社会管理创新视角下的食品安全管理

□ 刘霞

（中共烟台市委党校，山东 烟台 264000）

社会管理创新视角下的食品安全管理

□ 刘霞

（中共烟台市委党校，山东 烟台 264000）

近几年来，各类食品安全事件发生频繁，食品安全问题更是层出不穷。如何确保老百姓的食品安全，已成为政府创新社会管理中必须解决的一个重要民生问题。本文从社会管理创新角度客观分析我国现阶段食品安全管理中存在的主要问题，进而提出加强食品安全管理的建议。

食品；食品安全；社会管理

经过30多年的改革开放，我国已成为世界第二大经济体，人们对食物的需求，已经从吃饱、吃好转向健康、安全，对食品安全性的要求也越来越高。随着“瘦肉精”、“地沟油”、“染色馒头”等事件的曝光，食品安全已成为影响我国改革发展稳定大局的重要民生问题。引起了各级党委、政府和社会各界的高度关注，已成为加强和创新社会管理的重要内容和一项基本任务。在新形势下，如何通过加强和创新社会管理，提高食品安全保障水平，已成为当下政府必须着力解决的重要课题。

一、食品安全与加强食品安全管理的现实意义

（一）食品安全的界定

食品是人类维持生命活动所需要的营养。《中华人民共和国食品安全法》中将食品定义为：各种可以供人使用或者是饮用的成品和原料，也包括传统适用中既是食品又是药品的物品。［1］食品安全的概念是随着人类对环境与自身的认识不断变化而变化的，是一个永无止境的课题。进入21世纪后，食品安全与人类的生活更是紧密相连，因此而成为社会各界关注的热点问题之一。本文中的食品安全概念指的是食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制性的标准和要求，不存在威胁或损害消费者人体健康的有害有毒物质。这一定义有两层含义：其一，表明了安全与否的标准是看该食品是否符合国家对食品的强制性要求；其二，表明了该食品是否对人体造成了现实的损害，或存在潜在的隐患。［2］（p121）

基于以上认识，食品安全管理是指政府有关监管部门及社会各种力量对食品是否安全而进行的监督与管理活动。

（二）加强食品安全管理的现实意义

国以民为本，民以食为天，食以安为先。加强食品安全管理既是全面建设小康社会的关键环节，也是转变经济发展方式的必然要求，还是创新社会管理、维护社会和谐稳定的重要内容。

⒈加强食品安全管理是社会管理创新的重要内容。食品安全涉及千家万户，不仅与群众生活联系紧密，甚至会影响到中华民族的人口素质。如我国台湾地区使用的“塑化剂”出现了问题，在多年后才被发现 ，影响了几代人的身体健康。因此，食品安全要上升到社会管理创新的高度来抓。我国在“十二五”规划中将“保障食品药品安全”列为公共安全体系建设的首要任务。这一重大决策和部署明确了食品药品监管在社会管理中的特殊地位和重要作用。

⒉加强食品安全管理是构建和谐社会的重要组成部分。食品安全问题是一个重大的民生问题。食品安全管理关系着人们的生命健康，关系着经济的健康发展和社会的和谐稳定，是构建和谐社会的重要组成部分。加强食品安全管理，保证食品安全，有利于提高民众的生存、生活和生命质量，有利于实现人与社会的和谐，有利于为构建社会主义和谐社会提供安全的物质基础。

⒊加强食品安全管理是维护社会稳定的必然要求。加强食品安全管理不仅是解决公众吃得好、吃得安全的问题，更是维护社会稳定的必然要求。食品安全问题解决得如何，反映的是一个政府的执政理念、执政能力和执政水平，是对各级政府的一个严峻考验。当普通百姓得不到基本的食品安全保障的时候，社会矛盾必然会集中爆发。

二、当前我国食品安全管理中存在的主要问题

我国经济飞速发展，取得了举世瞩目的成就。同时我们也看到，食品安全问题在这一时期比较集中、突出地暴露出来。处于这样一个食品安全风险易发期，食品安全管理同样也面临着诸多的问题。

（一）食品安全的社会管理机制不够健全

当发生食品安全问题时，现代社会的管理机制有两种：一是行使公权力，即启动国家公共安全保障机制，由国家行政机关对食品生产交易市场采取行政干预，追究制售者的行政责任，吊销执照、罚款等措施；二是行使私权利，即由受害人直接或通过诉讼的方式向有害食品制售者提出民事损害赔偿的请求。目前，就我们国家的情况来看，解决食品安全问题，偏重于第一种机制。不少监管部门也偏重于公权力的行使，往往采用运动式执法、驱赶式执法。这种偏重于行使公权力的机制，一方面，导致政府机构以及行政成本的增加，公权力不断膨胀，为公权力寻租提供了可能。另一方面，仅靠公权力的震慑力，并不能从根本上解决食品安全问题。震慑不是社会管理最有效的方法，一旦震慑力有所松懈，食品安全问题又会在那些监管薄弱的地方卷土重来。

（二）食品安全的分段监管模式不够完善

目前，在国家层面上主要有三种基本的组织结构类型。一是由多个部门负责的多部门监管体制，二是由一个部门负责的单一部门监管体制，三是由一个部门进行综合协调的多个部门具体负责的综合性监管体制。而世界发达国家一般都实行单一部门监管体制，或由一个部门统一协调的综合性监管体制。［3］我们国家采取的是多部门分段联合监管的模式，部门众多，主要有农业、质检、工商、卫生、食品药品监督管理等部门。［4］这种分段监管模式虽然有助于督促相关部门各司其职，避免出现“一个部门管不了”的现象，但也出现了“多个部门管不好”的弊端：多头监管，职能交叉，监管部门之间既存在重复监管也存在监管盲区。在2009年颁布的《中华人民共和国食品安全法》中，对相关监管部门在各个环节的责任，定义仍然非常模糊。条块分割、多头管理的机制导致食品安全的相关规定难以落实。技术监督管理部门、食品卫生管理部门、卫生行政主管部门以及工商行政管理部门各自为政，导致了当食品安全成为公共事件之后才引起关注。

（三）政府职能转变不够，对食品安全管理缺位

目前，地方机构改革滞后于食品安全相关法律，致使相关职能部门依法履职存在一定的困难。政府社会管理职能长期错位、弱化，造成了对食品安全管理的缺位。政府虽然设有食品安全委员会，但是未能按照职责进行经常性的协调指导。各部门虽然已经明确了监管责任，但是由于职能调整衔接没有及时到位，导致了监管盲点和重复执法现象的出现。有的政府部门缺乏责任意识，不作为，出现问题则互相推诿。比如：对初级农产品的分散生产、食品运输和储存，超市做现买现卖食品，以及有生产行为、经营行为，还能提供餐饮服务的企业、小作坊、小杂货店、流动小摊点等，因监管主体责任不明确，导致了食品安全管理出现缺位的现象的出现。

（四）“三小”企业数量巨大，成为食品安全管理的难点

我国食品工业的一个重要特点是以中、小型企业为主，小作坊、小摊贩、小餐饮数量巨大。目前，我国有食品生产加工单位44．8万家，其中80%为10人以下的小企业、小作坊；食品经营主体约323万家，有证餐饮单位约210万家，无证照的小作坊、小摊贩和小餐饮则难以计数。［5］面对数量众多的“三小”企业，食品安全管理容易出现监管盲区。一方面，“三小”企业负担不起高昂的检测费用，而使之游离在监控范围之外；另一方面，有关小作坊和食品摊贩管理办法等食品安全配套法规尚未出台，“三小”企业的准入门槛过高，因此，使新开办、需要换发许可证的小作坊和食品摊贩无法取得相应许可，造成了监管盲区。

（五）食品安全管理的社会力量参与不够

食品安全问题是一个涉及多方面的综合性问题，要解决这一问题，不能仅靠政府部门，企业、社会组织、公众、媒体等各方力量都应参与到食品安全管理中。目前，这种管理主体的多元化目标远未实现。首先，食品生产经营企业社会责任意识缺乏。一些食品生产经营者唯利是图，置法律、道德和人民群众的生命健康于不顾，生产加工有毒有害食品。其次，行业协会等社会组织作用发挥不明显。目前，我国食品行业的各种协会并不少，如在奶业方面，就有1982年成立的由农业部主管的中国奶业协会，1994年成立的由国家发展改革委员会和轻工业联合会指导的中国乳制品工业协会，但是他们对于行业自律发挥的作用却十分有限。最后，社会公众也未积极参与到食品安全管理当中。据2008年中国社会科学研究所进行的调查显示：当买到假冒伪劣产品，使生产、生活受到损失的情况发生时，多数民众采取的策略是“无可奈何，只好忍了”和“没有采取任何办法”。［6］（p9）

（五）食品安全管理的专业技术人才不足

我国是一个人口大国，幅员辽阔，食物种类繁多，食品的生产和消费量都很大，因此我国需要的监管执法人员的数量也非常巨大。尽管我国卫生行政部门有多达 20多万人的执法队伍，然而，与众多的食品生产企业、经营单位相比，肩负食品监管重担的卫生行政部门仍然显得力不从心。据业内人士保守估计，中国食品安全人才缺口达80万人。［7］以烟台市为例，烟台市卫生局工作人员编制只有38人，卫生经费占政府开支也是极少。相比之下食品生产经营单位数量众多，很难实现对食品行业进行有效的监管。而对于广大农村地区来说，监管力量尤其薄弱，几乎处于监管盲区。［8］现有的食品安全监管队伍中相当一部分人员的专业技术水平比较低，因此，难以很好地胜任食品安全监管工作的要求。

三、创新社会管理思维，加强食品安全管理

2011年6月29日，十一届全国人大常委会第二十一次会议分组审议全国人大执法检查组 《关于检查食品安全法实施情况的报告》的核心内容是“当前的社会管理方式已明显不适应食品安全工作的需要，解决食品安全问题需要创新社会管理思维。”因此，确保人民群众的饮食安全，主要应该从以下几个方面入手：

（一）转变观念，实现食品安全管理主体多元化

食品安全不完全是政府监管出来的，而是全社会共同治理出来的。应按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的原则，使政府、协会、企业、专家、公众等各方面共同形成合力，实现食品安全管理的无缝覆盖，以确保食品安全。

⒈公开信息，提高公众参与食品安全管理的积极性。毛泽东同志指出：只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。食品安全管理仅仅依靠政府的力量，缺乏公众的监督和参与，我们的食品安全工作是做不好的。因此，要提升公众的监督水平。首先，政府应稳妥、准确地发布食品安全信息，保障公众对食品安全的知情权，为社会公众积极参与食品安全管理提供必要的条件。其次，建立健全鼓励社会公众参与食品安全管理的体制机制，组建食品安全专家队伍、志愿者队伍和社会监督员队伍，深入宣传食品安全知识、公开曝光典型案例。最后，建立和完善食品安全举报奖励制度，畅通举报投诉食品安全案件的渠道，规范举报投诉的回应机制，激发社会公众对食品安全管理的积极性，增强社会监管合力，形成群防群治的工作格局和社会环境，努力营造人人关心、人人参与、人人有责的食品安全社会氛围。

⒉大力培育和发展行业协会等社会组织。食品安全管理离不开行业协会等各类社会组织的广泛参与。政府应致力于培育市民社会，推进社会变迁和公民民主意识的觉醒，在社会管理和社会服务等领域确立与民间组织的合理分界，建立充分的合作关系，形成真正的合力。［9］因此，加强食品安全管理，政府应更多地引入第三方机构，利用专业化人员和市场手段来监督食品安全。充分发挥食品行业中各类行业协会的作用，加大对他们的培育和扶持力度，使之能够引导企业和个人践行承诺，推进食品行业诚信体系建设。形成食品安全政府监管与社会组织监督的合力，不断提高食品安全监管水平。

⒊增强食品企业的社会责任。食品安全的责任主体是企业。对食品企业来说，一方面，要加强食品企业自律，对食品生产经营企业员工进行教育培训，使他们牢固树立道德意识、法律意识和责任意识，引导企业提高内部质量管理水平。另一方面，要提高其违法成本，同时教育企业主动承担对消费者的食品安全责任。据《唐律疏议》记载，一旦食物变质，商家就必须立刻焚烧，否则要遭受廷杖九十的皮肉之苦。如果胆敢销售有害食品，致人生病，商家要被判处有期徒刑一年。如果有害食品致人死亡，商家则要被判处绞刑。古人尚能如此，我们更应当采取多种措施提高食品安全领域违法犯罪行为的成本，使食品企业不敢违法。

（二）加强源头治理，完善食品安全管理模式

在保持现有体制的前提下，应改变“头疼医头，脚疼医脚”的整治模式，完善食品安全管理模式，从整个产业链的角度构建起更加完善有力的监管体系，应该从源头上封堵漏洞，而不是被动地“亡羊补牢”。

⒈着力解决好分段监管中的衔接问题。分段监管体制的特点是各监管部门各管一段。这种体制必然要求增强部门的协调性，因此，必须强化各监管部门的衔接。县级以上地方政府应积极争取建立与国务院食品安全委员会相对接的政府食品安全协调机构，完善各项制度，有效地解决政出多门、职责不清和相互推诿的分段监管弊端。

⒉逐步建立和完善食品可追溯制度。食品产业链和产品生命周期长，涉及环节多，任何一个环节出了问题，都会影响上下游的食品安全，出现“短板效应”。因此，我们可以借鉴发达国家“从农田到餐桌”的全流程监管经验，推行食品的可追溯制度，形成来源可追溯、去向可查证、责任可追究的安全责任链。如英国在食品安全监管方面的一个重要特征就是严格执行食品追溯和召回制度。监管机关如发现食品存在问题，可以通过电脑记录很快查到食品的来源，通知公众并紧急收回已流通的食品，最大限度地保护消费者的利益。［10］这种制度的建立和完善可从根本上解决食品安全问题。

⒊加强各监管部门之间的信息共享。各个监管部门之间应实现信息共享以突破目前分段管理的障碍。主要是运用现代信息技术，打破各监管部门对食品安全信息的垄断，将相关部门的业务流程进行整合，建立信息共享机制，为有效实施监管提供有力的支持，真正提高监管效率。

（三）转变职能，强化政府的社会管理责任

食品安全管理是政府的一项重要社会管理职能。政府必须转变职能，强化政府在食品安全管理中应承担的责任。一方面，要明确政府“为”与“不为”的界限。食品安全涉及的点多、面广、线长，但是，每一种食品都进行检测既不可能而且成本很大。所以，政府该做的事一定要做好，不该做的事要敢于放手。进一步转变政府的监管职能，政府要逐步退出对企业的直接指令式的监管，采取各种激励措施和手段增强企业对自身食品安全监管的自主性和责任感。另一方面，要通过深化政府机构改革，进一步转变政府的监管职能。积极推行大部制，对各职能部门进行统筹整合。将食品安全管理职责回归一个部门，充分发挥食品安全委员会这一机构的职能作用，有效整合行政管理资源，形成无缝衔接的管理链条，以避免“出现问题互相推诿”的现象。

（四）加强媒体监督，建立良好的社会舆论氛围

在传播学中，媒体被称为“社会守望者”、“社会雷达”和“社会监视器”。媒体作为信息的载体与传递者，有着敏锐的洞察力和足够的公众信服力。近年来，随着网络媒体的飞速发展，在曝光食品安全事件方面，网络媒体也发挥了不可替代的作用。因此，加强媒体监督是确保食品安全的一项重要举措。一方面，媒体应客观真实地报道食品安全问题。当食品安全问题出现之后，媒体应及时发现，诚实、客观、全面地报道，告知公众事情的真相。同时还应听取相关专家的意见，以科学证据为基础来进行报道。决不能因为顾及诸多利益或权力就可以对问题少报或不报，更不能因受到某种利益诱惑而成为侵害民众公共利益的同谋。另一方面，媒体应增强责任意识，正确引导舆论，削除公众对食品安全的恐慌。媒体在对不法行为进行舆论监督的同时，还应发挥媒体的自身优势，以群众喜闻乐见的形式开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，通过媒体的强大传播力，切实提高公众的食品安全意识。如烟台市早在2006年8月就开通了“烟台食品安全网”。通过这一平台，市民可以更多地了解食品安全信息，也更积极地参与和关心食品安全工作，其效果显著。

（五）培养人才，建设食品安全管理的专业化队伍

当前，我国食品安全领域迫切需要提高从业人员的素质，尤其是将更多的高精尖人才与技术应用到食品生产与加工的每一个环节，以满足食品安全管理、食品安全研究的需要。针对这一情况，一方面，对现有专业人才采取激励措施，对食品安全管理工作做出突出贡献和取得重大科研成果的专业人才进行表彰和奖励，营造尊重人才、尊重创造的良好氛围；另一方面，各高等院校应该调整自己的专业方向，开办食品质量与安全专业，大力培养食品安全专业人才，以适应不断发展的社会需要。

食品是人类赖以生存和发展的最基本的物质条件，食品安全关系到我们每个人生命健康，食品安全管理需要社会各方力量的共同努力、形成合力，以促使我国食品安全形势不断好转，使老百姓吃得放心、吃出健康。

［1］任瑞平．食品安全、食品卫生与食品质量概念辨析［J］．食品科学，2006，（06）．

［2］杨洁彬，王晶．食品安全性［M］．中国轻工业出版社，1999．

［3］李怀．发达国家食品安全监管体制及其对我国的启示［J］．东北财经大学学报．2005，（01）．

［4］黄丹丹．我国食品安全监管机构研究［D］．2010，（05）．

［5］胡颖廉．用社会管理理念统筹食品安全工作［N］．学习时报，2011－07－25．

［6］王俊秀，杨宜音．2011年中国社会心态研究报告［M］．社会科学文献出版社．

［7］江应松．食品安全呼唤相关人才［J］．中国人才，2006，（06）．

［8］中国烟台—烟台市政府门户网站［EB /OL］．http： //www．yantai．gov．cn /cn /index．jsp

［9］杨建顺．论政府职能转变的目标及其制度支撑［J］．中国法学，2006，（06）．

［10］刘云．英国食品标准署和食品安全监管机制［N］．中国食品报，2010－02－10．

（责任编辑：牟春野）

Food Security Management under the Perspective of Social Management Innovation

Liu Xia

The food is the material basis of human survival and development．However，the moment people talk about ＂food＂mere mention of the various types of food security incidents occur frequently，how to ensure the people＇s food security has become an important livelihood issues must be addressed in the social management of Government Innovation．Management innovation from a social point of view，an objective analysis of the present stage to strengthen the main problems in the management of food security，and then put forward some suggestions for strengthening food security management．

food；food security；social management

C916．1

A

1007－8207（2012）03－0041－04

2012－01－08

刘霞 （1975—），女，山东烟台人，中共烟台市委党校行政管理教研室副教授，公共管理学硕士，研究方向为公共管理学。

本文系山东省软科学计划项目“‘十二五’时期山东社会管理创新研究”的子课题，项目编号：2011kRGB3056。