加强人大常委会监督 完善委托行政执法

□ 张国妮

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，对同级政府进行工作监督和法律监督是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权。监督法是在总结多年来我国各级人大监督工作实践经验的基础上，从人大开展经常性监督工作的实际需要出发，出台的一部规范各级人大常委会监督工作的重要法律，明确规定了人大常委会对政府进行监督的主要内容。其中主要一项内容就是开展执法检查，对政府及其部门贯彻执行法律法规的情况进行检查。本文围绕加强人大对委托行政执法的监督，提出一些思考和建议。

一、委托行政执法的界定

法律的生命力在于它在社会生活中的具体运用。行政执法是法律运行的重要组成部分。一般来说，无论行政机关还是其他行政主体，都应亲自行使行政职权。但是，当某些行政主体因受条件限制或由于存在特殊原因，无法亲自行使某项行政职权，难以负担起某方面或某项行政管理任务时，或者为节约行政管理成本、提高行政管理效能，则可以通过实施行政委托，由其他组织代其具体行使行政职权，以达到行政管理目标。

行政处罚法规定：行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚[1]。行政许可法规定：行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可[2]。根据这两部法律的规定，委托行政执法是指具有法定职权的行政机关依照法律、法规或者规章规定，将职权范围内的行政执法事项全部或者部分委托给某一组织代为行使，受委托组织在行政委托机关委托的职权范围内以行政委托机关名义行使行政执法权，行政机关对受委托组织的行政执法行为依法承担责任的行为[3]。

二、委托行政执法实践中存在的问题

委托行政执法的存在十分必要，不过目前委托行政执法在实践中也存在不少问题：

（一）委托行政执法主体扩大化现象严重

委托行政执法中的委托机关必须是具有法定职权的行政机关，受委托组织也必须符合法律规定的条件。但是在实践中委托行政执法主体扩大化现象十分严重，随着政府行政机构改革的变化，有的地方诸如广电、文化、畜牧、农机等行政部门已经转换成事业单位。由于出于公共管理的需要，这些单位仍在行使着行政管理的职能，在委托行政执法活动中继续承担委托人的角色。受委托组织也往往不具备法定资格，根据行政许可法的规定，接受行政许可，实施委托事务的机关只能是其他行政机关。但是在我国人大进行执法检查中发现，文化、林业、水务、卫生等行政机关仍将一些行政许可审批事项委托下属事业单位实施。根据行政处罚法的规定，行政处罚权只能委托给符合条件的组织来行使，不能委托给不符合行政处罚法规定条件的组织行使，更不能委托给个人行使。而在目前委托行政执法中，有的行政机关在没有法律、法规、规章依据的情况下随意委托其他组织实施执法活动，甚至委托不具备资格条件的组织和个人执法，出现了受委托组织扩大化现象。

（二）委托行政执法程序疏于规范

根据法律、法规规定，委托行政执法要履行有关书面手续，属于行政处罚的，要向同级人民政府报送备案；属于行政许可的，要向社会公告。但是从我国人大进行执法检查中发现的情况来看，有的行政机关在实施委托执法时，与受委托组织之间不办任何书面委托手续，仅作口头交代，或者以内部文件的形式通知委托执法，有些委托书内容过于简略，对委托执法的依据、事项、权限、范围、期限、法律责任规定得不明确不具体，存在委托事项和权限期限不明、责任不清的问题，致使执法的随意性增加，责任难以划分。

（三）委托机关对受委托组织执法活动监督指导不力

根据法律、法规的规定，受委托组织不是独立的行政执法主体，只能以委托机关的名义实施执法。但在实践中，一些委托机关委托其他组织执法后，对受委托组织的执法活动放任不管，既不监督，也不进行业务指导，出现了一些受委托组织在实施行政许可、行政处罚、行政确认和行政收费中不以委托机关的名义而以自己的名义下达决定，甚至滥用行政执法权、不按委托规则办事以及执法水平不高的现象，影响了行政执法目的的实现，损害了委托机关的权威，实际上也是对委托机关合法权益的侵犯。

三、解决问题的思路

针对目前委托行政执法在实践中存在的问题，可以从以下几个方面探索解决：

（一）规范委托行政执法

首先是建立健全行政执法主体资格和行政执法人员资格审查制度。2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确指出：“建立健全行政执法主体资格制度。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权；要清理、确认并向社会公告行政执法主体；实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。”[4]

其次是委托行政执法必须有法律依据。行政机关进行委托，必须有法律、法规或规章的明确规定，受委托组织必须符合法律规定的条件。根据行政处罚法的规定，行政处罚委托的是符合条件的组织，该组织必须符合以下几个条件：一是依法成立的，具备法律、法规、规章规定的条件，经事业单位法人登记的管理公共事务的事业组织；二是具有熟悉受委托执法事项的法律、法规、规章和业务知识，经培训符合上岗条件、有能力行使执法权的正式工作人员；三是对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有相应的人力、物力、技术设备等条件，能够组织进行相应的技术检查或者技术鉴定[5]。

根据行政许可法的规定，委托实施行政许可，受委托人必须是其他行政机关，委托机关应当将受委托机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。接受委托后，受委托机关不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。受委托机关仅能从事执法工作，不能行使行政审批权力，按照行政许可法的规定，行政审批属行政主管部门的权力[6]。

2011年6月30日通过，自2012年1月1日起施行的中华人民共和国行政强制法对行政强制的执法主体进一步进行了规范，明确规定：行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托[7]。

第三是规范委托行政执法程序。委托行政执法的程序，应包括行政委托机关与受委托组织签订委托书、委托书的备案和公布、委托行政执法的实施和具体行政行为备案等环节。

第四是严格委托行政执法监督制度。行政委托机关需要加强对受委托组织的监督和指导，定期进行指导、检查，发现违法或不当之处，应责令其纠正或予以变更、撤销，必要时，可以终止委托或变更委托。

（二）加强人大常委会的监督

监督政府及其组成部门依法行政是各级人大及其常委会的一项重要职责。为落实宪法、全国人民代表大会组织法、地方组织法、监督法对人大常委会行使监督职权的规定，各地也相应制定了地方性法规予以适用，甘肃省十一届人大常委会第六次会议于2008年11月28日通过《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，甘肃省第十一届人民代表大会常务委员会第十次会议于2009年7月31日通过了《甘肃省行政执法监督条例》，十一届人大常委会第十六次会议于2010年7月29日通过《甘肃省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》，对人大常委会如何行使监督职权作出了一些具体规定，为人大常委会行使监督职权提供了有力的法律保障和技术指导。

加强人大常委会的监督，在具体实施中首先要落实好政府及其行政部门及时向人大报送规范性文件备案审查制度。人大常委会要以有关法律法规为依据，及时组织力量审查政府报送的规范性文件。一旦发现有与法律法规相违背的委托行政执法，要及时向政府提出监督意见，以便从源头上堵塞行政违法行为。

其次是听取和审议政府依法行政工作情况报告，对相关委托行政执法进行监督。人大常委会审议专项工作报告时，有关机关的负责人应当到会听取审议的意见和建议，回答询问。人大常委会听取的专项工作报告及审议意见，人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议、决定情况的报告，由人大常委会向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。

第三是通过开展行政执法检查和专项行政执法监督检查等形式对委托行政执法进行监督。对在执法检查以及接待人大代表和人民群众的来信来访中，发现的违法或严重处置不公的行政委托执法案件，要及时进行监督。特别是要加强对错案和执法过错的监督，要依法追究执法过错人员的法律责任，切实维护法律的尊严和人民群众的利益，确保依法行政。

第四是要监督和支持司法机关对重大违法委托行政执法案件的查处和审判。司法机关对行政执法具有法定的监督职能。人大常委会要通过有效的监督和大力的支持，充分发挥司法机关在行政执法工作中的法律监督作用。

人大常委会行使监督职权的情况，通过人大常委会公报、人大常委会网站、新闻媒体等形式向社会公开，接受人民群众的监督。新闻媒体应当及时宣传、报道人大常委会组织的执法检查活动。

总之，人大及其常委会作为国家权力机关对行政执法进行监督，是宪法和法律赋予的一项重要职责。在当今中国社会管理体系中行政执法占据重要地位，委托行政执法在一定程度上,符合社会管理创新的理念,有助于实现社会管理创新的目标,不失为社会管理创新应采用的一条有效途径。目前我国行政执法中委托执法越来越多，在带来许多便利的同时，也出现了一些问题，通过规范委托行政执法特别是加强人大常委会监督权的行使，对于完善这一活动十分有益。

注释：

[1]《中华人民共和国行政处罚法》第十八条。

[2][6]《中华人民共和国行政许可法》第二十四条。

[3]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2005年第2版，第145页。

[4]《国务院全面推进依法行政实施纲要》2004年3月22日。

[5]《中华人民共和国行政处罚法》第十九条。

[7]《中华人民共和国行政强制法》第十七条。