统筹城乡基本公共服务探析

□ 牟春野

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

统筹城乡基本公共服务探析

□ 牟春野

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

统筹城乡发展是科学发展观中五个统筹中的一项内容。统筹城乡基本公共服务是统筹城乡发展的基石。然而，在实践中却存在着许多问题，本文在对统筹城乡基本公共服务存在的问题进行分析的基础上，提出了提高统筹城乡发展基本公共服务水平的对策。

统筹城乡发展；基本公共服务；科学发展

统筹城乡发展是科学发展观中五个统筹 （统筹区域发展；统筹城乡发展；统筹经济社会发展；统筹人和自然和谐发展；统筹国内发展与对外开放）中的一项内容。统筹城乡发展就是要更加注重农村的发展，解决好“三农”问题，坚决贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，逐步改变城乡二元经济结构，逐步缩小城乡发展差距，实现农村经济社会全面发展，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，实现农业和农村经济的可持续发展。

为农民提供与城市居民大体相当的公共服务特别是基本公共服务是城乡经济、社会、文化发展的基本平台，是消除城乡社会发展中的“鸿沟”、统筹城乡发展、构建和谐社会的必然要求。基本公共服务的短缺和不均衡将严重威胁社会的全面协调可持续发展。直接关系到农民生存与发展现状，关系到城镇化进程的推进和社会的长治久安。统筹城乡基本公共服务是统筹城乡发展的重要内容，是实现城乡一体化的关键切入点。

从广大农民的现实需求看，统筹城乡发展，重要的是统筹城乡基本公共服务。党的十六大以来，我国农业现代化得到了大力度的推进，我国农村发生了迅速的变化，我国农民获得了相当多的实惠。目前，我国农村潜在的基本公共需求开始成为全面的现实要求。适应这个变化，为广大农民提供基本而有保障的公共产品，已成为新阶段统筹城乡发展的重大任务。现实多方面的情况表明，基本公共服务是缩小城乡实际差距的重要因素，是新阶段农村反贫困的关键所在，也是全面提高农村人口素质的路径依赖。特别是对于缩小贫富差距、实现社会公平有着重要意义。

一、统筹城乡基本公共服务存在的问题

⒈城乡教育事业发展差距明显。教育差距是城乡差距的最主要表现。城市教育无论在教育设施、师资力量、教学水平、图书资料、教学管理、制度建设等方面都远远高于农村。近些年来，虽然国家高度重视农村教育，对农村教育的投入方面给予了比较大的支持，农村教育有了较大的改善，但其仍远远落后于城市。目前农村还存在教育环境比较差，教育制度不公平，教师待遇低，师资力量薄弱、流失严重，家庭个人教育投入比较少等现象。如重庆市的江北区、沙坪坝区、梁平县三个地区每万人学校分别为1．71所、1．51所、3．47所，每所学校平均覆盖面积分别为2．57平方公里、3．50平方公里、6．10平方公里，每万人专任教师分别为69．2名、80．4名、60．4名，每万人幼儿园分别为1．89所、2．32所、0．72所，这些数据显示出城乡教育事业发展仍然存在较大差距。在三峡库区、山地林农牧区，乡村学校分布稀疏、不均衡，学生居住分散，上下学极度不便。黔江区的鹅池镇，幅员面积73．2平方公里，只有中心校3所，村小2所。梁平县2005年有中小学校346所，2006年有中小学校310所，1年减少10．4%。不少镇乡还在进一步对村小学进行撤并。

⒉卫生事业发展差距巨大。城乡之间、区域之间卫生事业发展不协调，卫生医疗资源布局不合理。绝大多数卫生资源集中在大城市和大医院，有些大医院在扩大规模、增加床位和购置高精尖设备，忽视了合理利用医疗卫生资源和服务质量及效率的提高。而广大农村和城市社区，特别是中西部农村和社区的基本医疗卫生条件很差，城乡、区域之间医疗卫生服务水平差距的拉大使农民因病致贫、因病返贫的问题十分突出。重庆市的江北区、沙坪坝区与梁平县每万人卫生机构分别为0．717所、1．39所、1．12所， 卫生机构平均覆盖面积分别为6．1平方公里、3．8平方公里、18．9平方公里，每万人床位分别为70．5张、44．37张、12．66张，每万人卫生技术人员分别为51．2名、44．0名、13．6名，这些数据显示出城乡卫生事业发展差距巨大。尽管有关统计数据表明已实现了每个乡镇有一所政府举办的卫生院，村卫生室覆盖率达90%，但少数较偏远的村卫生室竟设在了中心场镇上，导致中心场镇上医疗服务机构密集，而村民就医极度不便。

⒊城乡社会保障差距显著。我国在建立社会保障制度时似乎更多地强调了区别对待，沿袭了计划经济时代所形成的城乡迥异、相互隔离的“二元”社会保障制度。在我国城市化进程和社会转轨期，有相当部分社会保障的内容将整个农村人口排斥在社会保障体制之外。目前，基本社会保障体系的重心仍在城镇，城镇以养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险为主体的制度体系几经改革，日臻完善，而仍在探索之中的农村基本社会保障体制和制度使农村居民社会保障水平远低于城市居民。如社会保险补贴只针对实现再就业的城镇失业人员，就业困难对象援助也主要是针对城镇居民等。职工养老保险和城乡居民养老保险待遇差距也较大：如重庆市巴南区城镇职工、城镇灵活就业人员养老保险最低待遇为每月500元，平均为1500元左右；而城乡居民参加城乡居民社会养老保险最低待遇为每月80元，个人增加缴费后最高待遇为每人每月180元。

城市化的迅速崛起使大批没有社会保险基金积累的农村居民在转变为城镇居民后面临着巨大的冲击，在城市中又形成新的“二元”结构，带来新的社会问题。这对农民不仅不公平，而且还将制约农村劳动力向城市转移以及劳动力在不同地区之间的流动，尤其还制约了农村留住和引进建设人才，因为农村的发展也需要人才支撑。城乡分割的社会保障体系不但无助于农民工问题、劳动力转移问题、新城市化居民问题、农村建设人才引进等问题的解决，反而会加大解决这些问题的难度。

二、城乡统筹发展基本公共服务存在问题的主要原因

⒈国家财政支出有限，农村基本公共服务资金严重缺失。提供基本公共服务是公共财政的重要职责。近年来，在社会主义新农村建设过程中，我国政府加大了农村公共服务资金的投入力度，由此，农村公共服务供给效率得到了提高，供给结构得到了优化。与城市相比，农村人口更多、幅员更广、基础更薄弱、公共服务需求更大，然而，农村财政投入却较少，与城市相比形成了巨大的反差。总体说来，农村公共服务资金投入增长速度仍滞后于总体财政支出增长速度，以重庆市江北区、沙坪坝区与梁平县为例，从2005年到2006年，地方财政支出的增长率，梁平县为28．46%，沙坪坝区为36．61%，江北区为43．24%。2010年比较上年，梁平县全年使用上级资金增长24．5%，沙坪坝区增长37．5%，江北区增长55．0%。

⒉农民享有的专项资金分散，使用效率低。在当前农村公共产品供给普遍不足的状态下，“撒胡椒面”式的平均分配难以体现公共产品集中供给的效率，最终也难以实现分配的公平。一是各级政府部门林立，资金分配渠道分散。二是中央和市级财政各部门在预算分配上轻重缓急体现得不够充分，针对性不强。上级民政部门大力支持一些农村地区修建规模较大的养老福利院，而多数闲置或转作他用。在分散的小规模经营模式下，种粮直补对调动种粮积极性作用有限。如果将这些资金集中起来投入到农民更急需的道路、卫生、自来水等基础设施建设上，整体效益将更高。三是各专项经费和转移支付资金落实到具体的行业上和一些的地区后又进一步在各具体项目上高度分散。每个项目获得的资金额太小，无法受到基层政府的重视，项目设计难以体现前瞻性，更难以保障工程质量和标准，不仅造成了重复建设和资源浪费，且不利于项目资金使用的监管，致使资金使用效率极低。

⒊基层政府公共服务体制不健全，农民参与程度低。一是农村公共服务供给大都是由县、乡镇政府及村组织自上而下地进行决策，农村居民缺乏对公共服务需求的有效表达机制，服务提供缺乏全过程的有效监督手段；服务质量缺乏服务对象的评价，导致服务要求难满足，服务质量难保证，服务效率难提高。二是目前基层政府官员的考核激励主要取决于领导和上级的认可，而不是取决于公众的满意度，加上上级政府考核指标不健全，缺乏基本公共服务内容，造成基层政府注重社会管理，偏爱行政执法，轻视公共服务；对于能增加政绩的“硬”服务，呈现出一种较高的供给热情。比如对需要达标的广播电视设施建设、农田灌溉设施建设、校舍建设等公共服务供给严重过剩。而提升教师素质、医生素质等没有进入地方官员政绩考核体系或成为不便于考核的“软”服务。“除了财政资金投入问题之外，乡村公共服务面临的更大尴尬是：“基层政府志不在此”。三是上级政府行政审批项目繁多，上下级政府之间尤其是上级政府部门与下级政府之间权力配置的统一协调性较差，政府部分相关职能部门之间不规范的权力配置导致权责不清、互相掣肘，机构多、程序多、组织程序不规范、不透明，严重影响了基层政府公共服务能力的提供。

三、提高统筹城乡发展基本公共服务水平的对策

⒈转变政府职能，尊重农民意愿，提升农民参与度。我国要转变现行“自上而下”单一向度的公共服务决策机制，尽力培育“自下而上”的公共服务决策机制，从而实现“自上而下”与“自下而上”双向互动的决策机制。政府提供的公共服务是否符合农村大部分居民的实际需求，是衡量农村公共服务供给有效性的重要标准。因此，农村基本公共服务供给改革需要不断推进农村基层民主制度建设，完善农村公共服务投资决策程序，实现农村公共服务投资决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变，建立体现广大农民对公共服务需求意愿的需求表达机制。农村公共服务供给的决策过程应该建立在农民自身积极参与的基础之上，使农民的服务需求能够得到充分反映。逐步确立依据农民、农村的内部需求来决定公共服务投资范围和投资方向的制度，建立由内部需求决定公共服务供给的机制。此外，在税费改革过程中，农村公益事业筹资“一事一议”制度的实施也是农民表达公共服务需求意愿的一种切实有效的方法。因此，变革“自上而下”的供给体制，建立“自下而上”的新供给制度更能体现农民的真实需求，使农村公共服务的供给更有效。

⒉改革现行制度，适应城乡统筹基本公共服务水平提高的需要。一是改革户籍管理制度，增加农民的流动性。进行户籍制度创新要从两个方面着手：首先，淡化城市偏向，使户籍与其所享受的福利待遇逐步分离，削弱其吸引力。然后，加大力度放宽农村户口迁向城镇的限制，先从小城镇再到中小城市，最后到大城市，逐步推广以公民住房生活基础为落户标准的户籍迁移办法。二是建立城乡统一的劳动就业制度，促进农民就业。明确政府在促进农村劳动力转移方面的职能，建立相应的机制，完善促进农村劳动力自由择业体系。规范农民进城就业的各种制度，取消对农民就业的歧视性政策，依法保障农民的合法权益不受侵害，为农村剩余劳动力向城镇和非农产业转移创造良好的制度环境。三是创新土地管理制度，保障农民的各项权益。土地制度是农村的基础制度，落实农村土地管理制度，必须深化我国土地制度的改革。四是拓宽社会保障覆盖范围，统筹城乡社会保障制度。由于目前城乡经济社会条件相差甚远，试图让城乡两种不同水平的社会保障制度马上并轨，一下子实行统一的社会保障制度是不现实的。因此，要城乡分头推进，创造统一的条件和基础，然后逐步实行城乡并轨。五是改革财税制度，增加农村公共产品的供给。按照城乡统筹经济社会发展的要求，改革财税制度，将农村公共产品的供给纳入各级财政负担的范围。

⒊推动社会组织的多元化发育，拓宽统筹城乡基本公共服务的渠道。要充分发挥组织优势和政策导向的作用，激发农民群众建设新农村的内在动力，引导农民自觉投身到统筹城乡基本公共服务体系建设中去；要充分调动社会力量参与城乡基本公共服务体系建设，鼓励社会资本进入农村发展产业和社会事业，实现政府与农民目标的统一，最大限度地实现主与辅的最佳结合。如：我国在城乡统筹基本公共服务过程中，需要发挥非政府组织、社区等在提供公共服务方面的作用。丰富农民的文化生活，提高农民的人文素养。在提高农民组织化程度、推动农村经营制度改革的过程中，通过利用农村社区平台，组织一些社区活动，向村民提供农业生产资料服务、农产品信息服务、农业科技服务、农村富余劳动力转移就业服务、经济合作组织管理与协调、经济信息咨询服务等各方面服务，促进农村经济发展。调动农民参加的积极性，逐渐与城市居民融合；鼓励各个志愿者队伍走进农村，深入农户，为农民普及科技知识。在农村社区建立村级公共服务中心（站），逐步整合政府各类行政资源，引导教育、卫生、劳动就业、人口和计划生育、文化、体育、科技、法律、社会治安、社会保障等公共服务进入农村，健全有效覆盖、有序参与的农村基层公共服务网络，为政府公共服务延伸到农村社区和农民群众开展自我服务提供有效载体，逐步缩小城乡公共服务差距，实现城乡公共服务均衡化。

［1］迟福林：统筹城乡基本公共服务［EB/OL］．http：//theory．people．com．cn /GB /49154 /49369 /6655477．html．

［2］刘小玲．统筹城乡基本公共服务与完善公共财政制度初探［EB/OL］．http：//www．gdeco．com．cn /content．asp？id＝208．

［3］江北区、沙坪坝区和梁平县2007年统计年鉴［M］．

［4］赵树凯．乡镇政府的公共服务—10省（区）20个乡镇调查［EB/OL］．http：//www．ccrs．org．cn．

［5］城乡基本公共服务均等化的成都试验——发展实践、宝贵经验与完善 建 议［EB/OL］．http：//economy．caixin．com/2011－01－25/100220973．html．

［6］谢来位．统筹城乡基本公共服务的路径探析——以对重庆市的调查为例［J］．农业经济，2008，（01）．

（责任编辑：高 静）

On the Basic Public Services of the Urban and Rural

Mu Chunye

Urban and rural development is a scientific concept of development in the five overall．Urban and rural basic public service is the cornerstone of urban and rural development．However，in practice there are many issues on the basis of analyzing the problems of urban and rural basic public services，and countermeasures to improve the level of basic public services，urban and rural development．

urban and rural development；basic public services；scientific development

C916．2

A

1007－8207（2012）03－0077－03

2012－01－20

牟春野（1962—），女，吉林长春人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）副教授，研究方向为公共管理。