浅析开放金融环境下我国银行监管的对策

张乾

（对外经济贸易大学，北京 100029）

金融监管作为对金融业风险的外部监督与管理，随着金融全球化、网络化及金融自由化改革和对外开放步伐的加快以及金融风险的暴露日益受到重视。然而，目前我国金融监管的内容与方法面临巨大的挑战，有待不断的、有效地改革创新。完善的金融监管体系应是一个包括政府监管、金融机构内部控制、行业自律3个层次的立体监管体系。我国目前显存的问题主要表现为，政府对金融机构的监管不到位，金融机构内部的管理控制失位，在整个金融行业内部缺乏行业自律能力。

1 我国金融监管体系的现状

在我国一直实行的是分业监管，这种监管模式的优点就在于风险分散，当然这也往往导致一些更突出的问题出现，比如混业经营，金融创新不足，新兴的网络金融等诸多问题的挑战。

1.1 严格的分业经营和多元化监管模式限制了商业银行的发展空间，在分业监管的实施中，缺乏一套合理有效的协调机制也使金融监管不能适应现代金融发展的需要。

我国实行的是分业监管体制，银行、保险、证券分业经营，而他们的监管部门分别是人民银行、保监会、证监会，这种分业监管的体制曾起到了较好的效果，尤其是在防范金融风险、肃清金融业的“三乱”问题上起到了很有效的作用。从长远来看这种分业监管的体制不会长久，它的局限性也是很明显的，主要表现在：分业监管成本高，效率低；限制了行业的发展空间；从国际大形势来看，国内的监管体质不符合国际金融业的大环境要求。因此必须改变目前的这个分业监管的局面，清除制约我国金融业发展道路上的各种障碍，着力推进经济发展。

1.2 监管目标不够明确，监管措施不力。在市场经济发达国家，金融监管目标与中央银行货币政策目标是不同的。经济持续稳定的发展，需要借助货币政策调节货币的供应量，货币政策调节的是宏观目标。而金融监管的目标较为具体，它的目的是为了保护整个金融体系的稳定性，保护存款人的利益。随着我国《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》、《证券法》等系列金融法规相继颁布实施，这些法律法规都已经预示着我国金融业已经进入法治时代。当然随着网络技术的发展，我国在网络金融或一些新兴领域内金融法规还存在空白，尤其是随着金融电子化和金融全球化进程的加快，以往的金融法律法规受到了较大挑战。从金融监管手段看，我国金融监管长期依赖自上而下的行政管理，金融监管以计划、行政命令和适当的经济处罚方式进行。基本金融法律与实际工作的要求相差甚远，没有具体的实施细则，监管难以做到有法可依和违法必究。

1.3 金融监管内容重点不突出，监管内容不全面。金融监管内容和范围狭窄，监管手段落后。我国对商业银行的监管偏重于合规性监管，忽视了风险性监管。人民银行对各个商业银行监管仅仅局限于存贷款、来往结算和卡业务，不能对银行的所有金融业务进行统一的监管，监管制度和手段落后，存在着监管盲区，这就导致各个地方、各个商业银行各自为政，业务开展标准不一，甚至出现挪用公共资金现象，以上这些问题普遍存在于当前的各个商业银行中，必须及时解决，否则我们将会面对更大的金融风险。

1.4 监管措施与地方经济的发展存在矛盾。金融监管部门的监管目标都是建立在国家宏观经济形势上，而我们各个地方政府往往只是从当地经济角度出发，寻求地方银行的最大支持，地方政府希望银行多开绿灯，拿出更多的资金支持地方经济建设，这样一来地方政府和金融监管的政策就出现了矛盾，使国家的一些金融政策下行到地方之后难以得到很好地执行，从某种程度上弱化了金融监管效应。

1.5 金融监管方式过分依赖行政审批和现场监管，监管手段陈旧。金融监管的组织体系不健全。我国现行的行政审批、现场监管的方式太陈旧、落后，时效性很差，尽管近两年也实行了非现场监管，但是由于科技含量低，没有有效的实现监管的信息化和网络化，导致了成本高、效率低下的现象。对金融机构退出市场的监管经验不足，对于应对有问题的金融机构退出市场这一问题，不能做到有效的处理，缺乏成熟经验，还有就是针对新的金融形势，诸多法律制度建设滞后，跟不上形势需要。

1.6 金融机构内部控制功能差。金融机构能够稳步经营发展的前提是要具备有效的内部管理控制制度，这些制度是规避金融风险和危机处置的根本性保障。近些年银行案件频发的根本原因就是制度和管理执行力的缺失，在某些管理层面上制度空白，对于违反制度的行为不能有效的处理。银行内部的控制管理失位，在经营理念、内部审计、管理结构等诸多方面存在较大问题。银行内部权力过分集中，产生了一系列不正常的利益链条，这个链条就导致基层银行管理混乱，惟利是图的粗放经营的局面，这些原因都导致了银行案件的频发，影响了金融市场的稳步发展。

1.7 现行监管制度不利于金融创新。在现行分业监管制度下，银行参与证券业务被限制，一些具有转移风险及套期保值功能的金融产品和金融工具无法在市场立足，影响到证券机构的运作及策略，证券市场表现出很强的短期投机性和不稳定性。

2 国外金融监管的发展现状

我们以德国为例，德国金融系统的稳定性是大家公认的，这自然也与它的金融监管制度有关。德国实行的是全能银行制度，即商业银行不仅可以从事包括银行、证券、基金、保险等在内的所有金融业务，而且可以向产业、商业大量投资，成为企业的大股东，具有业务多样化和一站式服务的特点。德国的全能银行能够渗透各个产业领域，德国政府对全能银行的经营进行严格的监管和权利限制，引导其成为国民经济中主导力量。而美国仍然采用分业监管模式，既没有合并各监管机构成立一个统一的监管当局，也没有设立专门针对混业经营的监管部门。在金融控股公司框架下，美国仍然采取机构监管的方式，集团下属的银行子公司仍然由原有的(联邦或州)主要银行监管机构进行监督和检查。

3 加强我国银行监管具体措施

3.1 加强国际金融规则、法律等知识的学习和研究，争取和国际接轨。逐渐改变人民银行一行集中制的管理模式，增强地方银行的政策执行力，要求地方银行加强学习，结合各地方的特点，实际制定操作性强的一些制度细则，借鉴国际先进的结算经验，指导我国商业银行的健康发展，为地方经济保驾护航。

3.2 修改完善现有法律框架。现行《商业银行法》和《外资金融机构管理条例》的部分条款已不适应加入WTO后我国银行业的发展和对银行业监管的需要。要根据金融市场开放的现状、加入WTO后外资银行的设立和经营情况、国际金融监管趋势的变化，进一步修改、完善现有法律框架。

3.3 改进和完善多元化的金融监管体制。加强银行与证监会、保监会的工作协调，合理划分各自的职责范围；其下属机构要及时沟通，加强业务联系，避免出现管理真空，或者出现三不管的局面，当然也应避免出现重复管理的局面。混业经营的趋势要求我们必须做到未雨绸缪，从制度上、法律层面上做好准备，积极应对未来新的金融形式，为将来的机制变革做好铺垫。

3.4 合理确定监管内容，改进监管方式，鼓励金融创新。要转变监管理念，将谨慎的风险监管确定为央行监管目标，对金融机构法人以风险监管为主，实行并表监管，对其分支机构以合规监管为主。要尽快实现金融监管手段的现代化，加强金融监管的电子化建设，充分发挥计算机辅助管理，尤其是实时清算系统在金融监管中的作用。

3.5 加强中央银行监管队伍建设，切实提高监管水平。

3.6 加强金融监管的国际合作与交流。在外资银行的监管方面，要加强与在华外资银行的母国中央银行或监管当局的联系，加强跨境金融合作长效机制。构建稳定的跨境金融合作机制，加强双方职能部门、金融机构对口磋商机制、跨境人民币清算合作机制建设，深化与周边国家金融机构在人民币跨境结算、金融监管、信息交流等方面的合作，完善跨境金融管控功能。

4 规避金融风险的有效措施

4.1 完善金融监管法规。根据发达国家的经验，它们都较早的制定了监管方面的法规制度，并且随着内外部环境的变化不断进行调整。中国虽然已出台了中国人民银行法、商业银行法、保险法等多部法律与法规，但只对金融机构市场准入有着严格的规定，金融机构的市场退出存在着严重的法律缺位。要改变现状，我们现阶段必需加强监管的法制化建设，完善金融监管的法律基础环境，特别是在金融机构的市场退出方面。

4.2 确定金融监管重点。随着中国金融市场的发展，金融监管客体的覆盖面将会更为宽广，侧重点也将有所转移。面对当前严峻复杂的全球经济形势，近期中央推出了一系列稳增长措施，而最让人关注的就是金融行业的改革。温州金融改革试点成为全国金融改革的风向标，但是目前还无法达到推动整个金融改革的高度。要加快转变金融发展方式，推进体制机制改革和组织制度创新，加强金融监管，坚决守住不发生系统性、区域性金融风险的底线。随着监管客体的进一步扩大和监管手段的改革，应该由人民银行建立类似国外的具有监督金融机构经营活动职能专门机构。

4.3 提高金融监管的市场化程度。中国的金融市场发展滞后，金融监管源于计划经济体制下的行政性管理体制，因此金融发展的基础和现状都不能与发达国家相比，金融监管方式和手段也应该存在一定的区别。但是监管的目标是一致的，即既要积极防范金融风险和金融危机，同时又要加速金融监管的市场化进程，促进金融效率的提高。在管制手段上，要尽快与国际接轨，实行存款保险制度和资本充足率管制，尽量减少强制性的行政监管，促进金融市场的发展。

4.4 加强金融机构相互协调性。从金融市场运行角度看，我国监管机构应强调适度分工基础上的整个金融市场的协调发展，而非因职责分工形成对金融子市场的割裂。目前，三家监管机构分别监管银行、证券和保险这三个金融子市场，但是，随着金融市场的不断发展，金融子市场之间的互相作用、互相依赖程度显然会不断提高，这就需要各监管机构的相互配合。对金融业的管理，除政府监管外，还应有行业协会的自制，亦称同业公会自制。发挥行业协会的自我管理、自我服务、自我监督功能，是保证金融业良性运作必不可少的条件。

当前全球金融领域频繁的购并活动所掀起的金融市场国际化浪潮已充分说明我国目前的分业经营管理具有阶段性，混业经营已是大势所趋。为了与国际接轨，我国金融体制改革和金融业发展也必然要求我国金融业从分业经营向混业经营转变。

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