社会保险法的立法意义与亮点

文/张克

社会保险法的立法意义与亮点

文/张克

十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了《中华人民共和国社会保险法》（简称《社会保险法》），标志着我国社会保险制度历经多年探索发展，以立法保障进入了规范发展的新阶段。

作为第十届、第十一届全国人大常委会委员，中国人民大学郑功成教授是《社会保险法》制定过程的全程参与者，其提出的许多建议被吸收到法律中。近日，本刊特约记者采访了郑教授。

检察风云：《社会保险法》的出台，被认为是中国社会保障事业的一项标志性成就。您作为该法的提案人之一和立法审议的全程参与者，能否谈谈它的出台背景？

郑功成：在上世纪90年代，国家确立社会主义市场经济为经济改革目标模式后，伴随着国有企业改革与劳动制度改革的深化，就开始讨论制定社会保险法，当时的劳动部亦有过社会保险立法的动议。至90年代中后期，社会保险立法再次引起关注，因为，社会保险改革实践步履艰难，不仅许多非国有企业不参加社会保险，即使是国有企业中也有一部分参保后不缴纳社会保险费，这使得社会保险费的覆盖人口无法扩展，劳动者权益受到严重损害，基金征缴困难重重，财务状况入不敷出，这一制度的信用面临崩溃。

记得在1998 年，全国人大财经委邀请我去参加一个会议，会上谈有关社会保险立法问题。一些委员在听了我的发言后，提出了许多问题，给我的感觉有两点：一是关注社会保险立法；二是担心立法条件不成熟。我在那次会议上所得到的印象是，多数人并不认同急切立法。社会保险立法一拖就是十几年，而《劳动法》则在1994 年出台了。

2003年的全国“两会”上，即有若干全国人大代表与全国政协委员提出社会保险立法议案或建议案。当时新组建的劳动和社会保障部自2004年开始高度重视社会保险立法工作，并在 2005 年、2006 年进入实质性实施工作。

到 2007 年 12 月全国人大常委会首次审议这一法律草案时，估计应当不下10 稿。从 2007 年12 月全国人大常委会首次审议社会保险法草案起，这一法律案在国家立法机关即经过四审，通过的法律文本实际是第五稿了。

四审后通过的表决稿又较四审稿做了若干处修正。其中，有两处修改即是我提出的修改意见：一条是关于四审稿中第六十四条第三款的“养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹”。我一直不赞成基本养老保险地方统筹，更对推进全国统筹具有紧迫感。我认为，如果法律这样规定，实质上意味着法定的养老保险层为省级统筹，全国统筹可能会成为一个遥遥无期的空置目标。因此，我提出，务必要删除“实行省级统筹”，将其直接确定为“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。

第二条是关于经办机构。四审草案规定了社会保险经办机构设立分支机构及在乡镇、社区设立工作站点。我认为，愈是基层便愈是要建设为服务网点，强调社会保险经办机构的服务性质，从而建议明确基层社会保险经办机构为服务网点。

检察风云：《社会保险法》关切到每个公民的切身利益，自然备受关注。《社会保险法》究竟是一部怎样的法律？它的立法目的和具体要保护的公民基本权利是什么？

郑功成：关于《社会保险法》的定位和地位。首先，《社会保险法》是我国社会法部门中的支架性法律，是不可或缺的，具有举足轻重的作用和意义。其次，《社会保险法》是我们社会保障法中的主体性法律。社会保障包括社会救助、社会保险、社会福利、慈善等多个系统，将来的社会保障法律应当是一个完整的法律部门，所包含法律数量应当不下10部，《社会保险法》可以说是一部主体性法律。再次，《社会保险法》是社会保险的基本法。所谓基本法，有两层含义，一是表明这部法是一个综合法，这在国际上比较少见。众所周知，社会保险法的起源是德国。对于社会保险立法，德国等西方国家一般都是分项立法，而我国是综合立法。其二，基本法更多的是原则性、框架性，不会像单行的社会保险立法规定得那么细致。

关于《社会保险法》的实质。简而言之就是确权与赋权。即确认劳动者和公民有哪些社会保险权利，赋予他们什么样的社会保险权利。应该说它是属于人权中社会权的范围，是福利权。因此，它是劳动者的福利权，也是公民的社会保险权。

《社会保险法》的核心就是调整利益关系，是以调整劳资利益关系为基础，同时，涉及政府、劳动者、资方三方利益关系的协调与调整。因为社会保险是需要成本的，这个成本是由谁来负担呢？或者说社会风险是由谁来分摊？社会保险不是商业保险，本质区别在于：社会风险不止是在参保人之间而是在政府、劳动者、资方三方之间进行分摊。社会保险与社会救助、社会福利也不一样。社会救助与社会福利是再分配范畴，而社会保险既会对初次分配，也会对再分配产生影响。社会保险的资金是劳资缴费，劳资缴费成本是要计算到生产经营成本中去的，这自然会影响到初次分配的格局。

《社会保险法》是具有中国特色的一部法律。这种特色在于：首先，它是一部综合法，包括养老、医疗、失业、工伤、生育等五个险种，不仅劳动者，其他公民如残疾人也包括在里面。其次，它具有发展性。《社会保险法》留有发展的可能性和空间、具有灵活性。再次，它具有特殊性。即《社会保险法》需要解决历史遗留问题，如历史欠账和视同缴费问题。智利的公共养老金转为私有化，其老人、新人全部解决了，没有遗留问题的。我国情况却不一样，我们是渐进式改革，改革中遗留了大量的历史问题。这些是我国《社会保险法》的特色，也是它的特殊性。

检察风云：《社会保险法》解决了社会保障领域中的哪些重要问题？

郑功成：具体而言，我国的《社会保险法》 解决了以下七个方面的问题：

第一，明确了劳动者与公民的社会保险权，即比较清晰地规定了社会保险法的适用范围，不同的项目之间有不同的规范。包含两个层次，如社会保险法规定有的项目是“应当参加”，有的是“可以参加”。“应当参加”是义务，具有强制性；“可以参加”则是参保人可以自愿参加保险，是可享权益。

第二，明确了社会保险的制度框架，即五大保险项目。包括基本养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险。换言之，我国现行的社会保险制度由上述五大制度构成。当然，在发展实践中，还不能排除以后会增加护理保险项目等。

第三，确立了社会保险制度的基本模式。如基本养老保险采取统账结合模式、个人账户实账制，以及基本养老保险是全国性制度安排并实行全国统筹，其他社会保险制度实行省级统筹，等等。这些涉及制度模式并长期存在着分歧的重大问题，在《社会保险法》中应当说是明确了；即使是农村合作医疗似乎还未定论，但将其纳入社会保险法进行规范，即明确了它是我国社会保险制度的组成部分，是医疗保险制度的有机组成部分而不是另外的制度安排。因此，合作医疗与居民医疗保险并轨是必由之路。这些对于社会保险制度的健康发展显然具有十分积极的意义。

第四，明确社会保险的责任分担机制。社会保险法不仅规定了用人单位或雇主与参保人的缴费义务，而且也规定了对困难群体与残疾人的补贴，规定了社会保险基金收不抵支时的政府责任，以及对历史债务即视同缴费的财政责任。

第五，明确了社会保险的运行监督机制。一方面，明确了国家社会保险的行政主管机关及其责任，包括相关部门的行政责任分工，明确了社会保经办机构的职能、责任及工作程序； 另一方面，明确了社会保险制度特别是社会保险基金的监督机制，包括国家立法机关的监督、行政机关的监督、司法机关的监督，还有社会保险要接受工会的监督以及社会的监督，做到信息公开、透明。

第六，明确了各主体的法律责任，即在什么情形下各主体应该承担什么样的法律责任，法律给出了明确的规范。

第七，解决了历史遗留问题。例如，为了保障国有单位职工的权益，我国在2005 年就出台了“视同缴费”政策，规定在国有单位工作的年限虽然未参加社会养老保险而未缴费，但可以视同缴费了。但这一政策在过去却不可能得到落实，因为这种视同缴费来源于何处没有法律依据，而没有资金支撑的政策只能是一纸空文，因而，严重地损害了许多曾经在国有单位工作过的中老年职工的养老金权益。现在《社会保险法》明确规定由政府负责，并提供财政补贴，即可以圆满地解决这一问题。

《社会保险法》的核心就是调整利益关系，是以调整劳资利益关系为基础，同时，涉及政府、劳动者、资方三方利益关系的协调与调整。

检察风云：在您看来，《社会保险法》还存在哪些不足？

郑功成：一是授权条款太多。如多处规定“具体办法由国务院规定”等，这是法律不成熟的一种表现。有的授权条款是当前条件不具备，有的则是由于部门分歧太大而不能达成共识所至，前者可以理解，后者则是立法中应当尽力避免而未能够避免的。

二是社会保险基金的性质未予以正式确定。社会保险基金是参保人共有的公共资金，如果不定性，政府就可能认为是政府的钱，或者社保机构把它当做自己的钱，一些地方存在着地方政府挪用社会保险基金的现象，以及各地社会保险基金存在大量结余的现象，显然是上述两种现象的具体表现。

三是运行规范还没有完全到位。如经办机构应承担经办服务责任，应强调统一经办、统一征缴，经办机构应当对整个社会保险制度负责到底，其职责不能分割，但法律仍然回避了社会保险费由谁征缴的问题……■

编辑：靳伟华 jinweihua1014@sohu.com