全球反腐进入拐点

文/［美］安德烈娅·鲍尔姆·布兰克

全球反腐抗议迎来高潮

2011年是反对腐败的转折点。全世界一波又一波的反腐抗议有一个共同根源：各类腐败激起的公愤。在中东，人们走上街头，驱逐损公肥私的政治精英。以色列也首次爆发了中产阶级的大规模抗议。在印度，社会活动家安娜·哈莎尔多次发起反贿赂绝食运动。俄罗斯杜马选举舞弊之后，爆发了一场史无前例的中产阶级抗议运动。甚至在美国和西欧，民众也集会抗议，反对失业、公司贪婪和社会不公现象。

了解历史的人都知道，腐败问题由来已久。试图解决腐败问题的努力可追溯到几个世纪之前，但现代社会的全球反腐尝试始于1977年美国出台的《反海外腐败法》（FCPA）。最初，该法是针对一系列行业丑闻而出台的，涉及诸如通用、洛克希德马丁、麦克唐纳道格拉斯等公司在亚洲、欧洲和中东的商业行为。这是美国首次将国内法律适用于国界以外。该法通过以前，反对腐败的努力仅局限于一些针对具体腐败行为的零碎法规，很少或从未与其他国家开展合作，系统地铲除社会不公。FCPA通过以后，并没有得到普遍执行。美国公司对此置若罔闻，因为它们认为该法使其在与海外公司竞争时处于不利地位。美国以外的公司和政府也痛斥该法，认为在外国领土行使司法权是对基本主权的侵犯。

然而，20世纪80年代末90年代初，来自两方面的反腐压力汇聚到一起。一种压力来自美国政府。它表示，与其他国家中不受FCPA制约的公司相比，美国公司因长期处于相对不利地位而产生挫败感。另一种压力来自影响日盛的非政府组织，最具代表的是创建于1989年的透明国际。因而，经合组织在1997年召开了反腐大会，29个会员国签署了一项协议，旨在鼓励各国出台类似于FCPA的法律，反对外海贿赂。如今，已有38个国家制定了类似的法律。法德两国在过去十年中，不仅允许本国公司对外国官员行贿以获取新的海外市场，还为其减税以示鼓励，但最终也宣布这两种行为不合法。

近期，美国政府更加严厉地反对腐败。在奥巴马的领导下，美国司法部发起了一项空前的国际反腐运动，在国内更严格地执行FCPA。近十年的刑事处罚大多与国际贿赂案件有关，罚金高达10亿美元。如今，司法部公开调查的反腐案件超过150例，为过去十年平均数的五至十倍。

编织全球反腐法网

英国去年也通过了一项与FCPA类似的法律——《英国贿赂法案》。该法是英国最为大胆、涉及面最广的法律，不仅针对本国政府官员，也适用于非政府官员和国际商业贿赂。它还强制增加了公司高管的义务，严厉惩处那些无视公司所属部门内部贿赂行为的高级执行官。甚至连一些半民主或权威主义政权也开始加入或考虑加入经合组织举办的反腐大会。俄罗斯今年2月刚签署了该协议。去年5月，中国宣布向外国官员行贿为非法。

民间社会一直在国际反腐运动中发挥积极作用。在过去20年，透明国际收集了许多难得的反腐数据并开发出不少反腐工具，如清廉指数、行贿指数、全球贪腐趋势指数等。各国公司和政府，以及研究机构和非政府组织，都广泛地使用这些工具，推动各自的反腐进程或制定相关法律。

企业界也加入到直接反腐的行列。世界经济论坛合作反腐败计划的反行贿原则、采矿业透明行动动议和联合国资助的全球契约等著名反腐活动，在很大程度上是由私营企业发起的。私营部门也意识到良好的管控有利于企业发展。道琼斯永续性指数和富时社会责任指数等公司业绩指数表明，具有较强企业责任的公司往往比没有类似责任的同行表现得更好。

换句话说，世界在反腐领域取得了巨大进步，但仍需要全球采取地方和国家层面的措施继续努力。美国司法部近期采取了一些创新性措施，其中包括向美国驻各国大使馆派驻法律专员。没有谁对腐败具有天然的免疫力，大企业、私营企业或个人都可能卷入反腐败的搜索网。例如，近期围绕阿西布朗勃法瑞集团、阿尔卡特朗讯、英国航空航天系统公司、戴姆勒汽车公司、瑞士泛亚班拿集团和壳牌石油公司，采取了一些重要的反腐败行动。引人注目的个人判罚包括2011年对塔拉电信公司两名执行官分别处以15年和7年的有期徒刑，因为他们向海地电话公司的官员行贿。

美国十分重视帮助其他国家提升反腐调查能力。例如，美国司法部2011年与印度尼西亚司法部门合作确立了50例反腐目标。在中东，美国最近提出了高层腐败资产追回倡议（KARI）。该倡议不是为了遏制行贿，而是为了阻止高级别外交官员通过美国洗钱。由于尚处于初始阶段，还无法给出可供借鉴的资料，但该倡议针对的是常被忽略的受贿者一方。

建立21世纪“三边委员会”

美国应该鼓励其他国家采取类似KARI的措施，还应该协调国家反腐调查和地方反腐力量的关系。此外，要确保反腐行动适当公开，除了以上这些努力外，还可以采取以下方法推动全球反腐。

第一，美国可以敦促所有国家在2020年以前通过类似于FCPA的法律。为了达此目的，一些重要国际行为体如世界贸易组织和世界银行，可以要求其成员国，或意图加入其中的国家，或向其寻求援助的国家，在某些特定领域实行类似法律。

第二，应鼓励各国政府制定更有效的准则引导企业遵纪守法。美国在《量刑指南》中已有这种行动准则。最近，经合组织为其成员国的公司制定了一些反腐的指导原则，引导一些非营利组织，如道德与合规管理员协会和道德资源中心等，积极对公立、私营部门建言献策，研究什么是有效的内部管理、道德规范和守法机制。如果了解到建立反腐机制不仅仅有风险，还有回报，世界各国的公司必将从中受益。

第三，各国政府还需要确保对政府层面的腐败进行主动、独立和客观的调查。这涉及到在各国建立独立的监督机构。

第四，如果将公共部门、私营行业和非政府领域的全球反腐力量汇集到一起，2012年可能是各方建立根除各种形式腐败的21世纪“三边委员会”的最佳时期。两大强国（美国和德国）、几个行业“领头羊”（通用电子、西门子和壳牌石油）、若干非政府组织（透明国际和经合组织），可以首先作出此类尝试。一种国际刑警般的分工将有利于协调各国司法部门对腐败的调查和诉讼与国际法庭之间的关系。此外，智库组织可以开发出新政策和工具，帮助政府铲除最严重的腐败现象。最初，这种委员会可由政府或企业捐款建立，最终将依靠它追回的非法所得维持运转。

当然，这一过程肯定会遇到诸多需要克服的障碍。腐败问题因各国文化差异而有所不同。资助新的反腐行动并非易事，国际反腐合作面临重重困难，腐败资产不会轻易或迅速地追回或返还给各国。然而，世界已经来到全球反腐的拐点。各国可以积极行动，采取真正全球化的途径反对腐败，也可以听之任之，任由行贿受贿者滥用有限的资源，损害公众基本人权、经济发展和真正的民主。