基于GIS的城市土地供给与耕地保护监管系统的研究*

黄 文，刘 峰

(1.云南省国土资源厅信息中心，云南昆明 650224;2.昆明市西山区地政综合服务中心，云南昆明 650118)

基于GIS的城市土地供给与耕地保护监管系统的研究*

黄 文1，刘 峰2

(1.云南省国土资源厅信息中心，云南昆明 650224;2.昆明市西山区地政综合服务中心，云南昆明 650118)

研究分析了基于GIS的城市土地供应与耕地保护监管系统建设的内容，并提出了研究方法。通过研究的开展以及系统的实现，力图构建一个基于GIS的城市土地供应分析与监控的数据库系统和决策支持的技术方法，为科学、合理地供应土地，加强土地供应管理，提高城市土地集约利用水平，从而达到控制城市快速扩张，尽量少占或不占耕地，更有效地保护耕地资源尤其是基本农田的目的，也为加强节约与集约用地管理提供技术手段。

GIS;城市土地供应 ;耕地保护;监管系统

0 引言

人多地少是中国的基本国情，土地的严格管理既有利于经济结构的调整，也有利于转变经济增长的方式。实行强化节约和集约的用地政策，切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合中国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是中国必须长期坚持的一条根本方针。

目前在土地管理中，一个突出的问题是城市用地扩张与耕地保护相矛盾。随着国家加快工业化、城市化进程，城市用地快速扩张已是必然趋势，这样才能保证城市产业和居民用地以及房地产市场的顺利发展，支撑国民经济持续、快速发展。但是，城市和工业用地快速扩张，会带来耕地面积大幅减少，直接威胁中国的粮食安全。通过城市存量用地的再开发，内涵扩大城市土地供应量，减少新增建设用地供应量，就成为保护耕地、保障工业化、城市化用地需要的重要途径。

从科学分析土地供给与城市社会经济发展的关系入手，科学预测城市用地需求，合理安排年度土地供应量。在优先挖掘和利用城市存量土地、加大城市存量用地再开发的前提下，通过内涵扩大城市存量土地供应量、提高城市土地集约利用水平，达到减少新增建设用地供应量、保护耕地资源的目标。同时，加强土地供应后的监测与管理，避免出现新的土地浪费与低效利用，使土地供应成为实现国家宏观调控、稳定经济的重要手段。为此，借助现代化的信息技术手段，围绕现阶段国家推行的严格保护耕地、实行城市土地节约集约利用战略，借鉴国外城市土地供给管理的理论、模型和技术方法，结合云南省耕地保护的实际情况，运用遥感、地理信息系统和计量经济学分析方法及其技术手段，研究探索符合云南省省土地管理实际需要的城市土地供给与耕地保护监测管理方法和信息系统，为改进云南省城市土地供给管理手段、切实保护耕地，提供可操作的方案，实现对土地资源快速、动态、科学有效的管理。

1 建设的必要性

城市的快速发展也必然导致对用地需求的快速增长，因此有必要对快速发展过程中的土地的出让和集约利用状况进行研究，探讨促进城市土地合理高效利用的措施。

云南省城市土地供给与耕地保护监管系统的建成将带动全省土地监管工作的信息化建设，实现对土地资源基础信息的动态更新与维护，准确把握云南省土地资源现状和变化，提高土地资源管理的科学化、信息化水平，为保护和合理利用好土地资源提供现代化的技术保证。

城市土地供给与耕地保护监管系统建设研究具有重要的社会经济意义。具体表现在4个方面:

1)系统建设将充分利用现代信息技术、计算机网络技术和3S技术，实现对现有信息资源的整合，建立完整的城市土地供给与耕地保护信息库，为国土资源信息化建设提供重要的基础信息资源。

2)系统建成后，可以实时地为土地管理部门提供可开发城市土地、城市土地需求状况，使土地管理部门可以全面、真实、客观地掌握城市土地供应、需求和开发状况的信息，为土地资源的供应调控和监管服务提供依据，使土地管理部门能够更好地行使土地监管和参与宏观经济调控的职能。

3)系统建成后，将为城市土地供应与耕地保护监管部门的政务管理信息化，业务流程规范化，信息传输网络化，规划决策科学化，土地信息服务的社会化提供所需要的土地资源信息。

4)可以提高土地管理部门利用国土基础信息进行统计分析和辅助决策的能力，为领导决策和社会经济持续、健康、协调发展提供服务。

2 研究目标与技术路线

通过研究，力图构建一个基于GIS的城市土地供应分析与监控的数据库系统和决策支持的技术方法，为科学、合理地供应土地，加强土地供应管理，提高城市土地集约利用水平，从而达到控制城市快速扩张，尽量少占或不占耕地，更有效地保护耕地资源尤其是基本农田，为加强节约与集约用地管理提供一个技术手段[1]。具体目标是:

第一，以国土资源部利用司土地市场监测指标为基础，建立完善土地供应监管与土地市场监测及宏观经济分析的技术方法，便于国土部门准确掌握土地供应实际状况及其对土地市场、房地产市场的影响，加强土地供应的事前评价与事后监管。

第二，按照先存量、后增量的节约集约用地原则，分析评价可用于城市土地供应的存量建设用地供应潜力和土地规划用途管制红线内的新增建设用地供应潜力，建立基于GIS的可供应土地潜力分布数据库系统，便于国土部门准确掌握可以供应土地的类型、位置、属性等基本信息，辅助国土局土地利用处更好地进行土地供应决策。

第三，建立基于遥感判读的已供应城市土地开发状况的监测管理信息系统，配合国土部门人员的现场勘察，加强已供应城市土地开发面积、强度的监测与闲置土地的管理力度，不断提高建设用地的集约利用水平，防止或减少建设用地使用过程中的浪费现象，从而达到少占或不占耕地尤其是基本农田的战略目标。

按照上述具体目标，本研究分为3个大模块:一是土地供应与土地市场监测分析;二是可供应土地潜力评价;三是已供应土地开发状况监测。

2.1 土地供应与土地市场监测分析

根据土地利用司“土地市场监测指标”，建立基于GIS的土地供应台帐数据库系统，以昆明市为研究区域，对昆明主城土地供应以及土地市场的时空变化状况进行全面监测和分析。一方面可以作为上报国土部土地利用司“土地市场监测”的数据;另一方面，也是昆明市国土局比较深入了解和掌握昆明主城土地供应和土地市场状况的数据来源，这部分包括两方面的内容。

2.1.1 建立土地供应登记台帐数据库系统

该系统包括土地供应审批的所有属性数据(如批准文号，规划条件，土地面积，开发要求等)和供应宗地分布。

2.1.2 土地供应与宏观经济相关性分析

主要包括以下4方面的数据分析:

1)土地供应计划指标分析。主要是按照国土资源部“土地市场动态监测”所确定的指标，从总量上分析国有土地供应(出让和划拨)的计划指标以及计划指标完成情况。

2)实际土地供应信息。该分析是在建立基于GIS的土地供应台帐数据库系统基础上，作以下汇总信息分析:国有土地出让供应信息分析;国有土地出让中储备供应土地分析;国有土地出让中企业改制土地供应信息分析;国有土地出让中房地产开发土地供应信息分析;国有土地转让供应信息分析;国有土地划拨供应信息分析;农用地转用信息分析;现有(存量)建设用地供应信息分析。

3)土地供应参与宏观调控的相关经济指标分析。该分析是根据国家对土地供应参与宏观调控的要求，研究相关的宏观经济指标，通过图表和统计学分析、灰色系统分析，考察土地供应与宏观经济主要指标的关联度，从而为土地供应参与宏观经济调控提供基础的监测数据[2]。主要指标对比分析有:土地供应与GDP对比分析;土地供应与固定资产投资对比分析;土地供应与第三产业对比分析;土地供应与房地产投资对比分析;土地供应与房地产新开工面积对比分析;土地供应与房地产竣工面积对比分析;土地供应与房地产销售面积对比分析;各种用途土地供应价格与各类房地产新房价格对比分析;土地供应与城市建设用地对比分析;土地供应与耕地面积对比分析。

4)土地供应对土地市场和房地产市场影响的计量经济学分析。包括:土地供应趋势与波动预警分析;土地供应对房地产市场价格影响的计量经济学分析。通过计量经济学模型分析，为国土资源局进行土地供应决策提供参考数据。其技术路线，如图1所示。

2.2 可供应土地潜力评价

2.2.1 城市存量建设用地可供应土地潜力评价

运用快鸟遥感数据、昆明市规划局有关城市规划图、昆明市国土局已有的土地市场清查数据、城中村清查数据、企业改制搬迁数据、近期拟拆迁数据等，建立基于GIS的城市存量建设用地可供应土地潜力评价数据库系统。该数据库系统可以根据数据来源的变化和已供应土地情况，不断更新，使可供应土地潜力数据尽可能的准确，为国土局土地利用处进行存量土地供应决策提供强有力的技术支持。该数据库系统包括以下几层数据:

1)低效利用土地。所谓土地的低效利用，是相对于城市发展水平需要达到的土地开发强度而言，现有土地开发强度是否已达到了城市社会经济发展要求达到的开发强度。如果现有土地开发强度没有达到城市社会经济发展要求达到的开发强度，就存在土地再开发利用的潜力，纳入城市存量建设用地可供应土地潜力范畴[3]。本研究以相关城市开发理论为指导，同时参考国土资源部《建设用地集约利用潜力评价技术规程》有关技术指标，结合昆明主城的实际和新昆明建设的要求，研究可操作的低效利用土地的评价标准。在对昆明市快鸟遥感数据判读的基础上，进行低效利用土地初步评价，以及低效利用土地可能被储备和未来土地供应潜力的数据库建设。

图1 昆明市土地供应与土地市场监测分析技术路线Fig.1 Land supply and land market monitoring analysis technical route of Kunming City

2)规划调整土地。城市应按照城市规划进行建设。由于新昆明建设需要，城市规划随之调整，必然会出现现有土地利用类型与调整后的城市规划土地利用类型不一致的情况，应该纳入土地收购储备，作为未来土地供应的潜力，也属于城市存量建设用地可供应土地潜力的一种类型。本研究以同一时点的城市土地利用现状与城市规划的地类进行比较，计算出因城市规划调整、现状土地可能改变用途，将纳入储备和未来土地供应的潜力，并建立该类土地供应潜力数据库。

3)空置、闲置土地。空置、闲置土地，是城市中未利用土地，根据中国《土地管理法》和国务院有关节约集约用地文件，达到一定年限的闲置、空置土地，国土部门可以依法收回，重新供应。因此，闲置、空置土地也是城市存量建设用地可供应土地潜力类型中的一种。本研究主要根据土地市场清查的空置、闲置数据台帐和土地供应遥感监测及执法认定的结果，建立基于GIS的空置、闲置存量建设用地数据库。这类土地，若空置、闲置时间超过法律规定，依法进行处置后，应该予以收回，纳入储备，重新供应。

4)违法占用土地。违法占用的土地，根据国内现行土地管理法律法规，都必须补办手续或依法收回，因此也是城市存量建设用地中可能用于土地供应的潜在土地。本研究主要根据土地市场清查的违法占用土地数据台帐，建立基于GIS的违法占用土地的存量建设用地数据库。这类土地，若用地单位不能依照法律规定补办手续，依法应该收回，纳入储备，重新供应。

5)城市拆迁改造土地。根据昆明市政府的统一布署，近几年要拆迁改造的存量建设用地，可能需要纳入储备、再供应。因此，也是存量建设用地中可能用于土地供应的潜在土地。

6)城中企业搬迁外移土地。随着城市规模扩大，原有分布于城市中心区内的工业企业，面临环境污染、交通拥挤、土地利用粗放等问题，必须发挥地价杠杆作用，“退二进三”，进行土地置换，充分体现土地价值。因此，这类工业企业需要搬迁外移，其土地由土地储备机构收购、储备，作为未来可供应的土地。因此，本研究也将这类土地纳入城市存量建设用地可供应土地潜力。

7)“城中村”土地。“城中村”土地权属仍是农村集体组织。从城市整体开发建设角度，这类土地应该被征转为国有土地，再进行土地供应。因此，理论上，“城中村”土地也是城市存量建设用地可供应土地潜力的一种。但是，由于“城中村”建筑密度大、征地拆迁成本高，这类土地的收购、储备难度很大，土地储备机构没有直接操作“城中村”土地收储，一般是引进社会资金进行改造后重新供地。所以，“城中村”土地是一类特殊的城市存量建设用地可供应土地潜力，本研究将它单独作为一个数据层进行建设。

2.2.2 城市新增建设用地可供应土地潜力评价

所谓城市新增建设用地可供应土地潜力，是指城市建成区以外、土地利用规划控制红线以内，扣除已有建设用地、已有和规划的生态用地、水域、城市建设难以利用土地和必须保留的基本农田等，余下可用于未来城市建设的所有土地[3]。

本研究根据昆明市土地利用现状数据、基本农田数据、现有土地规划控制红线等基础数据，结合新昆明建设的城市规划、环滇池生态用地规划、水源保护区规划和遥感影像，进行图层叠加和数据整合，形成基于GIS的新增建设用地可供应土地潜力数据库，为国土局土地利用处和规划处进行新增建设用地供应和农用地转用等决策提供技术支持。其技术路线，如图2所示。

2.3 已供应土地开发状况监测

城市已供应土地开发状况的监测管理，是节约集约利用土地的重要环节。本研究按照《土地管理法》和《城市房地产管理法》的有关规定以及《昆明市闲置土地处置办法》，采取遥感技术手段，加强国土部门对土地供应后的监管。

基本思路是:将已供应土地台帐建立在基于GIS的已供应土地管理数据库系统基础上。该系统包括已供应土地分布图斑和属性两部分。在属性库里，包括已供应土地的时间、权属、规划条件、土地集约利用标准要求等，并与前面建立的可供应土地潜力数据库对接。其次，运用不同时期同类遥感数据，定点观测已供应土地的开发状况。原则上，每年用遥感影像对照分析一次。分析方法采用计算机自动分析与人工判读和现场调查相结合的方法。计算机自动计算已供应土地开发面积，并与土地供应条件中的规划开发面积比较，以便国土局土地利用处监测该土地是否按照供应条件被开发了[3]。人工判读和现场勘查，主要是监测该宗土地的开发强度是否达到了供应条件的集约用地要求。全部监测结果，按照《昆明市闲置土地处置办法》，分没有闲置、闲置一年以上不到两年、闲置两年以上等情况，纳入拟处置闲置土地数据库中，作为国土部门进行闲置土地处置的调查范围。已经处置的闲置土地，进入本系统第二部分的城市存量建设用地可供应土地潜力，从而基本实现已供应土地的开发状况监测以及闲置土地管理信息化。

图2 可供应土地潜力评价研究的技术路线Fig.2 The technical route of study on available land potential evaluation

GIS系统支持下的城市土地供给与耕地保护监管系统开发技术路线流程，如图3所示。

图3 基于GIS的城市土地供给与耕地保护监管系统开发技术路线流程Fig.3 The technical route flowchart of city land supply and farmland protection supervision system development based on GIS

3 结论

通过研究的开展以及该辅助系统的开发实现，构建了一个GIS系统支持下的城市土地供应分析与监控的数据库系统和决策支持的技术方法。为科学、合理地供应土地，加强土地供应管理，提高城市土地集约利用水平，从而达到控制城市快速扩张，尽量少占或不占耕地的目的，同时更有效地保护耕地资源尤其是基本农田，为加强节约与集约用地管理提供技术手段。基于GIS的城市土地供给与耕地保护监管系统是在先进、成熟的GIS软件平台、遥感技术及空间数据管理软件支持下，实现对城市土地供应台帐进行管理、维护、城市土地供应监管、城市土地潜力分析等基本功能，为城市土地集约利用和耕地保护提供空间决策支持。

[1]张海龙，赵俊三，张洪.基于ArcEngine的城市土地供应分析系统建设研究[J].云南地理环境研究，2010，22(2):14－18.

[2]毕宝德.土地经济学[M].第4版.北京:中国人民大学出版社，2007.

[3]张洪.城市土地评价理论与方法[M].北京:经济管理出版社，2002:41－109.

Study on City Land Supply and Farmland Protection Supervision System Based on GIS

HUANG Wen1，LIU Feng2
(1.Information Technologic Center，Yunnan Land Resource Administration，Kunming Yunnan 650224，China;2.Xishan District Synthesis Land Policy Service Center，Kunming Yunnna 650118，China)

This paper researches and analyzes the content of the city land supply and farmland protection and supervision system construction.through research carrying on and realizing of the system，the article puts up research method，tries hard to construct a the technical method for land supply analysis and supervision database system and the decision sustaining based on GIS，and gets the aim to protect more effectually plowland especial farmland and strengthens technical means for saving land use and intensivism land-use.

GIS;city land supply;farmland protection;supervision system

F 301;P 208

A

1007－9394(2012)02－012－04

2011－10－09

黄文(1979～)，男，云南威信人，硕士，工程师，现主要从事国土资源基础数据、信息系统建设方面的工作。