边界的整合与重构<br/>——对地方政府大部制改革的个案分析

边界的整合与重构
——对地方政府大部制改革的个案分析

2012-12-22吴月

理论导刊 2012年12期

关键词：大部顺德边界

吴月

（广东技术师范学院政法学院，广州5230）

边界的整合与重构
——对地方政府大部制改革的个案分析

吴月

（广东技术师范学院政法学院，广州5230）

大部制从本质上看只是对专业化管理与职能分工的一种延续和重新调整，并未对传统的官僚体制形成根本性的突破。由于未对边界的划分形成突破，导致大部制改革各种困境丛生。因此，在推进大部制改革的过程中，应重视地方政府职能的转变以及权、责、利三者关系的梳理；构建形成共享的价值和文化，以统一的观念消解政府部门主义；对组织结构及组织关系进行整合，优化大部门的运行机制；注重运用外部力量，加强公私部门合作，建立伙伴关系；运用先进的信息技术，建立数字化联结，提供虚拟化服务。

政府组织体制；地方政府；大部制改革；边界；整合

2007年党的十七大报告明确提出，要“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。这表明在机构改革的过程中应涉及二个基本问题，即“大部制”和“部门间的协调配合机制”。国人对大部制的关注超乎寻常，但对部门间协调配合机制却缺乏足够的重视。大部制主要是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。[1]概言之，即构建“宽职能、少机构”的政府组织体制。按照理解大部制的基本思路可以发现，大部制的部门规模再大也有边界范围的限制，超越这一界限，职责交叉就是必然的，矛盾与扯皮也就在所难免，大部门之间也不例外。[2]美国与英国被视为大部制的典范，但是两国在发展的过程中为构建网络化政府所进行的努力本身就说明，期望依靠大部制解决交叉扯皮问题，其作用实为有限。

为深入剖析大部制改革中面临的组织边界问题，本研究将选取广东省行政管理体制改革试点之一——顺德“党政合署”的大部制作为个案研究对象，采取文献资料法为主，参与式观察和深度访谈为辅的资料收集方法，旨在从大部门的运行机制问题、监督和权力制约、内外协调机制等角度出发，通过个案分析，预期获得如下信息：边界整合的困境给地方政府大部制改革带来了哪些挑战？在此基础上对大部制改革进行深入的反思，以期得出提高地方政府治理能力的若干启示。

一、边界划分：大部制的基本运作机理

“彻底渗透着理性主义思想的结构规范和角色规范来促进组织有效地运转”的传统组织管理理论十分强调组织分工和管理专业化。通过将复杂的任务分解为细小的、相对独立的组成部分，并由不同的专业部门分别处理这些细分的任务，从而推动实现组织的整体目标。[3]不同的专业部门构建形成了组织的横向结构，即组织的各个职能部门，而这种专业分工的结果就是在部门之间形成了一条固定的边界，每当有问题或是突发事件发生时，我们首先考虑的就是，应该由哪个部门负责处理这个问题。可以说，边界已经构建形成公共行政和政府的根本。[4]

我国的大部制改革也正是秉持了传统组织管理理论所强调的边界划分和专业分工的运行机制，将政府部门中职能设置相近、业务范围相似的事项进行相对集中，由一个部门统一进行管理。虽然大部制是一种新的行政组织结构的变革，在某种意义上也实现了政府职能整合、梳理与政府组织结构变革的统一，但从本质上看，大部制并未突破传统组织管理理论的理论框架，而只是在对过分注重职能差异而衍生的部门主义进行批判的基础之上，重新划分组织管理的边界,从而实现政府机构的“规模效应”。[5]而在对组织边界进行重新划分的过程中，大部制的改革路径也并非坦荡无阻，各种内外困境对新一轮的行政机构改革也提出了一些挑战。

大部制改革面临的最大挑战是难以突破组织结构上的固有边界。从大部制的理论及实践取向看来，这场组织机构的改革并未对传统的专业分工模式进行否定,而是将组织横向分工的边界进行了新的扩展和界定。在结构形式上，大部制改革是将政府部门中分散的专业机构通过合并、调整等方式组成涵盖相近职能的超级大部门，从而把原来可能涉及交叉部门的不确定性任务承担起来，尽量杜绝原有小部门机构对不确定性任务的回避与推诿。可以说，这种超级大部门将合并进入的部门集中在新的运行体制之下，通过消除原有部门之间的边界，在超级大部的领域范围内构筑形成更加清晰的边界。由此可见，大部制通过减少政府组成部门的数目，实现了形式上对于小政府制的理想追求，但是，划分新的边界无助于应对日益复杂的新问题。[4]而且，仅有边界的划分并不能解决传统官僚制无力解决的问题：跨边界、跨部门的协作治理的缺位。正如有学者提出，部门再大，也需要划定边界，一旦超越既定的边界，就必然衍生职责的交叉重叠，问题重重，矛盾繁杂。以住房与城乡建设部为例，它与发改委、交通运输部、水利部、铁道部、国土资源部等部门存在职责交叉。可以说，如果大部门制不对传统官僚制的思路实现有力的突破，那么它在解决政出多门和部门矛盾方面的作用仍会是极为有限的，甚至有可能走向单纯在形式上追求“超级大部”而忽视实质目的风险之路，这样的大部制改革很可能成为一场“产生了变化然而缺少发展和进步”的“伪改革”。政府组成机构的调整与合并，并非意味着政府职能的精简，权力、责任、利益的有效重构。以大部制改革的实质目的来进行衡量，仅有边界的调整是难以实现集大责任制、大职能制、大服务制以及小政府制于一体的有机整体。[6]

二、大部制改革中存在的内外困境：顺德的案例

自2008年11月被列为广东省行政管理体制改革试点之一，顺德在实行“大部制”改革、建设服务型政府方面先行探索，正式组建形成了“党政合署”的大部制。[7]顺德大部制改革后，其党政机构分为政务管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务三大类。如区纪委与区政务监察和审计局合署办公，形成大纪检；区委政法委员会和区司法局合署办公，形成大政法；区委宣传部和区文体旅游局合署办公，形成大宣传；统战部、外事侨务局、总工会、共青团、妇联、残联、工商联的全部职能和民政局、农村工作部的部分职能整合在一起组建区委社会工作部，形成大社工。大部门实行扁平化管理，其正职领导由区委、区政府副职担任，减少副区长(区委常委)分管、秘书长协调两大环节，实行部门首长负责制。“党政合署”的大部制加强了党的领导，提高了管理效率，也降低了管理成本。但是“党政合署”的大部制也受到职能边界和部门规模的影响，并未对边界的划分形成突破，导致大部制改革中各种困境的产生，包括无法完全解决部门内部的运行机制问题、会对强化监督和权力制约带来挑战以及尚未形成灵活处理公共管理事务的内外协调机制。

1．大部制改革无法完全解决部门内部的运行机制问题。一方面，大部制改革有可能导致部门领导的控制力降低。英美等发达国家进行大部制改革的经验表明，有限政府和决策、执行职能的适度分离，是大部制有效运行的前提和基础。[2]而在顺德大部制改革之后，多数政府部门都存在决策和执行职能混合，部门领导既负责制定行政政策，又要为政策执行和实施效果承担主要责任的情形，可以说，工作负荷与个人能力是严重不匹配的。顺德大部制改革在未有对政策制定以及执行职能进行适度分离的基础上开展，无疑会使这一问题更加突出。此外，由于任何行政官员仅仅能够有效地监督数目有限的直接下属，最高行政长官下属部的数目、部首长下属局的数目等不应该超过行政长官的“控制幅度”，即他能有效监督下属的数目。[8]顺德大部制改革将政府部门进行调整或合并，将原有的41个党政部门合并减少到16个，使得某些政府部门规模日趋庞大，各种事务性工作繁冗拖沓，这无疑会使部门领导难以兼顾宏观方面的规划和统筹，降低大部制的运作效率，进而影响到这一形态的有效运行。

另一方面，由多个小部门整合而成的大部门，必然出现职能更庞杂、内部部门更多的局面，组织规模的增大将导致组织内聚力的匮乏，这又会导致内部结构的松散与破碎。因此，大部门很难形成共享的价值观与组织文化，各自为政的局面会造成内部协调困难。为缓解改革过程中产生的利益冲突，顺德大部制改革并没有精简人员，而是在合并后的新部门中设立了“局务委员会”，将原有部门的副职官员吸纳进去成为局务委员。该职务以副职领导的人数为基础，按1∶1.5的比例设定。此外，鉴于缺少足够相当级别的领导干部担任各部首长，顺德更是创新概念，设置政务委员担任部分大部门领导，政务委员按副处级领导职务配备，其职权相当于副区长。然作为干部人事制度创新的成果，局务委员与政务委员是常设还是过渡性产物，依然是一个未定的难题，且政府各职能部门内部的成员对这一职务的认可度也不高。长此以往，必然会损害组织成员与部门之间发生联系的信任关系，进而导致组织管理理念的“碎片化”。

需要进一步指出的是，尽管机构的整合将在很大程度上降低政府部门的行政成本，提高组织的运作效率。然而，如果效率增长为政府机构带来资源方面（比如预算、工资收入和人事）的损失，该机构的组织成员将抵制大幅度增长效率的诱惑……技术进步及理性化的逻辑与官僚整治的逻辑相冲突。[9]顺德的大部制改革也存在这一问题，顺德大部制着力变革的聚焦点在于组织结构的调整，其直接后果就是导致政府机构数量减少。但是，在扩权不升格的约束条件之下，领导职级发生变化，职位也相应减少，这导致干部的晋升空间相对收窄。而晋升通道变小，则会引发公务员对组织机构变革的抵触情绪，也不利于激励组织成员士气以及提升组织的内聚力。

2．大部制改革会对强化监督和权力制约带来挑战。一方面，顺德的大部制改革最突出特点是打通了党委和政府部门的组织边界。然而，大范围实行党政合署也会造成权力集中的局面，从而难以对权力进行有效的约束。如经过机构改革后的顺德市场安全监管局就存在这一困惑，新组建的食品安全监管部门，整体合并了原质监局、工商局、安监局三大部门主体，并将文化执法、旅游市场监管、食品安全、安全生产等职能全部囊括进来，形成“大监管”格局。对比原有监管格局可以发现，原本分散的食品安全监管部门之间因为利益不同会有一定程度的竞争，这种竞争常常会让消费者受益。而大部制改革之后的市场安全监管局，将除种植与养殖之外的食品安全的各个环节审批与监管打包并入，合并之后的结果很可能使得这种良性竞争不复存在，而且职能集中必然会伴随着权力的进一步聚集。因此，对逐渐强悍的权力如何进行约束及监督将成为一个无法回避的难题。

另一方面，大部制改革在职能调整方面要求实现权力和责任的有机综合。因此，大部门在行政过程中积极探索决策权、执行权、监督权的相互制衡，以决策权力和决策部门决定利益的分配，以执行权力和执行部门高效率完成利益分配，以监督权力和监督部门控制利益分配的公正和合法。顺德在进行机构改革时，也尝试以“宽而不包揽、合而有制衡”的基本理念，使大部制改革既有宽泛的职能但又不包揽，通过“定规则、立规矩、做标准”，建立决策、执行和监督既相互制约又相互协调的运行机制。其基本逻辑是以党政联动的方式，通过将相近或是具有内在联系的职能整合到一个大部门，并辅以“决策权上移、执行权集中及监督权外移”，在政府机构设置中率先探索实行职能有机统一的大部门体制。然而，党政联动需要配套的民主参与和监督机制，除了体制性的监督方式，即人大和政协、纪委的监督之外，还应培育完善的社会性监督体系，包括大众、舆论网络、新闻媒体等，因此仅仅依靠纪委（政务监察和审计局）对权力进行约束难度很大。加之我国政府部门所特有的官僚文化和上下级关系，导致在目标和利益一致的党政部门之间开展监督工作，其作用注定有限。此外，职能的整合与集中必然伴随着权力集中，无论将决策权、执行权、监督权以怎样的形式进行分离，都无法逃避主要领导负有全面责任和权力的“天花板”。综上，试图以大部制改革来实现决策、执行、监督三者的相互制约是很困难的。

3．大部制改革尚未形成灵活处理公共管理事务的内外协调机制。目前，我国正处于高度变化发展的转型时期，公共组织环境的变动性很大，且公共管理事务日趋复杂，政府机构的职能交错重叠，这就要求政府各部门经常性地开展协同行动。除了大部制内的各机构要经常性展开协调工作之外，大部门还会面临与其他部门在共同任务上的冲突，这就需要建立有效的部际协调机制来协调矛盾，解决部际之间的冲突。此外，大部制改革还需要协调政府之间的关系，为不同层级的政府或者不同区域的政府在处理政府间关系方面提供便利。从更为宏观的层面来看，公共管理问题的解决并不能单纯依赖政府对自身的调整来实现，还需要市场和第三部门的参与和协作。大部制改革的核心追求在于打造服务型政府，而这一目标的实现需要政府、私人部门、非营利组织以及公民个人等多方联动。但从顺德大部制改革的实践内容来看，不管是部际之间的协调、政府之间关系的协调，抑或是与外部的协调，都未形成系统、成熟的工作机制。

一方面，内设机构的合理性问题逐渐凸显，影响顺德大部门之间协调工作的正常进行。如经过机构改革后的顺德区信访局就存在这一问题，为加大力度解决民生问题，提高信访工作的效率，顺德区信访局由区委办的内设局调整转变为纪委的内设局。但是，纪委作为监督机构，不仅要应对及处理牵涉民生、各种社会诉求的信访工作，而且需要与多个部门展开协调。然而，权威性及协调资源的不足、工作领域的重叠、协作制度安排的匮乏，导致纪委在着手解决与信访有关的各项事务时，难以有效应对与其他大部门产生职责交叉时出现的矛盾与冲突。另一方面，顺德大部制改革存在上下级政府部门之间的对接不畅问题。由于在基层进行的行政机构改革并没有推及上级部门，使得顺德在大部制改革后每个新成立的大部门都要对接若干个省、市一级的垂直管理部门，从而导致“上面千条线、下面一根针”问题的显现。如顺德社会工作部对应省市部门达35个，其中，需对接的省级部门19个，市级部门16个。在这一背景下，即便基层机构内部实现合理设置、运作流程简洁顺畅，但是繁杂的上下级关系、数量众多的垂直领导也会引发各种矛盾和问题，影响大部门工作效率的提高。此外，在顺德各执法机构合并后，相关部门在执法活动中也出现了对接难题。改革前，各部门的执法证均由对应的国家部委核发，但整合后的执法部门没有直接对应的部委颁发执法证明，导致执法人员缺少统一的执法证，其工作行为的合法性受到质疑。

需要指出的是，顺德大部制改革还缺少与外部特别是公众进行沟通协调的联动机制。作为政府部门所提供服务的最大消费者，公众有权在政府机构改革中扮演与私营部门顾客同样的角色，即有选择性地参与到改革过程中来，或对政府机构改革的效果进行评价。然而，根据中山大学政务学院“顺德大部制改革调研结果分析报告”课题组20年5月所做的问卷调查，公众参与度的得分很低，大部分被调查对象都认为极少有民众被吸纳入到此次改革过程中来。这说明顺德的大部制改革的民意基础有待进一步拓宽。

综上，大部制改革在进行机构调整变革的过程中，不仅要将职能相近的部门进行合并重组，更加不可忽视的是沟通协作机制的构建，即打破科层制政府的“自我封闭”状态，强化在部门、政府以及与外部环境之间的协调与合作，促进功能整合及资源共享，以提高政府的治理绩效。

三、边界的整合与重构：对破碎行政藩篱的有效修复

大部制作为我国新一轮行政机构改革的目标所向，以对组织机构之间的边界进行重构为出发点，力图解决职能交叉、政出多门等困扰政府的问题，从而实现政府职能的整合和对权、责、利关系的梳理。然而，从本质上看，大部制只是对专业化管理与职能分工的一种延续和重新调整，并未对传统的官僚体制形成根本性的突破。笔者认为，在推进地方政府大部制改革的过程中应考虑以下五点：

首先，应重视政府职能的转变以及权、责、利三者关系的梳理，从政府机构改革的逻辑关系上说，这是推进大部制改革并且发挥其效用的前提。只有在进行职能转变、理清权、责、利三者关系的前提条件之下，大部制改革才能避免成为流于外在形式的伪变革。大部制改革应以社会治理效果最优为基本的价值出发点，对原有权力分配格局和利益结构进行有效的调整，从宏观上把握政府职能与政府权责、利益的分配与整合。

其次，任何改革，其真义都在于政府各机关主动积极的意愿与行动落实，而非象征性的结构表象之呈现，而在开展行动的同时甚至之前应积极进行规范价值取向的统一。[10]即通过构建形成共享的价值和文化，以统一的观念消解政府部门主义应为大部制改革的应有之义。传统官僚意识形态主导下的政府部门之间的消极执守本位职务与立场，缺乏积极沟通、主动协调的意愿导致了功能分裂型行政行为的产生。要继续推进大部制改革就必须改变消极执守本位职务与立场的理念，树立积极沟通、主动协调的意识态度，并建立政府整体绩效最佳的“整体”理念和价值选择，从而在政府机构改革的同时实现行政文化的重构。

再次，对组织结构及组织关系进行整合，优化大部门的运行机制。推进大部制改革的同时，应关注部门之间的协调与整合。职能和部门的整合存在一定的界限，部门再大终究也有边界问题，因此必须构建跨边界的协作机制。政府治理的核心基础是协调，部门间是否协调直接关系政府目标能否实现，而针对功能性划分所导致的管理碎片化和公共服务的分裂，需在既有的功能性部门分工基础上进行政府运作的整合。[11]换言之，在大部制改革中应坚持将整合视作一种意识，综合运用形式化和非形式化的协调方式，将不同部门、资源以及相互依赖的任务进行整合。[12]尤其是在那些因专业化分工而给顾客造成不便的地方，应促使公共服务的整合，为顾客提供他们所需的一切帮助，实行政府部门的协同运作。[13]特别需要指出的是，应对政府部门中相同或相近的政府职能按照“简捷和提供无缝隙的服务”这两个原则进行整合和归并，整合部门间协调和配合机制，综合设置政府组织机构，增强组织运作的整合性机制，实行一体化管理体制。而通过新的制度安排来强化部门间的合作治理行为，引导各部门打破本位主义，摒弃固有偏见，从而消除分歧，达成共识也是实现部门间合作的路径之一。[14]此外，实行大部制改革的地方政府机构，还应积极与上级归口管理部门构建完善的沟通协调机制和运行机制，打破“上下对齐、左右摆正”的“条条”压力，实现“逆部门化”和“逆碎片化”。

第四，注重运用外部力量，加强公私部门合作，建立伙伴关系。现代社会中，公共利益的维护、实现与增进是难以离开所有社会主体的协同治理的。因此，各种形式的伙伴关系的建构应成为大部制改革的一个重要内容。特别需要指出的是，通过引入外部力量，构建伙伴关系，可推动监督机制的建立。目前大部制改革所进行的行政决策、执行与监督分离，表面上可以实现权力的互相制约，但是这种监督模式仍然属于自上而下的内部监督。无论是强化审计部门、监察部门的监督权力，抑或是设立新的独立的行政检察专员，都只是不同的行政权的内部监督，即使“一声惊雷”的深圳行政三分制改革也未超越这一模式。而外部监督力量的构建，需要多主体、全方位的监督机制，这种监督机制并不排斥行政机构的内部监督，还应涵盖国家权力机关的权力监督、人民检察院的法律监督、可以实现及时的补救型的法院审判监督、随时随地都可能发生的民众和媒体的监督，以及执政党和参政党的监督。借由建立有效的监督机制，可以降低监督成本，避免出现因为内部监督不力或缺位而产生的危害。

传统官僚制的政府垄断以及新公共管理的完全分散化都无益于伙伴关系的建立，要构建成功的公私伙伴关系，应从以下两个方面做出积极努力。一方面，应在公私部门之间建立信任机制、沟通机制、信息提供与反馈机制，通过这些机制的建立，真正做到发挥非公共部门的公益性和志愿精神，让更多的私人部门参与公共管理和公共服务。另一方面，搭建良好的公私伙伴关系需要对公务员体制和政府治理体系进行整体性和弹性化的调整，并在法律法规和政策方面提供更多灵活性的协助，以克服公私部门之间的障碍和“象牙塔式”造成的管理问题，适应不断变化的公私部门整合的需要。此外，还应积极增加财政资源，用以投资发展公共部门、私人部门以及非营利部门间的伙伴关系与协同业务。[15]

第五，运用先进的信息技术，建立数字化联结，提供虚拟化服务。随着全球化和信息技术不断发展，信息技术可以有助于推倒组织之间的壁垒，赋予政府及其合作伙伴各种工具，以跨越组织界限进行有效的合作。[16]现代信息技术和网络技术应该成为政府信息化治理和服务的有效手段，通过电子网络将公私伙伴联结起来，打造电子化政府。一方面，利用信息技术，整合不同的网络支撑技术、网络基础设施，简化网络程序，重新设计公务支撑功能和事务处理系统，使政府治理程序简单化、业务流程统一透明化、政府服务网络化，实现快捷的资源共享型在线治理模式和“一站式”即时服务。另一方面，整合政府部门、私人部门与公民间的互动机制，建立三者之间跨层级、单位和网站的广泛沟通网络，提高政府对公民需求的回应力。

结语

大部制改革在对部门进行合并与重组的过程中，在一定程度上解决了政府部门职能交叉、政府治理的结构与功能紊乱的现象，实现了建设服务型政府的基本要求。然而大部制并未实现对传统的官僚体制的根本性突破，其内在的逻辑思路仍然依循的是传统的组织设计模式，强调建立明确的管理边界，缺少对部门内外协作机制的规划，从而导致边界问题的出现。因此，对大部门开展有效的无边界整合将有可能成为改革的前进方向。

[1]李军鹏.建立大部门体制：势在必行[J]．领导之友,2008，(1)．

[2]周志忍.大部制：难以承受之重[J]．理论参考,2008，(5)．

[3]Simon,Herber t A. Administrative Behavior [M] . London:t he Free Press，1976：69.

[4]Kettl ,Donal d. Managing Boundaries i n Amer i can Admi ni st rat i on:The Collaboratio Imperative [ J]．PublicAdministration Review . 2006.

[5]王佃利,吕俊平．整体性政府与大部门体制——行政改革的理念辨析[J]．中国行政管理,20，(1)．

[6]李院林,陈国权．大部门体制改革的实质与突破[J]．中国行政管理，2009，(1)．

[7]傅金鹏,陈晓原．“大部制”的形态与前景：一项比较研究[J]．南京社会科学，20，(7)．

[8]詹姆斯·W·费斯勒,唐纳德·F·凯特尔．行政过程的政治——公共行政学新论[M]．北京:中国人民大学出版社，2002：54-55．

[9]简·芳汀．构建虚拟政府——信息技术与制度创新[M]．北京:中国人民大学出版社，2004：116．

[10]廖俊松．全观型治理：一个待检证的未来命题[J]．台湾民主季刊，2006，(3)．

[11]林水波,李长晏．跨域治理[M]．台北:五南图书出版公司，2005：39.

[12]拉塞尔·M·林登．无缝隙政府：公共部门再造指南[M]．北京:中国人民大学出版社，2002：183.