论村委会职能的异化及其治理

□ 谢明

（嘉应学院，广东 梅州 514015）

论村委会职能的异化及其治理

□ 谢明

（嘉应学院，广东 梅州 514015）

依据我国现行法律法规的规定，村委会具有成员自治、公共管理、社会服务与保障、集体财产的管理与经营等多种职能。而在实际运作中，村委会的职能已逐渐异化，严重影响了村民自治制度的实施和新农村建设的进程。针对村委会职能异化的主要原因，需要从法律法规的完善、乡村政权的角色定位、法制的宣传教育等诸多方面进行治理，以期实现村委会职能的逐步改进。

村委会；职能；异化；治理

改革开放以来，我国农村治理结构发生了重大变化。在农村基层政权和社会管理体制上逐渐形成了“乡政村治”格局，即在乡镇建立基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，但不直接具体管理基层社会事务；乡以下的村建立村民自治组织——村民委员会（以下简称为村委会），对本村事务行使自治权。村委会由村民民主选举产生，代表村民的意愿和利益。

根据 《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）的规定，村委会的主要职能是自我管理、自我教育和自我服务，处理本村的公共事务和公共事业，对村集体财产进行管理，同时协助乡政府完成一定的行政任务。从我国现行法律法规的规定来看，村委会的职能具有浓重的民主政治色彩，兼有成员自治、公共管理、社会服务与保障、集体财产的管理与经营等多种职能。但在实际运作中，由于受到村民自治制度缺少相关立法，监督体制不完善，实践操作失误等诸多因素的影响，村委会的职能逐渐发生了异化，使得村委会不能很好地发挥其应有的作用，因而严重地影响了村民自治制度的实施和新农村建设的进程。

一、村委会职能异化的主要表现

虽然我国《村民委员会组织法》对村委会的职能作了比较明晰的法律规定，①《中华人民共和国村民委员会组织法》关于村委会职责的规定主要集中在第2、7、8、9条中。但在现实的村民自治过程中，由村民民主选举产生的村委会在履行其法定职能时却出现了职能异化现象，其表现主要有三种：

（一）自治职能让位于行政职能

根据《村民委员会组织法》第2条和第5条的规定：作为农村基层群众性自治组织的村委会实际上具有双重职能，即一方面作为全体村民通过民主选举选出的代表，具有“办理本村公共事务和公益事业”等自治职能；另一方面，村委会作为农村的基层组织，有协助乡镇政府开展工作，完成法定的行政任务的职能。自治职能与行政职能本不矛盾，但由于对两种职能的认识不清及传统思维模式的影响以及受一些现实条件的限制，许多村委会把完成乡镇政府的行政任务当作自己的主要工作，使“自治”变成了可有可无的“陪衬”，“村委会”也就成了实际上的“村政府”。虽然《村民委员会组织法》明确规定，乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，并不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但在实际运行中，一些乡镇政府通过实行“村财乡管”或者“工资制”变相地控制村委会，村委会实际上成了乡镇政府的执行机构，其行使的是乡镇政府的行政职能，更有甚者将村民自治范围内的事项也变成了乡镇政府行使行政管理职能的事项。

（二）经济职能取代自治职能

我国《村民委员会组织法》第8条第2款明确规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。而当前在我国大部分农村，最重要且最具价值的集体资产就是土地，围绕土地展开的一系列经济活动都必须经由村委会代表全体村民来完成。于是，为了抓住最重要的经济命脉，也为了抓住经济基础和经济利益，一些村委会及其成员就只围绕“经济”开展工作，当然也就无暇顾及其他职能的履行了。另外，由于经济发展相对落后，一些村庄并未建立农村集体经济组织，因此，凡是涉及与村集体经济有关的事项，只能由村委会统一管理，甚至由村委会直接经营。同时，即使在一些建立了农村集体经济组织的村庄，由于村委会开展公共服务需要相关的经费，而这些费用的来源也离不开村集体经济的收益，这就为其插手农村集体经济组织的事务提供了充足的理由。可以想象，村委会如果过分强调经济职能，把主要精力都用于直接从事经济活动，当然也就没有多少精力去办理本村的公共事务了。

（三）职能弱化使村委会形同虚设

随着我国农村社会的发展尤其是农村人口流动的进一步加剧、国家免除农业税费、禁止不合理摊派等制度的确立，村委会的可支配资源和收入来源逐步减少，村委会的组织规模也在发展中逐渐缩小，这就使得村委会的职能出现了弱化的现象，致使其尽职无能，尽责无力。一方面，农村人口的大量流出使人才也随之流失，从而导致了村干部整体素质下降，平均年龄上升且任职时间较长的局面，其结果是村委会职能实施难度的增加：另一方面，受到农业税费改革的影响，村级组织的动作出现较大的资金缺口，导致农村公用及公益事业发展停滞不前。［1］同时，一些村委会干部习惯于行政命令式的管理，缺乏为群众服务的意识，对于村委会工作平常宣传少，说服教育少，无视群众的实际困难，做工作时只知道强迫命令，“官”腔十足，既不能为广大农民提供有价值的农业生产信息，也不能在资金、物质、技术等方面为农民提供帮助。更为严重的是，很多村委会在实践中的负面功能却极为明显，即村委会成员利用各种机会，以各种名目增加自己的收入。［2］由于这种行为在不同程度上损害了农民的利益，导致了农民对村委会及村干部的不信任，使村委会的凝聚力明显下降，工作难于开展，职能难于实现，村委会逐渐沦为只为村民盖章开证明的“纸上组织”。

二、导致村委会职能异化的主要原因

村委会在实际运行中的职能异化，有村委会自身的内在因素，也有机制与管理的因素；有传统政治体制的影响，也有改革过程中新因素的制约。但就目前我国的总体情况而言，导致村委会职能异化的主要原因在于如下几个方面。

（一）村委会职能不明

村委会的职能发生异化，在很大程度上是因为职能不明确。依据我国《村民委员会组织法》的规定和现实中存在的一些不成文的惯例，村委会的职能可以概括为五个方面：一是宣传国家法律和政策，发展农村文化教育事业，兴办公共事业；二是对农村人口的管理，并抓好计划生育工作；三是协助乡镇行政处理事务；四是为经济生产服务，推广农业科技知识，带领村民发展经济；五是维护社会治安，调解纠纷。［3］在这五大方面的职能中，哪些是作为农民自治组织（即农民的代表）应当履行的职能，哪些是协助政府（即作为乡镇政府的助理）应履行的职能，仍是模糊不清的。例如：“发展农村文化教育事业，兴办公共事业”，既可理解为是政府的公共服务职能，也可理解为是村民自我服务中应包含的内容；“维护本村的社会治安”，既可以说是协助政府的行政职能，也可以说是村民自我管理的一部分。因此，对于村委会的诸多职能，哪些是属于协助政府完成的行政管理职能，哪些是属于村民自治范畴之内的自我服务、自我管理职能，不管是在认识上还是在法律规定中都是模糊不清的。

同时，不管是村委会成员还是广大农村村民，对相关法律法规中关于村委会职能的规定均不太明确。他们或者是依据传统观念或者是出于各种现实因素的考虑而将行政管理职能作为村委会的主要工作；或者是由于现实经济利益的考虑而将经济管理职能作为村委会的主要任务。这两种情况比较普遍而且都是因为不了解相关法律规定而产生的对村委会职能的认识误区。

（二）法律法规的缺失

目前，对于村民自治，我们主要依据的《村民委员会组织法》（该法已于2010年10月28日进行了修订），但修改后的法律对村委会职能的规定却没有多少变化，仍然是笼统、抽象、缺乏可操作性的规定。除此之外，不管是中央立法还是地方法规，都为村委会设定了庞大的职能，这些关于村委会职能立法的显著特点是：框架庞大，立法分散，以行政立法为主，依靠行政化的推动模式。［4］这种“全方位、多方面”的规定，不仅使村委会与乡镇政府的职责划分不够明确，也使既无税收来源又无国家强制执行能力的村委会不堪重负，使村委会客观上难以履行职能，而且立法上又缺乏对村委会未履行职责时的法律责任的规定，使村委会的职能在主观上难以落实。［5］

另外，村委会的性质与职能虽然得到了法律的肯定，但对于农村经济发展过程中十分重要的农村集体经济组织却没有相应的法律规定，其性质、职能等在现实中是十分模糊的。村委会和农村集体经济组织作为重要的农村社会主体，在我国农村的改革和发展中发挥着重要作用。在现实生活中，二者承担着农村的经济和社会管理等综合性职能，是支撑农村社会运行的组织机制。但对于二者职能的划分尤其是在经济职能上的划分，却存在明显的立法缺位，致使村委会在现实中将经济职能作为头等大事，甚至直接从事经济活动，导致了其职能的异化。

（三）思想观念没有转变

当前，我国社会正处于一个大变革的转型时期，计划经济时代长期形成的旧观念仍然在一定程度上束缚着基层干部尤其是村委会干部的思想，阻碍着村委会职能的正常发挥；同时一些新的观念又没有得到确立，从而使广大农民群众包括村委会干部对一些社会现状产生迷茫，一时还不能完全从过去的思维习惯和心理定势中解脱出来。再加上村民自治过程也是一个在实践中不断创新发展的过程，需要广大群众根据自身实际发挥自己的创造力，不断推动村民自治包括村委会工作的发展与创新。而一些农村基层干部个人能力较差，跟不上时代发展的要求，从而极大地阻碍了村委会职能的发挥和农村改革开放、经济建设的进程。

三、治理村委会职能异化的主要措施

（一）在肯定辅助性行政职能的前提下，强化村委会的公共服务职能

在目前政府主导型的村民自治和农村现代化建设的过程中，村委会不仅要带领村民进行一定范围的自治，还有义务辅助政府完成相应的行政管理任务。因此，村委会不可能不接受政府的指导，辅助性行政的职能也是不可能取消的。在继续辅助政府实施行政职能的同时，应大力强化村委会的公共服务职能。一方面，通过法律法规明确规定村委会的主要职能是办理本村的公共事务和公共事业；另一方面，要大力宣传村委会的公共服务职能。村委会的公共服务职能既包括协助乡镇政府提供公共服务职能，也包含其作为村民自治组织的自我服务的内容，而且二者常常是互相交错、互相衔接的，如宣传国家法律和政策，发展文化教育事业，兴办公共事业；对农村人口的管理；维护社会治安，调解纠纷等。

作为我国农村最基层的一个组织，村委会实际上扮演着双重角色，既是农民的代表又是乡镇政府的助理。在我国目前建设服务型政府的过程中，这种双重角色身份应该而且必须是兼容的。我们看到，经过几十年的农村改革和村民自治的推进，我国已越来越弱化对农村的行政管理（目前主要是对农村人口的管理，并抓好计划生育工作），②必须强调的是：即使是在政府的行政管理中，村委会也只是作为协助者，其实施主体应该是乡镇政府。而代之以政府的公共服务。这种公共服务与村民自治中的“自我服务”实际上是殊途同归的。因此，村委会应该把公共服务职能放在首位，有效地处理本村的诸如基础设施、教育、医疗、卫生、环境以及村民内部矛盾等方面的问题；向政府反映农民的意见、建议和要求；同时做好村务公开，接受群众的监督。

另外，村委会作为村集体资产的管理者（这完全属于村民自治职能的范畴），还承担着对村集体资产的经济管理职能。但是，必须强调的是，村委会主要是作为管理者，不能直接参与具体的经济活动；具体经济活动应由农村集体经济组织来开展。

当然，在村委会的日常工作中，协助乡镇政府完成一定的行政任务以及履行其集体经济的管理职能无可厚非，但如果把主要精力放在执行行政任务和直接参与经济活动上，显然是本末倒置，而且还会弱化其公共服务职能。

（二）规范相关的法律法规，在村委会职能中突出其基层民主和村民自治功能

在目前立法对村委会职能“全方位、多方面”的规定中，首先要考虑的是“减负”问题。一方面，将那些乡镇政府自己可以实施、无需借助村委会之手实施的职能取消：另一方面，将村委会其他职能中根本无法实施的、不适合实施的、不必要实施的也清除掉，以使村委会的职能体系逐步“瘦身”。法律法规在对村委会的职能规定中，应突出其基层民主和村民自治的功能，同时还应相应地弱化其在农村集体财产经营管理方面的功能，把其原来承担的具体经营管理集体资产的职能剥离出去，使之成为单纯的村民自治组织。当然，村委会运行所需经费理应由公共财政和集体经济收益支付，因此，就必须在相关的法律法规中严格界定村委会财产的来源和范围，防止出现政企不分、政社不分的现象。

当然，在村民自治的过程中，作为一种过渡，在农村集体经济组织依法设立之前，由村委会代行农村集体经济组织的职能，管理和经营集体资产是必要的。但在农村集体经济组织设立以后，凡是与农村集体资产的经营、管理、土地发包、投资、入股、联营、合作、收益分配等有关的经济活动，均应由农村集体经济组织实施。依此职能分工，在村委会的组织基础上，突出了以农民为对象的基层民主政治建设，在职能上突出了村委会的公共服务职能。在农村经济职能方面，具体的职能由农村集体经济组织行使，村委会的职能就必须突出在民主监督上，对农村集体经济组织进行有效的监督和保障，这也是村民自治功能的体现。

（三）明确乡镇政府与村委会的角色定位，构建乡村之间的良性互动关系

在政府主导型的村民自治过程中，新农村建设离不开乡镇政府的指导、支持和帮助。但是，自治的主体是广大农村村民，是代表广大村民的村委会。因此，乡镇政府应该是“掌舵的而不是划桨的”，它应该是从宏观上对村委会加以指导，为村委会以及农村建设提供经济、技术、人才等方面的支持。同时，党在农村的领导核心作用体现为政治领导和思想领导，以确保农村建设的社会主义方向，因此，村党组织也不应插手村委会的具体工作，而是从宏观上对村委会工作给予指导和支持。

在我国目前现实的国家社会构架中，既不能脱离基层政权的参与指导去搞所谓的“绝对自治”，也不能使基层政权下沉到村而回到传统的压力支配型乡村关系的老路，而要通过深化政治体制改革，通过法治来明确规范和协调国家行政管理权与村民自治权。［6］具体而言，一方面，要明确乡镇政府、村党支部、村委会的角色定位，同时通过法律法规的明确规定具体划分三者的职权范围，尤其是划分乡镇政府与村委会的职权范围，使其各司其职。村民自治不能代替乡镇政府在农村的管理职能，但是，政府管理农村的职权范围必须有法律法规的明确规定。另一方面，也要通过相应的民主监督机制来规范政府行政管理与村民自治的对接，如乡镇政府对村委会工作的“指导”，村委会对政府行政管理的“协助”，都应在依照“法律法规的规定”的前提下进行，而且还必须接受相应部门的监督并承担相应的法律责任。唯有如此，才能构建乡村之间的良性互动关系，推进新农村建设的进程。

（四）加强法制宣传与教育，为村委会履行职能创造良好的社会环境

目前，在我国广大农村，村民了解村民自治相关法律的程度不高是村委会不能履行职责的重要原因之一。因此，村委会在日常的宣传、教育过程中，尤其是在换届选举之时要加大对村民自治法律法规的宣传力度，让每一个具有选举权的村民都能够了解村委会的相关职能和村委会的日常工作内容，使每一个获选的村干部都明确自己的职责。同时，作为基层政权的乡镇政府应当承担起对村委会成员的教育管理职能，如开展对村委会成员的任职培训、任期内培训和考核等，帮助他们提高思想觉悟、认识能力和政策水平，转变观念作风，提高工作能力。只有广大群众了解并理解了村委会的工作，农村基层干部能够切实履行自己的职责，村民自治的制度和新农村建设的各项工作才能得到顺利实施和推进。

村委会作为村民自治的组织形式，其职能能否充分发挥，必然影响到村民自治制度的健康发展。村民自治制度的不断健全与完善，目的在于实现乡村社会的有效治理，完善乡村基层的民主法制建设。对村委会职能异化的治理，也必须围绕这一目的。虽然村委会职能的发挥在实践中出现了诸多的问题，但是我们有理由相信，我国的村民自治可以建立一套自我适应的制度，以推动我国农村各项事业的蓬勃发展，切实保障广大农民的权利，促进广大农村地区的和谐发展。

［1］张丽琴．社区建设进程中的村委会职能变化［J］．武汉理工大学学报（社会科学版），2010，（05）：712．

［2］李伟南．村委会服务功能研究［J］．武汉大学学报（社会科学版），2009，（03）：33．

［3］郝文龙．村委会在农村市场经济化中的角色［J］．重庆社会科学，2010，（04）：21．

［4］张丽琴．村委会职能立法的基本特征及成因分析［J］．江南大学学报（人文社会科学版），2009，（06）：49．

［5］刘建录，韩爱芹．村委会职能缺位原因的法律思考［J］．学理论，2010，（29）：25．

［6］楼鲜丽．村民自治下乡镇政府与社会关系研究［J］．理论参考，2009，（04）：19．

（责任编辑：高 静）

Alienation of the Village Committee and The Governance Functions

Xie Ming

According to the provisions of existing laws and regulations，the village committee with members of the autonomy，public administration，social services and security，management and operation of collective property and other functions．In actual operation，the village committee＇s functions have been gradually alienation，seriously affecting the development of village self－government and new rural construction．The main reason for the alienation of village functions，need to improve laws and regulations，rural power role，the legal system and many other aspects of public education governance，uphold the scientific concept of development，the gradual improvement of the overall operation．

villagers＇committee；functions；alienation；governance

D921．8

A

1007－8207（2012）03－0094－04

2011－11－25

谢明 （1971—），女，广东梅县人，广东省梅州市嘉应学院政法系讲师，法学硕士，研究方向为宪法学。