上海老年人口空间移动及其对公共服务资源配置的影响*

吴瑞君、孟兆敏、钟华

（1、2华东师范大学中国现代城市研究中心/人口研究所、3上海市统计局，上海 200241、200030）

上海老年人口空间移动及其对公共服务资源配置的影响*

吴瑞君1、孟兆敏2、钟华3

（1、2华东师范大学中国现代城市研究中心/人口研究所、3上海市统计局，上海 200241、200030）

基于“六普”调查数据，对上海老年人口空间移动的特征及其对医疗卫生、养老服务等公共服务资源配置的影响进行了分析。分析结果显示，2000年以来，上海老年人口的空间移动呈现出郊区化趋势加快、人户分离现象加剧、城乡收入和健康差异显著等特点。老年人口空间移动引发医疗卫生、养老等公共服务资源供需的结构性矛盾，资源供给不足及利用率不高的情况同时存在，建议政府逐步构建以需求为导向的公共产品供给模式，建立区域间公共服务合作供给和属地共享等机制，逐步探索实有老年人口属地化服务方式。

老年人口；空间移动；公共服务资源

上海是我国人口老龄化程度最高的城市之一，近年来，老年人口数量日益增多对医疗卫生、养老服务等公共服务资源形成了较大的压力，同时区域内部老年人口的空间移动也引发了相关公共服务资源合理配置的难题。研究老年人口空间移动与公共服务供给和配置的关系，有助于进一步明确政府在公共服务供给中的责任定位，更好地平衡政府供给与市场配置的关系，促进老年人口变动与社会事业的协同发展。

一、上海老年人口空间移动的特点和趋势

第六次人口普查数据显示，2010年上海常住人口中60岁及以上老年人口达346.97万人，占常住人口总量的15.1%，与“五普”时基本持平；65岁及以上老年人口为233.13万人，占10.1%，较“五普”时的11.5%略有下降。但从结构及空间分布考察，上海老年人口的发展呈现以下变化特征：

（一）老年人口主要集中于市区和远郊区，增量主要分布在近郊区

“六普”资料显示，上海65岁及以上老年人口的空间分布在全市形成四个密集区域：第一是中环线以内的市区，是一个高度密集区；第二是西南密集区，由青浦的金泽、朱家角、石湖荡，松江的新浜、泖港，金山的枫泾、廊下、吕巷等街镇所组成；第三是浦东（大团、书院、泥城、万祥）、奉贤（四团）等区域；第四是崇明各乡镇街道（如图1和图2所示）。

与2000年“五普”时相比，上海市区65岁及以上老年人口数变化不大，近10年老年人口的增量主要分布在郊区尤其是近郊区。但从所占的比重分析，市区老年人口明显高于郊区，说明老年人口的空间分布态势与上海人口郊区化的趋势基本一致，详见表1。

表1 “六普” 与“五普”上海市65岁及以上老年人口的地域分布 单位：万人、%

（二）老年人口人户分离现象日益严重

随着上海城市建设步伐的加快和居民住房条件的持续改善，户籍人口人户分离现象越来越突出，规模也日趋增加。“六普”数据显示，2010年上海市人户分离人口384.14万人，占户籍总人口的27.2%，较“五普”时增长了70.8%。其中，60岁及以上老年人户分离人口65.86万人，占人户分离总人口的17.1%，较“五普”时增长了140.0%。即现阶段上海平均每5个老年人口中就有一个发生了人户分离行为。

表2 “六普”与“五普”上海市60岁及以上老年人口人户分离情况 单位：万人、%

（三）老年人口居住模式、收入来源及健康状况存在显著的城乡差异

“六普”数据显示，2010年全市60岁及以上独居老年人中，30.7%分布在市区、69.3%分布在郊区；纯老家庭中，28.4%分布在市区，71.6%分布在郊区。调查数据同时显示，老年人口的主要生活来源为退休金，郊区与市区所占的比重比较接近，但是老年人的其他收入来源，郊区比重均高于市区，尤其是享受低保的老年人口郊区远高于市区，说明郊区在老年社会救助方面的压力更大。从老年人口的健康状况考察，郊区健康老年人口的比重是市区的近两倍，生活不能自理老年人的比重也略高于市区。

表3 2010年60岁及以上老年人口主要生活来源与健康状况的城乡构成 单位：%

（四）未来核心区老龄人口高度聚集程度将下降，并向“外环——郊区环”产业带转移

上海市区尤其是核心区人口老龄化严重已是一个不争的事实，这与上海核心区所发挥的和将要发挥的功能不符，一定程度上加大了产业与居住区域之间的偏离，未来随着产业结构的提升，中心城区将有更多的高端服务业人口进入，老年人口将进一步向周边地区转移，中心城区的聚集度将下降。从目前来看，已有多处养老社区开始或已经在近郊区布点，老年人口已开始向“外环——郊区环”产业带拓展。未来随着医疗和养老服务设施、产业和居住等功能的郊区化发展，老龄人口向郊区转移的态势将加强。

二、老年人口空间移动对公共服务资源配置的影响

（一）老年人口郊区化分布与优质医疗资源过度集中在中心城区，引发医疗资源供需的结构性矛盾

老年人口身体机能下降，抵御疾病的能力下降，对医疗卫生资源的需求较大。对“六普”数据的分析结果表明，上海老年人口向郊区集聚，这些地区医疗卫生资源的需求相应增加，然而由于历史原因，上海市的三级综合性医院大多集中在中心城区。截至2008年底，在全市三级医院2.59万张的总床位中，郊区仅有0.44万张，占17%，而郊区60岁及以上老年人口却占到了全市60岁及以上老年人口的54%，80岁及以上老年人口的该比例占到了49%，医疗资源的地域配置与老年人口的分布存在明显的差异。随着老年人口的逐渐增多，以及老年人口的郊区化趋势的继续发展，这种矛盾会逐渐突出。

表4 2008年上海市医疗机构及老年人口城郊分布情况 单位：万张、%

（二）养老资源的层次及空间分布与老年人口结构和分布不完全一致，养老资源总量供给有效不足和养老资源利用率不高的情况同时存在

现阶段，上海市老年人口与养老资源的空间分布尚未做到基本适应。从老年人口数量来看，中心城区与郊区60岁及以上老年人口的比例为0.9∶1，80岁及以上的比例近似为1，可见市区与郊区县基本相当。从养老资源分布看，中心城区与郊区养老院床位数、护理院床位数之比均近似为0.5，市区远低于郊区县，居家养老服务人数之比为1.2，市区高于郊区县。

表5 2010年上海机构养老资源分布状况 单位：%

由于人口老龄化和老年人口高龄化进程加速，现阶段上海养老服务资源总体供给不足，同时在现有的以户籍人口总量配置公共服务资源的机制下，老年人口人户分离及居住的空间分化也是引发部分养老机构入住率较低、利用率不高的根本原因，依据上海各区县老龄事业“十二五”发展规划，2010年末，中心城区养老机构尤其是公办养老机构一床难求，但郊区（县）养老机构的总体入住率大多不足70%。

老年护理资源同样如此，中心城区由于土地成本昂贵，建设一张护理床位的投入要比在郊区大很多，2008年上海市护理院核定床位中中心城区只占31.6%，实际开放床位甚至只有28.3%，而对护理资源相对需求较大的80岁及以上老年人口常住在中心城区的占一半以上，其中相当一部分老年人不愿意远离家人及熟悉的社区到郊区护理院，从而引发供需的矛盾。

（三）老年人口人户分离加剧给养老服务资源的合理配置带来难题

老年人口人户分离导致以户籍地为依据的公共服务供给方式与实际需求的不适应，主要表现在三方面：一是信息采集难，社区老龄工作部门往往难以及时掌握人户分离老年人的信息，容易导致服务盲区及老年人口数据信息失真；二是服务配套难，现行为老服务设施和项目大多按照户籍人口来配置资源，大量非户籍老人难以做到有效覆盖；三是政策享受难，由于现行多数老年服务补贴政策均按户籍划拨经费，尚难实现区县间的转移，使得非户籍老人就地享受服务存在体制机制上的障碍。

三、促进老年人口变动与公共服务资源合理配置的对策建议

（一）构建区域人口老龄化应对机制，创新政府社会管理和公共服务的机制

1.构建区域人口老龄化应对机制。应对人口老龄化及解决老年人口问题是全社会共同的责任，政府则在其中发挥核心和主导作用。依据政府相关部门的职能，上海市老龄委将全面担负起制定和组织实施老龄事业发展规划，协调和推动有关部门做好维护老年人权益的保障工作；上海市人口办及人口计生委等部门应该结合各自的职责定位，加强对人口发展趋势的滚动预测，开展对人口老龄化及老年人口变动的前瞻性研究，关注人口老龄化引发的结构性问题，为市政府决策及老龄委的政策制定提供依据，同时重点关注计生特殊困难家庭老年父母的社会救助工作；上海市规划局、发改委等部门在制定区域社会经济发展规划时，要充分关注人口老龄化的影响，在公共服务基础设施建设时充分考虑建立健全老年服务设施。上海市的政府财政则要加大对老龄事业的投入，借鉴德国等发达国家的经验，构建市级财政的横向转移制度，以及人口导出区对人口导入区的财政补偿机制。

2.构建长三角之间、市内各区域之间养老服务资源的合作共享机制。在充分重视新建养老机构空间合理布局的同时，上海市政府应该加快推进与江苏、浙江的一体化合作进程，利用价格杠杆如通过补贴的方式引导一部分生活自理或大部分能自理的老年人进入邻近地区养老机构养老，实现异地养老。此外，应该加快推进现居住地管理模式的实施，将常住老年人口纳入社区居家养老服务的范围，通过推广“居家养老服务券”区际结算等方式，为人户分离老年人口提供均等化的养老服务。

（二）推动人口、公共服务规划的合一，构建养老服务资源规划布局和调整的机制，促进老年人口移动与相关公共服务资源的协同

1.合理规划养老机构的建设和发展布局。一要在住宅设计中充分考虑方便老年人的需求，公共设施要安排方便老年人活动的场所。二要充分考虑老年人重地缘、邻缘的观念，未来新建的养老机构的选址宜就近，城市置于社区内或附近，郊区置于乡镇，内设医疗服务诊所，集医疗与养老于一体。三要依据老年人口特别是高龄老年人口数量变化、空间分布及其对护理服务的需求，增加老年护理机构或床位数量，多元化发展护理型的养老院或老年护理院。

2.探索按照服务半径来规划和建设养老设施。应打破原先的以行政区划作为服务半径的做法，并根据制定的服务半径，来设置服务区域和人群。同时在养老设施供给总体不足的情况下，建议入住养老院的老人实行公共轮候制度。公共轮候制度实行市级统筹，专业机构统一对申请者进行身体状况评估，根据评估结果及需求在全市范围内就近选择合适的养老机构入住，入满或不满意则进行轮候。

（三）关注城乡老年弱势群体，共享社会发展成果

根据基本公共服务均衡化理论，社会公共资源供给具有补偿性原则，即公共资源的配置应对弱势群体予以适当倾斜，以保证均等化的实现。老年弱势群体主要集中在老年低保家庭、独居老人、残疾和重病老年群体以及独生子女意外伤残的老年独生子女父母等，在社区构建关爱机构，让他们共享社会发展成果。

1.为失智失能老人构建社区长期照料的机制。一要发展护理型的托老所或者日托所，解决空巢家庭中配偶无力照顾的问题，也为能提供照顾的配偶和子女提供喘息的机会，促进居家养老政策的更好实施。二要提升现有养老机构的使用效率与效能。如推动医保进养老院，提高社区卫生服务中心和老年护理院的周转率；通过加大对机构重复入院的查处，对病情缓解、愿意离开老年护理机构居家照顾的老年人予以适当的补贴等等举措，动员部分长期占用上述资源的老年人到家庭养老。

2.构建独生子女意外伤残和死亡老年父母的关爱机制。一方面要不断完善社会救助和扶助的机制，确保其晚年生活，同时也要构建心理慰藉等机制，通过心理咨询及志愿者参与等，为他们提供特殊的服务。社区的养老机构建设要充分考虑到重残家庭的实际养老需求，实行政府购买与志愿服务相结合的护理服务，构建养老养残一体的居家养老养残新机制。

注： *本文为上海市统计局“第六次人口普查”招标课题“上海人口空间移动及其公共服务资源配置问题研究”和教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（11JJD840016）的专题研究成果。

10.3969/j.issn.1674-8905.2012.08.005

周群艳）