加强乡镇财政预算管理问题研究

朱晓燕

【摘要】乡镇财政预算工作是我国乡镇财务工作的重点，做好乡镇财政预算管理工作不仅可以提高财政运行的质量，同时也可以从源头上预防财政风险。这一点对于“十八大”后，未来我国乡镇财政预算管理的改革越来越具有现实意义，事实说明加强乡镇财政预算管理有利于财政资源优化配置，降低行政成本，提高财政行政效率。

【关键词】乡镇财政财政预算预算管理

预算是对未来一定时期内收支安排的预测、计划。财政预算是指由政府编制、经立法机关审批、反映政府一年内的收支状况的计划。乡镇财政是我国财政预算的首要环节也是我国财政政策执行的终端环节，是我国财政体系的最基础层级。乡镇财政预算的运行状况和管理工作对于我国“十八大”后建设社会主义新农村、未来城镇化的建设具有重要意义。当前，受外部国际贸易环境影响，我国宏观经济形势复杂多变，未来公共财政体制改革必然需要不断深化，所以处于财政管理末端的乡镇财政预算管理问题值得深入研究。

一 当前乡镇财政预算管理存在的主要问题

近些年财政体制改革完以后，虽然我国的乡镇财政预算管理朝着科学化和精细化两个方向发展。然而，相对于充分履行乡镇财政职能的要求和今后一段时期农村财政经济形势来说，乡镇财政预算管理仍存在不少欠缺。例如，乡镇财政仍然存在编制不规范、执行不到位、监督管理滞后等问题。因而，现阶段如何加强乡镇财政管理，特别是规范乡镇财政预算管理、建立健全预算约束机制显得尤为重要和迫切。

1.目前乡镇财政预算的编制通常过于简单，不规范

乡镇财政预算是乡镇财政管理工作的一项首要的基本任务，乡镇各项工作的开展都离不开预算资金的使用，准确合理的乡镇财政预算计划对于乡镇领导者合理分配国家财政资金、掌握财政资金实际使用效果至关重要。而事实上要编制一个符合乡镇实际状况的财政预算往往需要切实调查和分析乡镇发展的现状和各种可利用资源。但实际上很多地方乡镇的财政预算编制人员都缺乏严谨的态度，财政预算编制无具体内容，编制过于简单，编制不够细致、针对性不强。目前预算编制过于简单主要表现为：收入随意减免、支出随便控制、预算结构和级次混乱等；预算编制不规范主要表现为：预算编制中混淆基本支出和专项支出、编制时间和编制程序不到位、年度中间追加频繁等。

2.乡镇财政预算执行随意性较大，约束力有限

目前，很多地方乡镇财政预算管理的另一个突出问题是乡镇预算编制在实际执行中往往受到人为因素的干扰，乡镇领导随意改变支出项目，预算支出的随意性较大。收支两条线的政策落实难以与增收节支的具体实际有效结合起来，编制执行缺乏有效的约束力。例如，有些地方乡镇任意减免收入、随意追加支出、变动财政预算的结构。

3.主客观等多重原因致使乡镇财政反映的很多会计信息缺乏真实性

乡镇是我国行政级别较低的一级，一般在乡镇工作的人都比较辛苦、工资待遇不会太高，因此一些乡镇的财会从业人员专业素质难以保证，甚至有发现个别乡镇财政所的从业人员有兼职现象。这种主客观因素的存在必然会影响乡镇财政所反映的会计信息的真实性。例如，有些乡镇固定资产在实际使用过程中并未计提折旧，这使得乡镇财政的资产负债表客观上只能够反映一定时点的固定资产及固定资金的原始价值，虚增了各个会计期间的净资产价值，同时也虚估了各会计期间的费用成本。会计核算与乡镇财政预算管理不可分割，会计核算信息的不准确必然会掩盖财政预算执行的真实情况。又如，有些乡镇的财政所把预收款项列入当期收入、把应付费用不列支出而是暂时挂在应付款，以此来保持收支平衡，进而制造预算执行基本正常的假象。

4.乡镇财政预算的监督考核不到位

《中华人民共和国预算法》第六十六条、第七十条、第七十一条、第七十二条分别明确了本级人大、上级政府、财政、审计部门对乡镇财政预算、决算的监督；第六十九条也明确了各级政府应当在每一预算年度内至少两次向本级人大作预算执行情况的报告。根据规定，乡镇财政的监督主要是人大监督，然而实际工作中乡镇人大的专职人员很少，一般只有三四个人，而这些人又同时兼任乡镇领导班子成员同时分管其他事务，其结果只能使得这种监督方式沦为形式没有具体的实际操作意义，乡镇财政预算的监督考核工作必然做不到位。

二 乡镇财政预算管理存在问题的原因分析

1.主观思想认识存在误区，对于乡镇财政预算管理的重要性认识不够

目前，很多地方乡镇领导对财政预算管理主观思想认识上存在误区，有些乡镇地方领导负责人主观上认为乡镇财政预算不可确定因素太多，过于精细不现实，反而会束缚乡镇地方政府做一些决策，不利于处理大事急事，根本上影响乡镇地方经济的发展。此外，甚至有一些乡镇地方领导和重要部门工作人员对于为什么要编制和执行乡镇财政预算了解甚少，主观上认为财政预算就是约束本部门预算经费，限制部门的经济活动，从而在思想上和心理上产生一定的抵触情绪。

2.乡镇的财政预算管理体制改革后不够科学合理，改革明显滞后于体制矛盾的积累

乡镇财政预算管理体制改革以后，收入方面，大部分乡镇的税收收入全部上缴上一级金库，非税收入则缴入乡镇财政所的结算过渡户，实行收支两条线管理；支出方面，大部分乡镇财政支出以包干基数的形式确定下来，除此以外的财政支出由乡镇地方自行安排，上级的补助则按相应的文件规定处理，一些需要追加的财政预算资金则凭领导的批示办理。这样的一种体制显然会制约乡镇财政预算的合理性，乡镇财政预算体制改革还有待深入探索。

3.乡镇财政预算管理在实践工作中困难不少

乡镇预算管理的实际工作困难主要表现在两个方面。一方面，是乡镇收支不匹配表现突出，近些年的市场经济发展一个明显的特征是地方土地财政现象表现突出，而随着土地限制使用以及土地“招拍挂”程序的规范，乡镇依靠土地的财政收入大大缩水，与此相对乡镇的各方面预算投资、公务员津补贴改革、离退休人员工资支出都在逐年增加，这就形成了严重的收支不匹配现象。另一方面，随着市场经济的发展以及中国城镇化的快速扩张，很多乡镇的日常事务经费越来越繁杂，政府工作中涉及的意外因素也在增多，如企业乱用工、建设安全事故赔偿等各类行政性突发事件的财政费用负担多数不可预见。

三 加强当前乡镇财政预算管理的对策

1.规范乡镇财政预算内和预算外的资金，统筹纳入预算编制管理

财政预算编制的简化和不规范一个很重要的原因在于很多乡镇没有将预算外资金纳入财政统筹进行统一调控，使得很多预算外资金游离于预算管理之外进而带来很多问题。因此，乡镇财政预算准确编制的一个很重要的前提是要规范乡镇财政预算内和预算外的资金，统筹将乡镇财政预算外资金纳入预算编制管理。

2.严格按照国家法律规定和方针政策制定编制预算，确保乡镇财政预算编制的可行性

乡镇财政预算编制管理人员在编制预算时，一定要认识到预算工作的重要性，严格按照法律法规规定，以国家的方针政策为指导编制乡镇财政预算，保证乡镇财政预算后续执行的真实性和可操作性。一方面，在统一设置收支项目时，要将项目设置得越细越具体，以便提高预算计划的准确性和合理性。另一方面，要充分考虑并且深入调研各种市场因素、政策因素、收支结构因素可能对财政预算收支的影响，尽可能将这些影响因素考虑在内，以便充分保障乡镇财政预算编制后续执行的可行性。

3.严格规范乡镇财政预算的编制程序

乡镇财政预算编制要具有严肃性和可操作性，一个很重要的前提是要严格规范乡镇财政预算的编制程序。规范编制程序要从以下几个方面展开落实：一是要明确财政预算编制的参与人，主要包括乡镇党政主要领导、分管负责人、部门负责人、财务结报员、财政所人员等；二是要明确财政预算编制的步骤，这方面可参照上级部门预算编制的相关程序，乡镇级预算编制的程序可在此基础上进行相应简化；三是乡镇财政预算编制完成后应及时报上一级财政部门审核后由乡镇主管、分管负责人审核并指出修改意见，然后提请乡镇人代会审批后执行，同时报上级财政部门备案。

4.严格控制乡镇财政预算调整

财政预算报经同级人民代表大会审查批准通过后，就具有相应的法律效力，不得随意变更，所以乡镇财政的年度综合预算执行方案一旦形成以后，按照规定就不应该且不可以给予调整，无论是具体执行人员还是乡镇领导。倘若有发生财政收入减少或者某一个项目需要追加财政预算的情况确实需要调整乡镇财政预算的，必须根据预算法相关规定，严格按照乡镇财政预算调整程序，先报财政局审核，调整数额比较大的，还应该报人民政府以及乡镇人大相关机构审批。

5.加强对乡镇财政预算的监督考核

预算后续执行上，为了强化乡镇财政预算的监督考核，乡镇财政预算计划一经核定，乡镇各部门应严格按照预算计划执行，不得任意调整预算计划，特殊情况确需调整的，应报经乡镇财政所核定，同时按照规定程序报批。在乡镇各部门预审执行后续的监督考核方面，不同部门应根据各自职责针对不同的侧重点在预算管理的各个环节，用不同的方式进行监督，尤其应当把乡镇预算执行状况作为对乡镇主要领导班子考核的重要内容之一。此外，乡镇人大要严格履行法律赋予的监督职责，定期审查乡镇财政预算执行情况，组织开展相关专项调查等，强化对乡镇财政预算编制、预算调整以及预算执行的监督考核。

综上所述，可见乡镇财政预算管理关系到乡镇地方经济的发展，也关系到未来中国城镇化的速度和进程。因而，现阶段要积极强化乡镇级财政管理，特别应加强乡镇财政预算管理。与此同时，每一位作为乡镇财务所的工作人员也应本着严谨认真的态度，做好财政预算各项工作，深化专业财会知识学习，为深化乡镇财政预算管理工作作出自己应有的贡献。

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