对烟台市社会管理创新实践的理论思考

□ 孙向荣

（中共烟台市芝罘区委党校，山东 烟台 264001）

对烟台市社会管理创新实践的理论思考

□ 孙向荣

（中共烟台市芝罘区委党校，山东 烟台 264001）

经济社会的发展必然会带来一系列社会矛盾和问题，因此也对社会管理提出了更高的要求。本文从烟台市社会管理的实践经验入手，剖析其中存在的问题，并进一步探讨在解决社会矛盾和问题的过程中如何实现社会管理创新突破。

烟台市；社会管理；社会管理创新

改革开放以来，烟台市的经济社会发展始终走在全国的前列，社会阶层分化、贫富差距扩大、就业难、住房难、医疗难等相关的社会问题和社会矛盾也较早产生，对社会管理提出了更高的要求。烟台市委、市政府积极探索和实践社会管理创新的方式和方法，把2011年确定为烟台市 “社会管理创新突破年”，2012年在全市深入开展的“社会管理创新重点推进年”活动，将会使烟台市的社会管理创新实践进入到一个新的历史阶段。

一、烟台市社会管理创新的现状

（一）社会联动管理

社会管理是一项庞大系统工程，必须做到力量高度整合、资源高度聚集。烟台市委、市政府坚持“社会管理社会化”原则，着力发挥好三个层面的作用：一是坚持党政挂帅齐抓共管，创新责任落实机制。市委、市政府出台的工作意见和实施方案，提出了社会管理创新“八大体系”总体框架，并把“八大体系”细化为51项工作任务，选取15项重点工作作为社会管理创新重大项目，强力推进落实。烟台市委、市政府还建立了联席会议制度，每月召开一次联席会议，每季度向党委常委会作一次工作汇报；建立集中督导制度，组建由县级领导干部带队的8个督导组，定期开展督查工作；明确了牵头部门和参与部门的责任，建立了定期例会、督导考核、责任查究等制度，使各个部门各负其责、齐抓共管，强化制度保障。二是推动社会组织参与社会管理。大力发展中介组织、行业协会和民间公益性组织等社会组织，通过项目购买、专项补贴、政策倾斜、资金奖励等政府购买方式，支持社会组织参与社会管理。2011年已在这方面投入资金1．3亿元。三是社会力量联动。通过壮大社会管理志愿者队伍、成立特殊人群“五老”帮教团、政法干警和特殊人员家庭“一联一”等方式，形成社会协同、集成攻坚格局。目前，全市已成立志愿者队伍1200多支，人数达10万多人，组建“五老”帮教团400多个。

（二）社区基层管理

维护稳定的根基在社区，社会管理创新的重心在社区。在城市社区，烟台市委、市政府积极探索推行社区网格化管理新模式。把每个社区划分为3－4个网格，每个网格都配备网格管理、治安巡防、矛盾调解、特殊人群管理、计生管理、便民服务等“网格六大员”，统筹解决网格内的矛盾纠纷、社会治安、便民服务等问题，并建立起网格化服务管理信息系统，做到“小事不出网格、大事不出社区街道”，有效构建起“社会管理社区化、社区管理网格化、网格管理信息化”的新格局。目前，全市推行网络化管理的社区已达34个，“网格六员”已达700多人。

同时，大力加强镇街综治维稳中心、综治联管区建设，全面推进城乡社区警务战略。在城乡结合部，实施社会治安、城管执法延伸工程，推进城郊管理城市化，维护良好的治安秩序、市容秩序；在农村，推行以综治联管区为主体的管理模式，实现全覆盖、动态化管理，从而在全市形成“提高型”、“普及型”、“基础型”三措并举、全面覆盖的工作格局。

（三）社会矛盾预防化解机制

坚持抓“早”，进一步健全并完善社会稳定风险评估机制，着力规范市直重点部门的风险评估机制，真正做到预警在前、控制在先。市、县、乡三级深入推进社会稳定风险评估机制规范化建设，对400多个重大事项进行了评估，其中有40多项经评估后暂不实施。

突出抓“专”，积极探索专业化调处机制建设，全市建立县级医患纠纷调处中心4个、劳动纠纷调处中心13个，在县级交警部门设立人民调解室13个。扩大专业化调解拓展覆盖面，实现向前、向后、向下“三个延伸”。

多方抓“联”，进一步加强行政调解规范化建设，市直20个重点部门全部建成规范化行政调解室。深入推进以“5431”为主体的“三调联动”大调解机制建设，排查调处矛盾纠纷2万多起，成功率达到95%。

（四）特殊人群服务管理

目前，烟台市有20%左右的特殊人群仍然处于漏管失控状态，已成为肇事肇祸、违法犯罪的隐患。政法维稳部门把特殊人群管理作为突破点，把管到、管住、管好作为基本点，初步构建起“分类化管理、亲情化服务、信息化引领”的新格局。一是实行精细化管理。将特殊人群划分为七大类（流动人口中的高危人员、刑释解教人员、社区矫正人员、社会闲散青少年、吸毒人员、艾滋病患者、精神病患者），实行 “支线式划分、1＋X管理”，即将每类人员划为一条管理支线，每条支线明确一个牵头部门和若干个参与部门，目前，全市共确定并落实了11个牵头部门、37个参与部门的责任。二是实行颜色法管理。按危险等级、现实表现等，对特殊人群实行“红、黄、绿”三色管理，推行“严、普、宽”三管齐下，确保管控到位。三是实行包帮型管理，大力推行“3＋1”动态化稳控机制的做法。“3”，就是对每一个特殊人群家庭（人员），实行1名镇街干部、1名公安民警、1名调解员联系包帮；“1”，就是对每个家庭（人员）建立一份详细档案，实现全覆盖、动态化、即时性管理。目前，全市已建立档案2．3万份，有效预防治安案件和群体性事件62起。

对流动人口，在县乡村三级设立服务管理工作实体，全面落实“以房管人、以税养人”的模式，探索推行“一证通”制度。对刑释解教、社区矫正、吸毒三类人员，在县市区建立司法教育服务中心，搭建全时空监控电子平台；依托大中型企业，建设一批规范化的安置帮教基地。

二、烟台市社会管理创新活动存在的主要问题

（一）社会管理主体多元化的目标远未实现

社会管理主体多元化是现代国家社会管理的重要特征。多年来，烟台市党委、政府一直坚持党、政、军、群齐抓共管，社会各界配合联动的管理理念。但在实践中，则更多地体现为在党政机关组织体系内的各方协调与配合，企业组织、社会组织和公众处于低参与意识和低参与度的边缘状态，与社会管理创新的实际需要和党委、政府的要求相去较远。全市585个居民委员会，6199个村民委员会，虽然都参与了社会管理活动，但主要还是被动承接政府下达的行政化任务，体现为行政化色彩浓厚，自主性被虚化，基层主体地位不实不牢。在党政组织、企业组织和社会组织三大类组织中，只有党政组织深度参与到烟台市的社会管理活动中，仍处于单打独斗的局面，与社会管理主体多元化目标相距遥远，远没有达到市委、市政府提出的“党政军群齐抓共管，社会各界协调联动”的要求。

政府是社会管理中的主导和主体，社会组织是非政府主体中的主要主体，是政府析出的社会管理职能的主要载体，没有质高量多的社会组织的广泛参与，一方面会直接形成政府职能转变的瓶颈，另一方面又会直接影响到“社会协调，公众参与”管理格局的形成，影响到烟台市社会管理创新工作的深度和广度。多年来，烟台市社会组织虽然呈现出蓬勃发展的态势，但以满足社会管理需要的标准衡量，其质量不高，数量不足，并体现出自发性、松散性、功利性和自治性差的特征，一些已经参与社会管理的社会组织还带有行政化倾向。在此过程中，政府有计划、有组织地培育和孵化社会组织的意愿不强，力度不够，致使作为社会管理重要资源的合格社会组织严重不足；同时，对已有的社会组织也缺乏有计划、有组织、有针对性的培训、引导和规范。

（二）对企业组织的社会管理职责研究和重视不够

长期以来，我们把基层社会管理的资源主要投放在社区和基层党政组织上，企业组织在社会管理中的地位和作用几乎没有进入我们的视野。这主要是缘于我们对企业组织社会管理职能与责任的认识不足。

企业组织是现代国家数量最多的组织，对经济和社会发展均有重大影响。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及创新专题研讨班开班式上的讲话中明确指出，要 “强化企事业单位社会管理和服务职责”，“加强和完善非公有制经济组织、社会组织管理，明确非公有制经济组织管理和服务员工的社会责任”。这就明确了企业的社会管理主体地位，既是社会管理主体，就必须明确其职能、责任与权力，这是社会管理的现实需要。

（三）没有明确政府与其它管理主体在社会管理中的职责边界

社会管理职能是政府的重要职能，但日益多样化、复杂化的市情民情，导致政府的社会管理活动不堪重负，产生了许多政府不该管、管不了、也管不好的社会事务，这在一定程度上把社会矛盾引了向政府自身，出现了一些努力越大，矛盾越大，公众越不满意的反常现象。究其根由，主要在于政府仍然把自己定位为万能政府，没有明确自己的社会管理职能边界，没有把应当由其它管理主体承担的管理职能及时转移出去，并赋权给其它主体，使政府职能转变远未实现。换言之，政府应当努力提高履行与其相关社会管理职能的能力，而不是简单地扩大职能范围，即一方面要加强能力建设，另一方面又不能管得过宽，要把应当转移的部分职能坚决转移出去，树立有限政府才是高效政府的理念。同时，应当将“强化政府社会管理职能”理解为提高政府应当保留的社会管理职能的履行强度，提高履行社会管理职能的意识，该管的一定要管好，不能缺位。

（四）组织体系和制度创新不足

社会管理是一项复杂的系统工程，没有目标和职能的明确、专业化和独立的组织体系负责运筹和组织落实，只是在现存组织体系内运作，就无法有效完成社会管理创新这个关系到国家和地方各项长远发展的战略任务。近年来，烟台市在社会管理领域投入了大量资源，虽然取得了很大成果，但社会矛盾仍以每年20%的速度递增，这就从反面说明我们在现有组织体系内运作不可能完成社会管理任务。

组织体系创新必须提升对社会管理的认识境界。多年来，我们的社会管理都徘徊在社会治安综合治理、公共服务与群众工作的层面上，没有真正认清社会管理与三者之间的内在联系与区别。事实上，社会管理比三者涉及领域更加广阔，是一项更加复杂和庞大的系统工程。烟台市在社会管理组织资源整合与创新中，已做了大量工作。但需要提升的空间仍很大：一是认识上仍没有站在社会管理的高度，以综合治理和群众工作的思维方式来思考社会管理问题；二是管理资源整合与创新活动局限在原有组织体系内部，调整多于创新，突破性较弱；三是新构建的组织体系仍没有摆脱多头管理的分散性特点；四是新组建的机构虽有实体化机构，但仍不具有社会管理的全部职能、责任和权力，极易出现小马拉大车或无马拉车等缺位现象；五是没有达到机构独立、目标明确、职责清晰、专业化、规范化的要求。

三、烟台市社会管理创新的对策

（一）在培育和孵化社会组织中实现管理主体突破

以培育和孵化社会组织为突破口可以产生多重叠加效益。一是为社会管理中的政府职能转变提供更多的社会载体；二是可以打造出更多更好的社会管理服务平台；三是更多的社会管理主体可以分担更多的社会管理责任，把以往集中于政府一身的焦点和矛盾全面、合理地分解到各个社会管理主体，既提高了社会管理服务质量和水平，又可以减轻政府负担，改善政府形象；四是社会组织的发展可以快速地提高公众的参与意识、参与水平和责任意识，为烟台市社会管理创新奠定更坚实的思想基础和社会基础。

培育和孵化社会组织以改善法制环境为基础。任何组织的生存与发展都与其是否具有完善的的法律法规环境为基础，社会组织在我国仍处于初级发展阶段，法制环境的基础作用尤其突出。我国现存法律体系已不能适应社会组织发展的现实需要。一是在全国层面没有一部统一的、完整的有关社会组织发展和管理的法律，立法工作落后于现实需要；二是已有的法律法规过于原则化，可操作性不强，缺乏配套的管理办法；三是各项法律法规之间在社会组织的发展规划、资格认证和监督管理等问题上缺乏协调性和一致性；四是法律法规制定者缺乏对社会组织在社会管理中的重要地位与作用的前瞻性认识。因此，我们必须对现有法律法规集中研究清理，结合烟台市社会组织发展的实际状况和实际需要，制定结合本地实际、具有本地特色、满足本地需要的社会组织管理规章，为培育和孵化社会组织营造良好的法制环境。

培育和孵化社会组织，应以为其打造服务平台为重点。一是建立社区民间组织服务中心，发挥孵化器作用，对较小规模的社会组织进行孵化。社区内民间组织分为两种，自下而上形成的社会组织（如各类文体团队和义工组织）和自上而下成立的社会组织 （如社区妇联、社区计生协会等），前一类组织由社区共同体内有相同爱好和兴趣的居民自发组成，居民参与的积极性比较高，但是组织化和规范化程度不高；后者有一定的行政色彩，需要承接一些政府职能，组织化程度高而居民参与不足。社区民间组织服务中心可为规范和引导社会组织参与社会治理提供服务平台，这将夯实基层基础，加速基层社会管理主体多元化的进程。二是创建孵化园区，对规模较大、可以提供公共服务和产品的社会组织进行孵化。对这类社会组织的培育和孵化不能盲目进行，应当以社会需求和社会管理需求为导向，在起步阶段，政府应当发挥主导作用，对社会需求和社会管理需求认真研究，科学规划发展项目，有计划、有组织、有目标地创建或甄选符合条件的社会组织进行培育和孵化，从而为烟台市社会管理多元化格局提供足够的主体资源。

（二）在明确企业组织社会管理职责中实现基层管理基础突破

企业组织的特点决定了企业组织突出的基层基础地位和作用。一是组织数量众多；二是从业人员数量大；三是与我国社会阶层中的下层即产业工人、农民工、失业及半失业人员关系密切；四是从业人员高度集中，且文化程度相对较低；五是经济状况普遍堪忧，是受教育、医疗和住房“新三座大山”影响最深、最集中的群体；六是企业从业人员作为一个整体，内部阶层分化明显，阶层自我意识强烈，对立情绪暗流涌动。从企业组织的特点可以看出，企业组织是社会矛盾和社会问题的重要源头，因此，也必然是解决矛盾和问题的重要环节。如果对这样一个数量众多、特征明显的组织群体不进行深入研究，不提出有针对性的社会管理规划，而是将其纳入烟台市社会管理的大格局中，必将使烟台市社会管理创新活动面临产生重大疏漏的风险。

解决以企业组织为源头的社会矛盾是落实企业社会责任的基础。不同规模、不同行业、不同所有制形式的企业组织所面对的问题不同，以其为源头所滋生的社会矛盾和社会管理问题也会有所区别。综观烟台市以企业组织为源头的社会问题和矛盾主要集中在劳资关系、生产安全、产品安全、环境安全及资产安全等领域。查明矛盾源头，明确已经充分暴露的矛盾性质，就能够为完善企业管理，落实企业责任，发挥企业组织的社会管理职能创造必要条件。企业组织的基层基础作用得到充分发挥，将为烟台市社会管理创新做出巨大贡献。

（三）在划清社会管理主体职责边界中实现管理体制突破

在划清职责边界中实现社会管理体制创新。政府培育和引导公众意识、培育和孵化社会组织和划清各管理主体职责边界的过程，就是政府职能转变和社会管理体制创新的过程。政府部分社会管理职能真正实现向非政府主体的转移，是政府社会管理职能转变的标志，在政府职能转变基础上，必然会伴生新型公共服务体制。由于政府的职能发生了转移，社会组织成了社会管理职能的最新载体，政府对社会组织的管理体制也必然会由管控型向督导和服务型转变。因此，转变政府社会管理职能，划清各管理主体的职能和责任边界，明确各管理主体之间的关系，是社会管理体制创新的突破口。

应当明确和加强非政府社会管理主体的社会管理职能。社会管理主体多元化是现阶段社会管理的现实需要，也是党委和政府的要求，但多元主体参与社会管理决非一句空话，要真正落到实处。首先，要求政府既要有析出部分社会管理职能的意愿，又要有根据现实需要，恰当地析出相关职能的能力；其次，在现阶段，还必须以政府为主导，以社会需求为导向，培育并筛选出合格的非政府社会管理主体并明确其职、责、权、利。拥有大量资源性社会载体，政府的社会管理职能转变才不致变成一句空话。

应加强培育与引导社会参与意识、公众自主管理意识和理念。现代社会管理是全社会共同参与的管理，不是政府单打独斗的管理，因此，社会参与意识、公众自主管理意识和公众的正确理念就成为社会管理是否真正有成效的重要制约因素。从调查访谈情况看，烟台市公众还缺乏社会管理参与意识和自主管理意识，受严重的传统意识束缚，他们理所当然地把社会管理看成是政府的事情。在此基础上，对于自身在社会管理活动中应承担什么责任、应具备什么素质、应具备什么理念缺乏应有的认知。这里有两个问题需要解决，一是我们的社会管理宣传必须深入到社会的每个角落，这样，才能在思想上把烟台市的社会管理变成公众全体的社会管理；二是我们对公众的社会管理教育不能只与公众的利益相联系，不能仅以利益为导向，而要同时强调公众的责任意识，强调责、权、利的平衡。

（四）在管理资源整合中实现组织体系的创新突破

着眼根本和长远，进行组织体系创新，为烟台市社会管理创新提供组织与制度保障。从社会治安综合治理到和谐稳定模范城市建设，再到社会管理创新突破年活动，从全国范围内来看，烟台市的社会管理活动起步早，基础牢，成效显著，在很多方面都走在了全国的前列。时至今日，烟台市社会管理组织体系创新已经时机成熟，因此，可以参照先进城市的做法，结合烟台市社会管理实际进行组织创新，在市级层面创建社会建设工作委员会或社会管理工作委员会，对整个社会建设和社会管理进行宏观协调统筹、规划、组织和调控，使各项相关工作有序有效地进行，同时，在代管市、县和街道等各个层面创建相应的实体化组织机构。对已有的相关组织进行资源整合，重点解决条块分割和资源分散问题，消除各级政府普遍存在的权限不清、体制不顺、资源浪费、成本高企等现象，通过建立统一高效的组织领导体系，至少在组织层面形成合力，从而形成烟台市社会管理创新的组织保障，而组织保障是烟台市社会管理有效开展的根本性和基础性保障的条件，因而也必然是烟台市社会管理创新活动的重要突破点。

［1］张江汀同志在2008年全市建设和谐稳定模范城市动员大会上的讲话［R］．2008－02－16．

［2］孙永春．着力构建“三条联动”大调解格局 深入推进和谐稳定模范城市建设［R］．2009－11－09．

［3］孙永春．以社会管理创新为载体 推进和谐稳定模范城市建设上水平［R］．2011－02．

［4］孙永春同志在2011年全市建设和谐稳定模范城市工作会议上的讲话［R］．

（责任编辑：牟春野）

Theoretical Study on Practice of Social Management Innovation of Yantai City

Sun Xiangrong

Economic and social development will inevitably bring about a series of social contradictions and problems，a higher demand on social management．Start from the practical experience of the social management of Yantai City，analyze the problems which exist，and to further explore how to resolve the contradictions of social management innovation breakthrough．

Yantai City；social management；management innovation

C916

A

1007－8207（2012）03－0052－04

2012－01－08

孙向荣 （1976—），女，山东蓬莱人，中共烟台市芝罘区委党校教研室副主任，中级讲师，研究方向为行政管理。

本文系山东省软科学计划项目“‘十二五’时期山东社会管理创新研究”的子课题，项目编号：2011kRGB3056。