乡镇人大行使重大事项决定权现状及对策建议

□ 田洪俊

乡镇人民代表大会，是我国最基层的国家权力机关。按照法律规定，主要享有监督权、决定权、选举罢免权。随着社会主义民主法治的不断健全和发展、代表素质的提高和工作的深入，乡镇人大若只限于审议报告，提出建议和议案，已不能满足代表参政议政的要求和客观需要，决定权的行使就显得越发重要。近些年来，虽然大部分乡镇人大在行使决定权方面还不够充分，但也有的乡镇人大进行了一些积极的探索和实践，为破解本区域发展难题起到较好作用。

一、乡镇人大行使决定权的基本情况和主要做法

(一)基本现状

行使重大事项决定权是乡镇人民代表大会的法定职权。地方组织法第九条规定乡镇人大13项职权，其中“(二)在职权范围内通过和发布决议;”“(三)根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划;”“(四)审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告;”“(五)决定本行政区域内的民政工作的实施计划”等，都是对乡镇范围内重大事项的决议、决定和批准，属于乡镇人大重大事项决定权的行使范畴。

作为乡镇人大行使决定权，主要有两个方面。一方面是常规性的决定权。如在人代会上听取和审议人大工作报告、政府工作报告、财政预决算工作报告、乡镇国民经济和社会发展情况报告等并作出决议。另一方面，就是对一些特殊的重大事项作出专项决定。如贯彻执行宪法法律法规和本级或上级人大及其常委会决议决定的重大举措、民主法制建设和精神文明建设的重大决策和部署、重大工程项目、人口资源环境方面的重大措施、涉及人民群众切身利益的重大问题等。这些都需要在深入调研、充分发扬民主的基础上，由人大代表集体行使职权，作出决定，并督促贯彻落实，推动政府工作，解决人民群众关心的热点难点问题。

行使重大事项决定权在乡镇一级尤为必要。首先，乡镇一级人大是最基层的国家权力机关，乡镇范围内的重大事项在人代会上交由人大代表来议事决策，更能直接体现人民当家作主的宪法精神。其次，乡镇人大代表是由选区选民直接选举产生的，“代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力”(代表法第二条之规定)更直接、更具体，乡镇范围内重大事项在人代会上由人大代表来参与决策，更能体现民本理念，民意基础更扎实。

通过调研了解，目前北京市182个乡镇人大，对于常规性的决定权都能正常行使，如听取和审议审查批准本行政区域内经济和社会发展计划、规划、财政收支、年度工作安排等，但对于专项的决定权行使并不好，据不完全统计，近3年行使过专项决定权并作出决议、决定的还不到10个乡镇。

（二）典型做法

目前，有的乡镇人大坚持就某些专项行使重大事项决定权，实践证明实效是明显的。它们主要有三种做法：一是结合审议政府某个方面的专项报告作出决定；二是结合审议乡政府提出的规定、办法等作出决定；三是结合代表提出的建议、议案和人民群众普遍关心的热点问题作出决定。

1.门头沟区永定镇人大：把人大正确行使决定权，作为人民当家作主行使民主权力的重要体现

永定镇属于门头沟新城所在地，城市化进程较快，拆迁工作量大，任务繁重。他们在学习本市和其他省市成功经验的基础上，结合自身实际，起草了《永定镇城市建设房屋腾退补偿安置办法》（草案）。起草中，广泛征求各方面意见，特别是人大代表的意见，经过14次修改，于2010年5月16日召开镇七届人大八次会议表决通过。依据此办法，不到两个月，成功地对东辛城、白庄子两村进行了拆迁腾退，一次拆迁率达98%以上。

为了贯彻镇人大决定，他们还充分发挥人大监督作用和人大代表的作用。在白庄子腾退现场，召开人大代表参加的“永定镇加快城乡一体化建设誓师大会”，会后代表深入村民中，就镇政府执行政策情况进行检查，倾听民声，了解民意，并及时将意见反馈。还通过各种途径和方式，对村民进行宣讲，以代表特殊的身份和自身的公信力，对村民进行教育引导。拆迁后，组织代表进行视察，对工作成绩给予肯定，对需要注意的问题提出要求。

由于办法是人大会议决定的，具有法律效力，广大村民比较认可，在实施中得到普遍拥护，因而拆迁工作做到有法可依，拆迁过程依法进行，做到了公开、公正、透明。

2.丰台区卢沟桥乡人大：把人大正确行使决定权，作为国家权力机关的根本特征体现

决定权是对本行政区域内经济、文化事业和公共事业等国家事务进行决策，是最能体现人大作为国家权力机关的根本特征。

近些年，他们主要决定的事项：一是围绕乡改革发展的重大问题行使决定权。2007年7月，乡十四届人大二次会议听取和审议了《关于绿化隔离带地区滞留户拆迁工作报告》，作出了《关于加快解决绿化隔离带地区滞留户问题，进一步推进我乡绿化隔离地区新村建设的决定》，并审议通过了《卢沟桥乡绿化隔离地区旧村改造拆迁安置意见》，为全乡滞留户问题的解决提供了法定依据和民意支持，突破了拆迁瓶颈，全乡127户滞留户于2008年底全部拆迁，解决了困扰各村6年的滞留户拆迁问题，得到基层和群众的好评。二是作出关于乡股份制改革的决定。股份制改革是对集体资产进行一次性处置，涉及千家万户的利益，群众高度关注，他们在乡人代会上多次作出了相关的决定。2004年10月，该乡十三届人大四次会议审议通过了《卢沟桥乡乡级集体经济产权制度改革方案》；2005年9月，该乡十三届人大六次会议听取了《关于乡村两级改制工作进展情况的报告》并作出决议；2008年10月，十四届人大四次会议听取了《关于深入学习贯彻党的十七届三中全会精神，积极稳妥地推进乡级产权制度改革的报告》并作出决议。三是通过本行政区域内的一些规定和办法。如《计划生育管理办法》《加强市容卫生管理暂行办法》《卢沟桥乡人大议事规则》《乡教育工作暂行办法》等。

3.丰台区花乡人大：紧紧围绕本区域中心工作行使决定权

他们围绕本乡发展建设，对乡域重大事项作出相应决议决定。一是通过了花乡“十二五”规划纲要的决议。二是2007年该乡十四届人大二次会议通过《关于绿化隔离地区旧村改造拆迁安置指导意见》和《花乡收回土地使用权工作规程》，作出了《关于加快解决绿化隔离地区“滞留户”问题，进一步推进我乡绿化隔离地区新村建设的决定》。为村域征地拆迁，加快村域发展，解决钉子户问题提供了保障。各村按照意见和决定，较好地解决了老大难问题。特别是在2010年地铁九号线郭公庄村拆迁工作中，依据乡人大决定，加大宣传力度，较好完成了整体拆迁工作，确保了地铁建设进度。三是2009年围绕全乡保增长、保民生、保稳定的目标，乡人大在调查研究的基础上，于乡十四届人大六次会议确定了王春燕等代表提出的《构建和谐发展环境，加快产业结构调整，努力实现保增长目标的议案》。乡十四届人大七次会议也作出了相关决定，有力地推进了乡政府在加快产业结构调整、整合土地资源上取得成效。乡政府在落实市委、市政府城南发展战略中，督导协调各村储备了23个产业项目，其中有5个被列为市区重点支持项目。到2010年，白盆窑村的千亩花卉基地等重点项目基本完成，获得1500万元的扶持资金。

（三）主要经验

总结一些乡镇人大的经验，他们行使决定权主要做到以下几点：

一是形成行使决定权的共识。在与这些乡镇人大座谈中，他们都谈到乡镇人大是最基层的权力机关，乡镇的重大事项需要由人大讨论决定。越是基层，越是老百姓的事，越是矛盾突出，越是需要人民来当家作主。现在，大家对哪些事要由人大决定是有感觉的。政府实施的重大事项、关系民生的重要问题等，都要交人大讨论决定。保障、支持和督促政府依法行政，维护人民群众的根本利益是人大行使好决定权的出发点和归宿。如拆迁改造是复杂的问题，政府本身也是利益方，除了给农民一部分补偿外，政府得到大部分的土地收益。在经济和社会转型中，政府的公信力在下降。在凸显矛盾和利益面前，让党委、政府冲在最前面，对解决问题大打折扣。人大代表人民利益，虽然不处在工作第一线，但能集中代表人民愿望、反映人民利益，由集体作出决议决定，再通过代表去做人民群众的工作，这对推动政府工作效果会更好，在不断推进政府工作过程中也会慢慢形成某种制度化管道。

二是把握行使决定权范围。地方组织法对乡镇人大的决定权有所规定，但比较笼统，具体到实际工作，哪些方面属于重大事项，需要由乡镇人大讨论、决定，通常靠“判断”来衡量，并把握好度，过粗不便执行，过细容易被动。这些乡镇人大对行使决定权的范围把握较好，除了常规的决定权外，对于专项的概括起来有4种情况：第一，中长期的规划。包括五年规划、十年规划等，如房山区长阳镇的《建设首都高端制造业新区和现代生态休闲新城的计划》。其中规划也分两类：一类是综合性的，如区域发展规划；一类是专项的，如教育、卫生等专项规划。第二，在改革中关系各种老百姓切身利益的重大问题。如近几年在拆迁、绿隔建设、股份制改革等方面的问题。作出的决定，有的是一事一议，只管一个村的；有带普遍性的，只提供框架原则，具体的交村民委员会决定。第三，政府的重大项目、规定、管理办法等。政府把重大事项交人大决定，这是政府自觉的表现。第四，为群众办实事的项目。一些乡镇每年列出为群众办实事的项目，有十几个的，也有二十几个的，哪些办，哪些不办，哪些先办，哪些后办，交由人民代表大会筛选排序决定。

三是规范行使决定权的程序。这些行使决定权较好的乡镇都有一套规范制度程序作保障，他们根据本行政区域的具体情况制定了本区域讨论决定重大事项的规定，进一步明确重大事项范围，规范操作程序，建立一套从调研论证、议题提出、会议审议、会议表决到公布实施和跟踪问效的比较完善的程序制度，对乡镇人大行使重大事项决定权进行规范。这些程序概括起来主要是，一般由党委建议，主席团或乡政府提出，列入人民代表大会议题，由大会审议表决。闭会期间，由主席、副主席负责督办，代表可进行视察、检查，政府在下一次人代会上报告执行情况。

四是监督人大决定的实施。监督落实人大作出的决定需要人力保障和措施到位。这几个乡镇都设了专职主席，人大主席团虽然不是常设，但也经常发挥作用，这些都在体制上保证了行使重大事项决定权之后的决议决定落实。同时，他们还都注重充分发挥代表作用，经常组织代表开展视察、专题调研、听取审议专项工作报告、开展代表民主评议及询问、质询等活动，对人大作出的决议决定进行跟踪问效，确保了人大作出的决定能够真正落到实处。

二、存在的主要问题及原因

为什么目前乡镇人大行使决定权不普遍呢？这里分析一下主要问题及原因。

（一）主要问题

1.在法律层面上对重大事项的界定还不够明确。乡镇人大行使重大事项决定权首先要明确哪些重大事项必须经人大决定，哪些事项不必经人大决定，而宪法和地方组织法对乡镇人民代表大会重大事项决定范围只作了原则性的规定，没有明确的范围。由于法律上不明确，在实际工作中人大、政府以及政府的各部门也就对哪些重大事项必须经人大决定没有具体的规定和硬性的要求，给乡镇人大行使决定权带来一定的困难。法律上不太明确，存在缺失的关节，这是目前乡镇一级国家政权建设中的重大问题，也是根本性的问题。

2.在乡镇决策体系中人大的决定权往往很难保证。在乡镇的决策体系中，党委是乡镇工作的领导核心。实际工作中，党委是乡镇政治、经济、社会事务的决策中心。乡镇人民政府作为乡镇人大的执行机关和农村基层国家行政机关，负责管理本行政区域内的政治、经济、文化等各项具体社会事务。按照法律规定，许多重大事项必须经乡镇人大审议通过后才合法，才能付诸实施。但是，目前在乡镇重大问题决策上多由党委会议或党政联席会议作出，在这种情况下，乡镇人大要想做到不缺位、不越位、不错位实属不易，因此对行使重大事项决定权的主动性不强，积极性不高也在所难免。

3.行使决定权的程序还不够规范。人大作出的决议、决定，既要充分体现人民的意志，反映最广大人民群众的利益，又要按程序进行规范化操作，这样才能确保决定的民主化、科学化。但目前，从提出、审议、决定、贯彻等各个环节都还没有清晰的规范。决定的质量在会前。这就要求对重大事项的决定必须事前进行深入的调查、研究，进行科学论证，把握党委的意图、反映人民的意愿。但在实际工作中，往往只注重表决程序而忽视调查研究等程序，影响了决定的民主化、科学化。

4.跟踪问效的监督机制不健全。决定的实效在会后。重大事项决定了，关键还是抓落实，这就要求把行使决定权与行使监督权结合起来。决定权要以监督权为基础，否则只能停留在纸面上。怎么使人大的决定决议有用有效？就是要行使好监督权，深入开展调研、检查、评议、质询等，就是要使两者有机结合起来。目前，乡镇人大闭会期间往往只有人大主席和专（兼）职人大干事从事人大工作，有的人大主席还承担政府工作以及驻村包点等，人大主席团也不是常设机构，因此无法保证对人大作出的决议决定是否执行到位进行有力的监督，加之在机制上没有建立质询、责任追究等制度，这些都影响了对决定落实情况的监督。

5.人大自身素质不高影响决定的质量。这里所说的人大自身素质包括两个方面：一个是思想认识水平，另一个就是知识能力水平。就思想认识水平而言，乡镇人大都不同程度地存在这种情况：在行使各种职权时“重监督权，轻决定权”，在行使决定权时“重决定，轻执行”。很多乡镇人大主席团成员、代表，大都是政府人员，从自身定位上讲，不可能同政府“唱对台戏”，因此作了决定交付政府执行后便“功成身退”没有了“下文”。即使是人大对政府的监督，也一般只是例行公事，很少对政府执行人大决定的状况进行实质性的监督。另一方面，就人大代表的自身能力和综合素质来说，重大事项涉及地方上政治、经济、文化、社会生活许多方面，而决定的落实又会对社会造成重要影响。因此，人大对重大事项作出决定，不仅需要人大代表具有较强的政治敏感度，还需要较高的知识层次、广博的知识面、较强的知识学习和更新能力。但是，由于我国特别是基层的特殊民主政治生态，导致乡镇人大代表在这些方面的能力有所欠缺，从而也在一定程度上妨碍了决定权的行使。

（二）原因分析

乡镇人大行使决定权少，或行使不好，在一定程度上导致决定权的虚化，其原因是多方面的，但主要是以下几点：

1.与民主政治的大环境有关。当前，社会转型、矛盾突出、民主需求迫切，乡镇人大作为国家政权的最基层、民主法制建设的最前沿，就更需要行使好决定权。在上个世纪八、九十年代，乡镇人大行使决定权是非常普遍的事，但是现在反而越来越少，不能不说这是一种民主政治的倒退。而从现实而言，推进新农村建设进程中，乡镇政府工作增多，职能扩大，其工作需要规范的事项也相应增多，这就要求乡镇人大不但要行使好决定权，还要进一步扩大决定权范围，这就迫切需要加快民主法制建设步伐，为基层行使国家权力营造良好的民主法制环境，提供民主法制保障。

2.与党委的支持力度有关。乡镇人大行使重大事项决定权，是国家法律赋予的，不是个人行为，更不是人大“找茬”，而是推进依法行政和社会主义民主法制建设的需要，是保障经济和社会各项事业健康发展的需要，是体现人民意志的需要，是集中广大人民群众智慧科学决策的需要，也是把党的主张通过人大的法定程序上升为国家意志、提高党的领导决策水平的需要。因此，党委决策权、人大决定权、政府行政权三者之间的关系是辩证统一的。党委对人大行使决定权重视与否和重视程度就决定了人大在行使决定权问题上是否能够到位。党委的职责是什么？邓小平早就说过，党委的职责就是通过人民代表大会支持人民当家作主。民主执政、科学执政、依法执政靠什么？就是靠人大才能实现民主执政、依法执政。人民代表大会制度是党民主执政、依法执政的制度平台和工作平台。党委的认识到位、支持有力，人大工作就可以向前推进。

3.与人大履职的自觉程度有关。乡镇人大只有依据相关法律法规积极主动履行职能，进行深入的调查研究、全面科学的论证，制定和完善相关的制度，使制度既能充分体现人民的意志，反映最广大人民群众的利益，又按程序进行规范化操作，才能确保决定的民主化、科学化，真正实现党委的意图、人民的意愿和依法办事有机统一。也只有通过认真履职、有所作为，才能进一步提高基层人大的工作水平，提高基层人大的威信，才能得到人民群众的拥护。但是，现在乡镇人大履职的主动性还不够强，能力素质有待提高等，都影响了决定权的行使。对此，区县人大常委会要加强指导。目前北京市已有4个区县出台了指导性意见，2005年房山、2009年朝阳、2010年怀柔、2011年门头沟分别出台意见。希望更多的区县人大出台指导意见，督促乡镇人大履行好各项职能。

三、对策建议

（一）提高对乡镇人大行使决定权的认识，进一步理顺关系。为什么会出现乡镇人大行使专项决定权少甚至虚化呢？从表面上看是对法律精神领悟不深，把握不透；从深层次分析，是对人民代表大会制度的认识问题，特别是对基层民主政治建设缺少深刻的认识。重大事项决定权在一些乡镇很少或没有运用，其制度优越性未能得到充分显示，致使这一职权成为被遗忘的角落。但未行使职权并不意味着没有职权。要让乡镇人大行使重大事项决定权深入人心，得以激活，看来还有很长的路要走。要进一步加大宣传力度，宣传行使重大事项决定权的制度意义和重大作用，宣传在这方面一些乡镇人大的好做法、好经验。各乡镇人大应该充分认识重大事项决定权的重要性和必要性，认识乡镇人大行使重大事项决定权是国家法律赋予的，不是个人行为，更不是人大与党委、政府争权。要正确认识和处理好党委决策权、人大决定权、政府行政权三者之间的关系。正确处理三者关系，关键是党委。党委关于国家事务的决策，要由人大转化，通过人大反映和代表人民意志，再由人大讨论、决定，成为国家意志，推动政府去行政，这样的行政就做到有法、依法。党领导人民建立了人大制度，就要让人大发挥作用。党委要积极支持人大、政府工作，人大、政府要在党的统一领导下各司其职，各负其责，互相配合，进一步提高乡镇政权运作效率，更好地为人民服务。我们与部分乡镇党委书记和乡镇长座谈，大家从认识上都很重视，这也是起码的政治觉悟，不仅是因为人民代表大会制度是根本的政治制度，而且高明的党的领导干部还要善于运用人大制度，善于发挥人大制度优势。

（二）为进一步明确和扩大行使决定权的范围提供制度保障。任何一种权力的实施，必须依靠相应有效的制度支持。而我国宪法和地方组织法在乡镇人大行使重大事项决定权方面，却恰恰缺乏系统而具体的制度支撑。重大事项不仅要在法律层面上进一步明确，而且在范围上还要进一步扩大。当前，法律上虽然已经明确了乡镇人大的决定权，但是在决定权的范围上还模糊不清，具体的环节存在缺失。权力运行中没有制度上的保证，对于如何将人大的决定贯彻执行下去、如何对决定的执行进行监督、如何对执行不力追究责任和纠正不当决定方面，都缺乏必要的制度设计，很难发挥权力机关的作用。因此要建立健全保证人大行使决定权的相关制度，用制度来规范各级各部门行为，给乡镇人大行使决定权创造必要的条件。彭真任全国人大常委会委员长时期，曾打算单独搞一部关于乡镇人大的法律，但没搞成他就去世了，留下了很大的遗憾。我们要积极呼吁，将这个问题提上日程。

（三）严格程序，充分发挥乡镇人大职能作用。要做到行使重大事项决定权的民主化和科学化，必须按照程序规范操作。要建立一套完善的程序制度，从重大事项决定权的提出到调查研究、专家论证、会议审议、会议表决以及公布实施和跟踪问效，都要进一步规范，只有做到程序到位，才能保证决议、决定的民主化、科学化，才能充分发挥人大的职能作用。有了程序，还要严格遵循程序。如重大事项的提出要坚持三个法定渠道：一是主席团提出；二是乡政府提出；三是由法定数额的代表提出。确定要符合三个法定条件：一是属于本级人民代表大会职权范围；二是以议题或议案的形式；三是经主席团决定。对于党委提出的有关重大事项决定的建议，一定要由主席团接受后以主席团的名义提出，对于决定的内容一定不能超越职权，不能与法律、法规相抵触，不能与上级职权相对抗。

（四）增强履职的自觉性，积极行使重大事项决定权。人大履职需要实践，一次具体的实践比几十次宣传说教效果明显得多。因此，对重大事项决定权，乡镇人大要敢于行使、善于行使，通过行使重大事项决定权把党的意志与人民群众的意愿结合起来，使党的主张变成人民群众的自觉行动。要树立代表人民的利益行使重大事项决定权的观念，纠正人大行使决定权就是与党争权、人大监督决定的落实就是在找政府麻烦等错误认识。要以代表最广大人民群众的根本利益为出发点和落脚点，本着对人民负责的原则，理直气壮地履行好这一职责。

（五）强化效力和监督，把人大的决定落到实处。要提高和保证人大决定的效力，提请乡镇人大审议的重大事项，一经人大审议通过作出决定，便转化为国家权力机关的意志，并以人民代表大会的名义颁布实施。当然，作决定要注意防止言之无物、囫囵吞枣，不能过于笼统。这就是说决定的内容要较为具体，阐明决定的根据、对象、要求和要达到的目标。决定决议的生命力在于执行。重大事项决定后要督促政府抓紧实施，这样才能维护国家权力机关的威信，才能取信于民。乡镇人大还要充分发挥监督职能，对作出的决议决定进行跟踪问效，要敢于监督，善于监督，要正确处理好监督与支持的关系，寓支持于监督之中，采取专题视察调研、听取专项工作报告、民主评议、质询等方式进行有效监督，确保人大作出的决定落到实处。

（六）提高人大自身素质，提升人大决定的质量。乡镇人大要切实加强自身建设，进一步优化人大代表的知识结构、年龄结构，从根本上提高决策者的素质。一时改变不了现状，也要不断提高代表的综合素质和能力水平。一要培养代表善于抓大事、议大事，从全局的高度全面地、长远地考虑问题的能力。二要组织代表学习政治、经济、法律、科技知识和与人大行使职权相关的业务知识，努力提高其法律意识和政策水平，保证在决定大事中所思所想符合法律法规和党的路线、方针、政策。三要加强主席团和代表与政府及有关工作部门的联系，了解同级党委、政府的中心工作，经常深入基层开展调查研究，坚持联系选民和走访群众，做到知情知政。这样，才能保证作出的决议决定更加切合实际，更加符合人民群众的愿望和要求，也才能真正树立起人大在人民群众中的威信。

[1]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版。

[2]孙哲：《全国人大制度研究》，法律出版社2004年版。

[3]刘政：《人民代表大会制度词典》，中国检察出版社1992年版。