合理处置造成的污染，以及农业机械作业产生的粉尘、焚烧农作物秸秆等产生的烟尘造成对大气的污染等。农业污染危及农业生产乃至人类的生存与可持续发展。
　　在我国，随着农业现代化进程的加快，农用机械、农用化肥、农药的广泛应用，以及农业产业化发展迅速，农业污染现象日益加剧。我国农业污染的主要来源有以下几类：化肥使用、农药使用、禽畜水产养殖排污、污水灌溉、农作物秸秆、农用塑料膜残留、农村生活废弃物、农村乡镇企业排污等。
　　（二）制约农业污染防控的因素分析
　　农业污染属于非点源污染，很难监测，治理难度也比较大。加之落后的生产方式，以及农村薄弱的环保意识和管理的缺失，造成农业污染愈发严重。我国农业污染防控存在的主要问题及其制约因素主要有：社会的农村环境保护意识滞后、农业的生产技术和生产方式滞后、农村的环境基础设施和公共服务体系建设滞后、农村的环境保护法制建设滞后、农村的环境保护体制建设滞后；国家对农村的环保事业投入严重不足。在二元社会结构下，农村的环境保护长期受到忽视，环保政策、环保机构、环保人员、环保基础设施以及管理体系等在内的公共服务供给不足、供给制度缺失，导致农村极易“小污成大污”和“小污成大害”。
　　（三）政府主导农业污染防控的必要性
　　用经济学的理论分析，农业污染具有外部不经济效应，而农业污染防控具有外部经济效应。在现行污染防控政策体系下，由于农业污染个体不用承担生产造成的外部不经济这一成本，因此会更多地利用资源生产，并产生外部不经济行为，比如为了养殖方便，往河流中倾倒禽畜粪便，不考虑河水污染。而污染防控是整个社会收益，就个体来看，获益不明显，所以私人参与农业污染的防控缺乏积极性和主动性，也很少在农业生产中自觉减少污染，保护环境。政府在农业污染防控上必须发挥主导作用，加大农业和农村环保事业公共投入，通过制定法律法规控制，落实优惠政策激励引导等措施，提高农村环保意识，综合防控农业污染。
　　二、构建完善农业污染防控政策体系刻不容缓
　　（一）建立农业污染防控激励制度
　　在污染防控与治理方面，制订了一系列优惠政策：如一些城市对主城区环境污染安全隐患重点企业搬迁执行相关优惠政策；城市污水处理厂建设低价或无偿征地，企业的排污费返还使用等等。而在农业和农村中类似的优惠政策还有待完善。针对农业污染防控也应建立相关优惠政策：鼓励农民耕植时使用有机肥、综合利用禽畜粪便、减少化肥使用，既减少了化肥生产带来的污染，也降低了禽畜粪便的排放困难。可尝试对禽畜粪便加工企业实行免税激励政策甚至开设专项拨款，对使用有机肥的无公害农产品实行财政补贴，以及生物农药、生物肥料、可降解农膜等农业生产资料的开发和生产方面，给予项目资金和贷款支持。同时，对采取环境保护措施的畜禽养殖场等农业养殖户或集体组织给予投资、税收方面的优惠政策。按照以奖代补、以奖促治的原则，通过政策引导调动社会各阶层主动参与农业污染防治，切实落实各项防控措施，改善农业污染现状，保护农村环境。
　　（二）加强农业污染防控政策效率
　　我国关于农业污染防治方面已制定了相关法律，可是在《农业法》、《环境保护法》、《水污染防治法》等多部法律中只是提出了该规定所规范的主题性内容，而对于这些内容却缺乏进一步的具体规定。可操作性不强，应学习借鉴国外的政策措施。美国在农业污染控制方面有系统的法律框架，如美国环保局实施了非点源污染管理计划，农业部实施了乡村清洁水计划、国家灌溉水质计划、农业水土保持计划等。其他国家职能部门制定的如清洁水法案，最大日负荷计划、杀虫剂实施计划等，并积极鼓励农民对农业污染进行主动性控制，对减少面源污染起到很大作用。我国农业地区存在不同的污染程度，各地区土地利用类型也有很大差别，加上自然资源禀赋的区域差别，决定了农业污染防控必须制定较强针对性的区域政策。这就需要在中央的立法与政策基础上，各地方借鉴国际先进经验的同时，结合本地区实际情况，制定切实有效的污染防控措施和配套政策，提高污染防控效率。
　　（三）完善农业农村环保工作体制
　　在我国农村环境监测管理体系中，环保机构、环保人员的职责权限与农业和农村环境污染的防控工作实际不相符合，也不能调动农民参与农村环境保护和污染防控的主体作用，而农业污染的防控涉及多方短期利益，环保工作执行难度较大。完善农业农村环保工作机制，是加强农村公共服务建设的重要方面，这就要求各级政府必须明确在农业污染防控和农村环境保护中的公共职责，实现财权与事权的匹配。摒弃小团体利益和地方保护主义，切实抓好农业污染防控与农村环境保护。避免不切实际的形象工程、政绩工程。
　　三、建立长效的公共财政投入机制为农村现实所期待
　　必须要统筹城乡污染防控，调整现行城乡之间环境保护的公共投入结构，建立统筹城乡环境保护的公共投入体制，加大对农村防污治污的财政投入与管理服务。
　　（一）专项资金投入
　　我国城乡二元机构的社会现实，使得城乡环境污染防治财政资金支持严重不协调。随着农村环境污染问题的不断加剧，逐渐得到社会各界的呼吁与重视。从2010年起中央财政将用三年安排专项资金120亿元，重点支持农村环境整村连片治理，约1亿农村人口将直接受益。2010年，中国将集中整治一批环境问题最为突出、当地群众反映最为强烈的村庄，使危害群众健康的环境污染得到有效控制，环境监管能力得到加强，环保意识得到增强。农业污染防控与农村环境保护是一项长期而艰巨的重大工程，必须建立长效的、稳定的投入政策，并确保高效实施。
　　（二）基础设施投入
　　农业污染防控和农村环境保护，政府方面要发挥主导作用。一是要支持搞好农业污染防控规划工作和改善农村污染现状，重点支持解决农村垃圾处理、禽畜粪便加工基础设施建设。二是要引导和支持农民开发和利用清洁能源，鼓励引导农民对污染防治基础设施、沼气池修建投工投劳。以新农村建设为契机，加大农村环保基础设施的投入，建设垃圾处理、禽畜粪便加工场，改善村容村貌，保护农村生产生活环境。
　　（三）农业科技投入
　　综合防控农业污染，必须强化政府服务职能，建立高效的农业技术研发、推广体系。一方面要保证农业科技研发与推广的投入，大力支持农业绿色环保新材料、新产品的研发与引进，支持生态能源的开发与利用。加强对农民如何科学合理施用化肥、农药的研究投入与培训投入，向农民宣传农业污染的原因和防治方法，鼓励农民采用有效的技术和管理经验，减少农业污染，增强农民生态环境保护意识。积极培养农业污染监测和防治技术骨干，培训农民科技人员，保证农村环保事业的发展。
　　加强农村公共服务，综合防控农业污染，对改善农村生态环境，促进社会主义新农村建设，实现农业可持续发展有着巨大的推动作用和深远的意义。要与发展生态农业、循环经济、低碳经济相结合，以公共政策为引导，公共服务为依托，促进农业产业升级，转变农业生产方式，促进可持续发展的农业现代化建设。
　　参考文献：
　　1.袁平.农业污染及其综合防治的环境经济学研究[D].中国农业