清代州县治安防控网络体系研究:基于政府过程理论

2012-12-26谭琪

天府新论 2012年3期

谭琪

谭琪

清代州县治安管理制度系我国几千年封建王朝基层政权治安管理制度的集大成之作，其把州县中与治安事务相关的主体，尽可能地纳入到治安防控网络体系之中，明确构建了具有民治系统、官民共治系统、官治系统三个部分的地方治安防控体系。该体系具有自己鲜明的特点，寄托着清统治者希望通过严密网络来实现天下基层安定的理想。然而，通过政治过程理论的分析可以看到，清统治者所设计的体系在现实层面运行中，受到自身设计、执行层面、基层政治制度相关因素的影响，实施的结果产生严重“偏离”，这些偏离直接导致体系所预设的功能未能真正实现。该制度体系设计与运行中的得失值得当今借鉴。

清代州县;治安;网络体系;政府过程;偏离

一、概念与研究方法

清代州县治安管理制度是指由清代国家政权主导，为了维护州县及其下属乡村地区的正常生产、生活秩序，而制定的关于州县各级治安组织的设立及其职能规定、州县治安事件处理程序等一系列管理规范的总和。清代州县治安防控网络体系是指，由清代州县治安管理制度中规定的治安责任主体所构成，对地方治安事件进行预防和控制的网络系统。①本文的研究时段大致从清代顺治时期到光绪变法之前。就研究的地域范围而言，本文定位在京师以外十八省范围内的地方散州与县，少数民族地区不在本文研究范围。其重要功能系通过治理维持清代基层社会的安宁秩序，其内容重点是对逆乱、抢劫、盗窃、人命、伤害、赌博等治安事件的防止和人犯的追捕。

政府过程理论核心研究思路在于强调政府过程中功能与行为的重要性，核心概念是偏离。所谓的偏离是指在政治运行过程中，现实的政治主体由于各种因素的条件的作用与影响，在其运行过程中总会出现与静态政治制度规定有所偏差的情况。政府过程方法的核心任务就是对偏离的现象进行实证性的研究，探讨其形成的原因，揭示其运作规律。运用政府过程研究方法对清代州县治安防控网络体系在政治运行过程中的实际状态进行揭示，对该制度系统在运行过程中的偏离现象做出分析与研究，总结其得与失对当今有着重要借鉴意义。〔1〕

二、清代州县治安防控网络体系的基本构成

清代所设计的州县治安防控网络体系包括三大部分:民治体系、官民共治体系、官治体系。这里所划分的标准是治安防控网络体系中不同组织形成的过程。民间自发产生，官方认可的治安组织、群体——民治体系;官方设立，民间力量充当的治安组织——官民共治体系;州县衙门中官方正式治安组织——官治体系。三大体系各自具有明确治安功能，清代州县希冀构建的就是以州县官为核心的治安防控网络体系 (见下图)。②在诸多治安事件中，清统治者最关注的是盗案类的治安事件，“安民必先弭盗”，在清不同时期都为皇帝所强调。因此，本文以盗案治安事件为样本，对清代州县地方治安防控网络构成进行探讨。

清代州县地方治安防控网络体系结构图

(一)民治系统构成

1.邻佑。清代沿革明代地方制度，把居住邻近、可以相互护佑的人群，看作一个群体来进行管理，称之为“邻佑”。其治安功能:(1)在其区域内，要接受其它治安系统的领导，平日间有巡防、相互守望责任。“某人几名，值日查夜，登记簿内，或遇盗警，本村放鸣钟击锣，大家救护。”〔2〕(2)在邻里之间出现重大的盗案时，要禀报相应的人员，提供案件信息。“凡各府州县卫所属乡村……遇逃人奸宄事故，邻佑报知甲长。”〔3〕(3)在盗案之中出现过错之时要承担责任，“如知强盗公行打劫，邻佑不行拿获者，杖八十”。〔4〕“倘先事不能知觉，临时不肯救援，以致贼盗入栅，去财物，拷伤失主者，邻佑并巡夜守栅人等，一并究治。”〔5〕

2.宗族。宗族系因为血缘关系而居住在一起的民间群体，宗族在清代普遍存在于州县地方。宗族推选出德高望重、年长之人为族长，由其来主持宗族内部的事物。〔6〕治安职责:(1)具有宣讲官府法令，约束组内成员遵纪守法责任。“……讯无知情分赃情事，应照父兄不能禁约子弟为盗例，杖一百”〔7〕(2)在族内成员犯有盗案之时，负有查处、举报责任。“强盗窝家之同居父兄伯叔与弟自首者，照例免罪……父兄不能禁约子弟窝盗者，各照强窃盗父兄论”。〔8〕(3)对族内有过犯罪记录的成员负有看管约束责任。“凡贼犯交保管束之后，不加禁约，致该犯复出为匪，或在本地行窃者，除原保系父兄子弟人等，仍照强盗案内分别是否知情分赃究拟外，其余俱按贼人所犯轻重治罪。”〔9〕(4)在宗族地域内出现重大盗案时，宗族成员协助缉拿。“其贼犯持仗拒捕登时格杀者，仍勿论”。〔10〕

3.乡约组织。清代城内同一街坊，城外同一乡村，或者相互联系的几个街坊、乡村，往往联合在一起制定一些共同的规则，来解决纠纷，维护治安，并以此为目的推选出一位或者数位公平、正直、热心并有家室的人士来主持事务。这些推选出的人不同地区、不同时期的称谓都不一样，其被称街正、乡长、总理、董事等，但是其功能性质大体相同。治安职责:(1)在所辖区域之内宣讲法令，约束组内成员遵纪守法责任。“凡十家中有不孝不弟、酗酒、窝娼、窝赌、淫邪、偷盗者，同牌之家，告知董事总理，总理董事先行劝戒，果不可化诲，即令保长报县究治。”〔11〕(2)编排保甲、联甲、团练，执行巡防任务，防御盗贼。〔12〕(3)呈报盗命重案，协助缉拿罪犯。“如有来历不明之人来往住宿，直牌之人必须盘诘，苟系可疑，即告知董事总理。董事详加察验，果系奸匪，告总理，令保长报县究办……董事随时稽察各值牌，知其勤惰，或有怠慢不遵约束者，告之总理，许即送县究处。”〔13〕

4.团练。团练始于明朝，清建立后，部分地方依然延续存在。一直到嘉庆时期，内乱增多，地方自发组织起团练组织。官方结壮许可，设立团练局。定期训练，定期巡防，协助捕获盗贼。治安职责:团练的功能相当于专职民间武装组织，在所辖区域负责防盗缉盗工作。其主要职责就是进行严密的治安巡防，以防卫、缉拿盗匪。“每日酌派巡丁四名，各穿号衣，各执旗锣，查明认定界，限早晚分头严密巡逻至交界处，彼此巡丁会面，以壮声威，而期，震慑如武营之有会哨也，一闻有铳声，呼救声，当即鸣锣，摇旗，各庄巡丁，吶喊四处合力兜拏获，即送县惩办”。〔14〕并且承担相应的治安责任，“备剿截，奋勇有功者，官给花红奖赏。懦怯不前，及观望不救应者，各轻重治罪。”〔15〕

5.居停、行主①行主，在清代属于各州县牙行的经济人。牙行在清代是评定物价、说和交易、收取中介费用的处所。牙行经济人通常由市镇、集市里财富殷实、人品端正的人向官府申请充任，官府给予牙贴、印信来确认他们的身份。其治安网络体系中的职责与居停相似，清代定例规定他们要将客商船户的信息详细登记送官府备案，以防止盗匪混入。参见:私充牙行埠头〔A〕.钦定大清会典事例 (光绪朝)〔Z〕.卷765.。居停系在清代州县各地的旅店、寺庙、船埠等商旅投宿场所的店主、主持、埠头等群体。治安职责:(1)要求他们登记来往客人的相关信息，防范盗贼。“其客店亦令各立一簿，每夜宿客姓名人数……逐一登记明白。如有来历慌张，语言恍惚，行迹可疑，即密传甲长保长，窥伺去向。……如玩忽不记，他处失事，行查店家簿内未开者，从重治罪。”〔16〕(2)一旦在居停范围内发生治安盗案，需要由事主与居停共同报案，并提供相关证据，如有过失还要承担相关责任。一方面强化居停防盗责任，另一方面防治事主谎报，以此来利用该群体维护基层社会治安。“至外地民人，行商过客有失事者，亦责令居停及该户，与事主一同据实报官。”“地方遇有盗案，迟延呈报者，查明并无别故，照疏防例议处”。〔17〕

(二)官民共治系统构成

1.保甲、里甲。保甲是州县为治安所专设的组织，其设置的方法在清不同时期略有不同。②“覆准，凡州县乡城，十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长，户给印牌一张，书写姓名丁数。出则注明所往，入则稽其所来。”(李拔.(乾隆)长阳县志〔Z〕.清乾隆十九年修抄本.)治安职责:(1)重点任务在于编查户口，利用户口制度来稽查街庄内外之人，防止盗贼及追捕人犯。“互相稽查，如有干犯科条及形踪可疑之人，即恊同擒挐禀究，倘敢容隐，查出分别一体治罪，其甲内有迁移他处，及新来住种之人，牌甲查明造册，交给乡保，统于季底，以凭分别补入、开除”。〔18〕(2)甲内各户有相互监督职责，相互检举罪犯，否则予以连坐。“九家民人，互相保结，内开某人作何生理，平日无窝逃蓄盗、交结匪类、出入旗下、勾连生事、游手赌饮、撒泼凶恶、结党刁讼、起灭是非等项。如有此等事犯，某八家甘受连坐。”〔19〕

2.地保 (地方)。地保或地方，是清除保甲之外为地方治安而专设的职务。其由按程序推选，官府任命产生。治安职责:(1)在其辖区之内监督稽查百姓，承担相应治安责任。“令地保加意稽查，如有窝匿滋事，地保畏威不首，扶同徇隐者，将地保等照例治罪。”〔20〕(2)呈报盗案，协助缉拿盗贼。“凡窃盗等事，责令该地保营汛兵丁，分报各衙门文武员弁，协力追拏……而地保不报文职者，均照强盗窝主之邻佑知而不首例，杖一百。”〔21〕

3.联甲、联庄。保甲制度在清王朝推行过程中遇到诸多障碍，实际推行的效果也并不如王朝统治者所期待。为了弥补保甲制度的不足，在清中后期，由民间推动，官方认可，在一些州县中出现联甲、联庄治安组织。“十牌为一甲，十甲为一庄，联庄为一保，每团以东西川各地方，所管之村为界，又各团一地方为小联庄，一团为大联庄，四川为总联庄，各团每年献剧会团不拘日期，无事则各安本业，有警则互相救援，鸣锣为号守望相助”。〔22〕治安职责:联甲、联庄保留了保甲制度之共同防盗捕盗、维持治安的职责，与此同时，将以强调户头为单位的“甲”的责任，变成了自然形成的“庄”的责任。不强调甲的连坐责任，而加重庄的治安责任，数庄相连扩大了治安巡防的面积与力度。“奉行联甲，以小村联大村，以远村附近村，同心缉捕，保固乡邻，则各庄之正气胜，邪气衰”。〔23〕

(三)官治系统构成

1.军队系统构成。清代州县负责地方治安的官方军队是绿营兵的汛塘部队。在地方州县驻扎的绿营兵一般被称为汛兵，其军官一般为千总、把总、外委等，被称为专汛官。〔24〕汛兵系绿营兵制下的营或无下辖营的协所分拨出来，其重点驻扎在基层地方。另在汛地界之下，关口要冲之地再设塘，塘内同样驻扎绿营兵。在水路地区，比较特殊。内陆的水面中一般由两岸的汛塘驻防来管辖，长江地区设有专门的缉盗驻防。外洋地界，一般由专门的兵丁驻防，基层驻防官员被称为总巡、分巡、协巡等。基层的汛塘体系在州县地方担当重大的治安责任: (1)约束官兵，禁止其危害地方治安。“如各营汛弁及随营效力人员，如有句通贼匪行劫，及豢盗受赃者，即与为盗无异。一经发觉，将该管兼辖统辖及提督总兵各官，均照贴防兵丁为盗例，分别议处”。〔25〕(2)巡防地方与盘查盗贼。“至于塘汛兵丁，原非徒供差使，实为弭盗安民而设。各该督抚提镇，饬令营汛官弁，严饬塘汛兵丁，昼则循环守望，夜则轮流巡逻。如遇行踪诡秘，逐加盘诘”。〔26〕(3)如有过失承担责任，“若有抢截劫掠，不能救护擒拏，甚至盗贼出没，漫无知觉者，将兵丁斥革，重加责惩”。〔27〕(4)接受盗案、呈报，“又议准，凡有呈报强劫盗案……立即会同营汛，飞赴事主之家，详验前后出入情形”。〔28〕(5)承担缉捕任务。缉捕不利之时，受到责罚、参劾。“盗案疏防，将经制专汛官题□，不得以外委官题参塞责”。〔29〕清代在一些州县地方还驻扎有外省的八旗部队，根据清代制度设计，他们对于地方州县地界的治安也具备一定的责任要求:地界出现重要盗窃、人命，其负有相关责任。〔30〕

2.州县政权官治层面构成

州县官。州县是清代社会基层地方政权。全国约有1200－1300个县，150个左右的州，州县历年增减不一。知县官阶正七品，或由进士、举人委任，或由监生、布衣荐拔。知县掌正印，总理一县民政，举凡点充乡职、推行保甲、查缉罪犯、放告受词、签差传提、缉捕督促、刑狱检点等一切与治安有关事宜，均是其职责。知州从五品，与知县职责相当。〔31〕治安职责: (1)统领管辖各个治安主体，并对其行为过失承担责任。(2)编排保甲，点充民间治安主体的领导者，采取措施强化地方治安防护。〔32〕(3)出现治安事件之后，承担失察责任。〔33〕(4)在处理治安事件过程中，对主要的程序环节进行主持，并对呈报、受报、勘验、缉捕、问责、奖惩等各个环节，承担相应责任。〔34〕

佐贰官。佐贰官员沿袭明制度而来，清代佐贰系州县官助手。其在县称为县丞、主簿，在州称为同知、通判。他们或与州县官同处一城，协助州县官进行政务工作;或者远离州县城，分防在州县所辖的偏远地区。其主要职责，是在州县官的授权之下，负责管理该地区的一些政务工作。治安职责:(1)在其分防的区域内，执行保甲，管理乡邻，敦促防盗防贼。“佐杂等官，凡巡儆捕盗，以及仓库驿站水利等项，其职分各有专司。”〔35〕(2)在出现重大的盗案时，接受投状，禀报州县主官，协助负责勘察，而没有审理权利。“如遇地方失事，佐贰捕官，一面会同汛弁验看，先行缉捕，一面申请印官覆加验看，据实申报”。〔36〕(3)在州县主官下达命令后，会同治安网络体系中的各方力量积极进行缉拿。与此同时，佐贰官员在分防地区出现重大盗案之时，也要承担责任。在缉捕罪犯不利之时，也会遭受问责。“统令武穴镇同知，率同沿江各该巡检，加意稽查，遇有疏防失察，分别查参，将该同知照知州例议处”。〔37〕

巡检官。巡检官属于清代地方官职中杂职官类别，其往往和佐贰官员合称为佐杂官。巡检官通常设在州县所辖的关津、冲要之地分防，重点是负责冲要之地的治安工作，也协从州县主官管理该地的政务工作。治安职责:(1)巡检官员需要在自己驻防的地区巡防，防止盗贼作案。(2)在州县所辖地区出现盗案时，在要冲之地设关缉捕。(3)在所辖地区出现治安案件之时，接受呈报。〔38〕(4)领导治安网络中的民治系统，需要全力缉查，捕获盗贼。巡检官在盗案有所过失时，会遭受相应处分。“遇有疏防失察，分别查参……该管之巡检，照典史例议处”。〔39〕

首领官。首领官系在州县官所在的城镇之内，从事于治安和监狱等工作官员的总称。其在县称为典吏，在州称为吏目。治安职责:(1)需要在自己驻防的城市巡防，防止盗贼作案;(2)在所辖地区出现治安案件之时，领导治安网络中的民治系统，需要全力缉查，捕获盗贼。其和佐贰官员同在城中之时，由首领官承担治安责任。在盗案有所过失时，会遭受相应处分。 “又奏准，盗案疏防失事地方，系吏目、典史管辖，将吏目、典史查参”〔40〕。

衙役。清沿袭明代制度，在州县衙门之中设皂隶、快手、民壮三大类衙役，统称为三班衙役。三班大概的分工:皂隶重点工作在于衙门的警备和衙门内部行政工作;快手主要缉捕盗贼;民壮负责杂役——征税、捕盗、迎送服务等事宜。衙役群体是地方治安的官治体系中的重要组成部分，其主要的治安职责在于巡防、逮捕盗贼、缉拿罪犯。其从事于防盗缉盗治安工作的主要是快手、民壮、白役等。快手分为步快与马快，步快主要负责一般性捕人的案件，马快主要负责重大的盗案——强盗、土匪。民壮由民间招募，主要功能在于守卫仓库、监狱，防卫城市，押解罪犯等。其在不同时期有过存废变更，在治安方面，民壮有时也与乡保、营兵、捕役一起，“严行稽查，如有匪类入境，即行擒解”。〔41〕白役是事务繁重情形下，各州县自行雇佣的衙役人员，属于国家编制之外的人员，关于防盗的治安责任主要在于配合其它衙役进行防盗缉盗工作。“正额书役实不敷用，不妨于贴写、帮役中，择其淳谨者，酌量存留”。〔42〕其在清代后期已经成为州县普遍现象，在至光绪年间，白役也正式列入卯册。〔43〕

书吏、幕友、长随。地方州县衙门下设吏户礼兵刑工六科，而在这六科中从事具体文职工作的就是书吏。就治安职责而言，书吏直接参与到治安过程中的机会不多，主要是他们在协助长官进行治安事件处理过程中，承担一定治安功能。出现重大盗案、人命案件之时，携带书吏前往进行文书、绘图等工作。清代的州县官都雇佣私人助手——幕友。幕友均有一定知识特长，有的善于理财，有的善于刑名，都是重要顾问。在治安司法方面起一些参谋作用，采纳与否，由主管官员决定，功过自然也由主管官员承担。长随系州县官上任之时从家乡携带的私人行政助手，主要是处理官衙内部事务。其参与治安工作主要体现在受报治安案件等助理县官事务环节之中。

三、政府过程理论视角下清代州县治安防控网络体系分析

清代州县治安防控网络体系把与治安事务相关主体，尽可能地纳入到治安防控网络体系之中，明确构建了具有民治系统、官民共治系统、官治系统三个部分的地方治安防控体系，也寄托着清统治者希望通过严密网络来实现天下基层安定的理想。然而，理想中的制度设计放到现实层面，受到制度内外因素影响，使得制度实施效果产生偏差。政府过程理论认为，偏差并不等于完全与制度规定背道而驰，而是制度在政治过程中运行客观状态的抽象概括。只要制度在政治过程中运行，与其它方面产生社会关系互动，就会有“偏差”的现象发生。〔44〕

(一)制度自身设计缺陷而导致的偏差

1.制度中对治安事件相关细节规定方面的缺陷。清代设计的治安责任往往和不同的治安事件性质联系在一起。如果制度中对治安事件本来所规定的界限就不清晰，其在实施过程中往往就容易成为责任主体逃避责任的工具，也会影响到制度实施的效果。例如，对于强盗案和窃案的定义细节不甚明确，而两者规定的治安主体责任不同，导致治安责任主体在执行层面避重就轻的偏离现象。清代制度中规定，强盗治安案件的充要条件， “明火持械，攻门直入，强取财物为盗，应参地方官员、武职”;“凡外省一人行劫，及一人行窃，临时行强之案，毋庸题参疏防”〔45〕。也就是说，不符合强盗案件中任何一个条件，就不能定义为强盗案件，而清制度中规定强盗案件，治安责任主体需要承担苛刻的疏防、缉盗责任;寻常窃案，却因例不参防，而且也不用花大力气去缉捕罪犯。所以，避重就轻处理治安事件成为当时惯常现象。

2.防盗制度设计中的缺陷。(1)清家族、邻佑制度防盗设计中的缺陷。地方治安管理制度中设计邻佑、家族、乡约民治组织来预防治安事件发生，其初衷在于利用地域优势相互援助，以稳定社区的治安秩序。然而在制度中并未考虑到乡村实际情况，邻佑、家族、乡约的村户之间在居住空间上不一定距离很近 (特别是在南方)，遇到治安事件时并不能及时救护;或者即使住得很近，待有所发现时，已经来不及救护。更为致命的是，制度中没有明确规定地方对于民众应对治安事件的训练，所以往往出现救护不当反遭受罪犯伤害的事件。而与此同时，邻佑、家族、乡约在出现治安事件之时，还要被苛以责任。正是由于该项缺陷，民治的治安系统在防盗过程中的实际效果并不尽如人意。(2)保甲制度设计中的缺陷。保甲制度设计有连坐，虽然连坐要求区分具体情况，不同性质的案件，实行不同的连坐，但人们当时还不能熟悉王朝法令全部内容以及真正意义，这种连坐就是牵连，“连累他一家，连累两邻，连累十家长，连累地方，连累县官、府官，又连累本道”〔46〕。为了免于连累，民间只有将事情隐匿不报，官府讳盗为窃，同时也为一些奸徒、蠧役、不肖兵弁、贪官污吏等提供方便。

(二)制度执行层面因素导致的偏差

1.敷衍偏差。政府过程中制度执行的敷衍偏差，系指制度执行主体在执行制度过程中人财物与组织方面并未落实，并未采取切实措施，或执行起来敷衍了事，使严肃的制度规定在不切实际的操作中变成空文。清州县地方保甲制度的执行状况就出现这种典型的敷衍偏差的特点。清统治者推行保甲的初衷在于，利用严格的户籍制度编排、编织治安防控网络。在实际的操作过程中，皇帝三番五次要求州县官员严格保甲，但因为编排复杂、经费困难、百姓不甘盘剥不愿配合等因素的影响，在绝大多数时候官员都只是敷衍了事、表面应付，执行起来虎头蛇尾。〔47〕保甲在实际当中已经松弛不堪，其在治安中的效果已经是乏善可陈。

2.附加偏差。政府过程中制度执行的附加偏差，系指制度在执行过程中因为主体利益需求而在制度中主观附加一些不存在的内容，使制度的调控对象、范围、目标、力度超出原来的要求，导致制度内容被扩大化，从而使原制度目标不能到位。清代州县治安防控体系中明确规定，缉捕职责在于衙役与兵丁。而在实际过程中，其接受长官的缉捕命令之后，往往会在其中附加一些内容，用以获取自身利益。捕役、兵丁因为薪俸微薄，再加上自身素质低下，故往往借上峰命令之名，在捕盗过程中对当地百姓私拿拷问，借以索要钱财;在捕获盗贼后，先是敲诈勒索，然后上下欺瞒，千方百计获取利益。“每月诉讼，差役家丁必索讼费，视其家道以为多少，至少者制钱四千，薄有田产者任意诛求，不满其欲者，则诡曰案未传齐，致官不能过堂。即恤民之官，为之酌减，定数不准多索，然一官所禁，后任复然”。〔48〕这种在制度执行中的附加偏差，极大影响了缉捕的效果与效率。

3.损缺偏差。政府过程中制度执行的损缺偏差，系指制度执行部门对上级或中央的制度规定选择性执行，断章取义，各取所需，使一个完整的制度在执行中未被完全落实，使制度内容残缺不全，导致制度的整体功能得不到发挥。清代州县治安防控体系中明确规定了相应人员的治安责任，而在实际的执行过程中，很多实例证明州县官员对于制度中的相关责任规定并没有完全落实，使得制度整体功能得不到发挥。其中最为典型的就是关于兵丁捕盗的问责执行，制度中的规定非常严格而细致，但在州县官员执行过程中往往也会出现损缺偏差的情况。其原因大致因为，官员与捕役、兵丁之间关系的微妙，两者平时因利益关系互为利用。“官长者寄以腹心，托爪牙于胥役，藉以营其私囊。”〔49〕地方官员并不会严格执行这些问责制度规定，其直接的后果就是让制度设计的功能弱化、丧失。

(三)基层政治制度共性因素影响造成的偏差

1.文官制度中的问题。地方正印官大多由科举、捐纳、保举出身，科举考的是四书五经，捐纳所计的是资财，保举考虑的是军功。这些人对于侦破盗案缺乏专门的知识，虽然可借幕友、门丁和书吏之力，而毕竟隔了一层。其次是州县正印官政务繁重，没有精力专门注视治安防盗。再次是功令太严。清代地方官，法律条例督责过急，时人称京外各官“无一人无一日不干吏议”〔50〕。以盗案的侦破来说，不能依限拿获，便有罚俸、降级、革职等处分。一任之中有罚俸数十年、连降数级者。基于以上三点，清文官制度设计之下的州县官员治安的专业能力不够、自身动力不足，势必影响治安制度的执行效果。

2.基层政治制度设计中缺乏统一协调机制的构建。首先，文职与武职相互配合的问题。地方治安管理制度设计文武共同处理治安，但在实施过程中却难以协调运作。其原因，一方面清不同时期统治者对于文武的重视程度不同，造成不同时期的文武在基层政权中的权力大小不同，文武之间规避责任、争名夺利等矛盾经常随着权力变化而出现。另一方面，在制度中没有统一协调环节的设计。没有统一协调的机制，相互之间互不统辖，由此在现实中很难让文武做到配合默契、高效。道光年间就有一个因为文武不和，在缉捕盗贼时文官粮草供应不足而被皇帝处罚的典型实例。①“当贼匪出巢焚扰，辄挟刘绍文不允给与兵粮之嫌，坐视不救，有心贻误，尤属荒谬。” (清宣宗实录〔Z〕.中华书局，1985.卷452.)其次，州县政权之间相互配合问题。州县治安管理制度要求邻近省府州县协同共济。但在实际运行过程中，邻县之间职责不清、不相统辖、没有统一指挥等原因，致使邻县之间相互争功，为利益而不择手段的事情经常发生。“方官缉获盗匪，例邀议叙，岂容攘窃为功，乃外省州县陋习，竟将邻封及佐贰所获之犯，捏称自获，请严定处分，以戒冒滥”〔51〕，这客观上也影响了治安制度执行效果。

四、小结

清统治者理想中的制度设计是希冀在州县基层社会明确各大主体的治安责任，构建一种官民共同参与、全民有责的社会治安防控网络体系。然而放到现实层面，受到制度内外因素的影响，体系设计之初的功效大打折扣。清代州县治安管理制度实施效果，除受到文中分析的表象因素影响之外，在清代不同时期、不同地域还有深层次方面因素影响，如:政治背景因素、经济因素、社会结构文化、各阶层群体行为心理等因素，这些值得进一步研究。

〔1〕徐超.政府过程理论研究述评〔J〕.湖北社会科学，2010，(1).

〔2〕〔4〕［清］陈梦雷.钦定古今图书集成〔Z〕.清雍正四年内府铜活字印本.卷768，卷60.

〔3〕大清会典 (雍正朝)〔Z〕.台北新文丰出版公司据清光绪二十五年原刻本影印.卷196.

〔5〕〔14〕〔15〕〔19〕贺长龄.皇朝经世文编〔Z〕.光绪十七年 (1891)上海广百宋斋校印本.卷74，卷75，卷75，卷74.

〔6〕〔31〕〔34〕张伟仁.清代法制研究:第1册〔M〕.中央研究院历史语言研究所专刊之七十六，1983.149，163，239.

〔7〕〔42〕〔51〕清高宗实录〔Z〕.中华书局，1985.卷1394，卷21，卷742.

〔8〕〔9〕〔16〕〔17〕〔25〕〔26〕〔27〕〔28〕〔29〕〔32〕〔33〕〔35〕〔36〕〔37〕〔39〕〔40〕〔45〕大清会典事例 (光绪朝)〔Z〕.台北新文丰出版公司据清光绪二十五年原刻本影印.卷798，卷798，卷158，卷158，卷623，卷626，卷626，卷1273，卷633，卷626，卷126，卷123，卷127，卷128，卷128，卷128，卷633.

〔10〕〔20〕〔21〕大清会典事例 (嘉庆朝)〔Z〕.台北新文丰出版公司据清光绪二十五年原刻本影印.卷625，卷625，卷619.

〔11〕〔47〕〔49〕〔50〕［清］邵之棠.皇朝经世文统编〔Z〕.光绪十七年 (1891)上海广百宋斋校印本.卷42，卷36，卷24，卷1.

〔12〕〔13〕戴炎辉.清代台湾之乡治〔M〕.台北:台湾联经出版，1979.50，52.

〔18〕［清］李拔.(乾隆)长阳县志〔Z〕.清乾隆十九年修抄本.

〔22〕［清］戚朝卿.(光绪)邢台县志〔Z〕.清光绪三十一年刊本.

〔23〕［清］陈淑均.台湾府葛玛兰厅志〔Z〕.咸丰二年刊本.卷2.

〔24〕秦树才.清代云南绿营兵研究:以汛塘为中心〔M〕.云南教育出版社，2004.18.

〔30〕柏桦.清代律例规定的官方治安责任〔J〕.晋阳学刊，2009，(4).

〔38〕西江政要〔Z〕.清光绪14－15年 (1888－1889)刻本.卷6.

〔41〕［清］徐栋.牧令书〔Z〕.清道光二十八年刻本.卷10.

〔43〕刘敏.清代胥吏与官僚政治〔J〕.厦门大学学报 (哲学社会科学版)，1983，(3).

〔44〕［美］杜鲁门.政治过程:政治利益与公共舆论〔M〕.天津人民出版社，2005.28.