美国对中国限制性经济援助评析

丁韶彬

美国对华援助的历史演进和规模

1979年，中美建交，同年，中国开始接受多边国际组织和西方发达国家的经济援助。根据美国国际开发署的公开数据，美国对中国的援助①除非指明，本文所论美国对中国的援助，不包括美国政府对中国台湾和香港地区的援助，也不包括出于非官方资源的援助。开始于1980年，迄今已有32年历史。根据美国对华援助的规模、项目及参与机构等因素的发展变化，我们可以尝试把美国对华援助的历史大致分为如下三个阶段。

1980—1989年为起步阶段，特点是规模小、项目少、不连贯。这十年间，实际上只有前三年提供了援助。1980年，美国开始对中国提供45．5万美元的少量经济援助，1981年和1982年分别为170．2万美元和10．6万美元，均为美国农业部管理的《农业贸易发展和援助法案》(Agricultural Trade Development and Assistance Act，即通称的“公法480”，P．L．480)第二部分涉及的粮食援助项目。此后直到1989年，连续7年均无援助纪录。

1990—1998年为稳定和发展阶段，这一阶段，几个新的援助项目陆续启动，参与机构和援助资金不断增加。1990年，美国国务院启动了在中国的援助项目;1993年，和平队(Peace Corps)主要以英语培训和环境教育为内容的项目开始在中国运作，该项目至今，每年资助在42万—187万美元不等，年均100余万美元。1996年开始的移民和难民援助项目是这一阶段启动的另一援助项目。在这一阶段中，由于和平队项目的启动和国务院项目援助经费从数十万美元增加到一两百万美元，所以从1993年开始至1998年，美国对华援助每年得以稳定维持在188万—359万美元之间。

但是，这一阶段美国对华援助额总计仅1 715万美元，仅占同期美国对外援助总额(1 039亿美元)的0．165‰。如果把时间放宽，1980—1998财年之间的19年间，美对华援助仅为1 941万美元，不到同期美国对外援助总额(1 965亿美元)的 0．1‰。①以上数据均根据美国国际开发署数据统计得出．http://gbk．eads．usaidallnet．gov/data/files/us_economic_assistance．csv，访问日期:2011/12/3

1999年以来是美国对华援助的快速发展阶段，援助规模、项目和参与的机构都有显著增加。1997年，中美两国领导人就中美法治合作达成共识，该援助项目资金于2002年开始提供。1999年，美国国会开始授权在中国进行以促进民主为目的的援助项目，此类援助主要通过由美国商务部、司法部和国务院专项拨款资助、国务院管理的“美国民主基金会”(National Endowment for Democracy，NED)账户，每年提供大约200万美元，用以促进中国的法律和选举改革、人权、劳工权利和媒体的独立。②Lum T．U．S．Foreign Aid to East and South Asia:Selected Recipients．Congressional Research Service Report，2004:112000年，国会通过了对华永久正常贸易关系(PNTR)的法案(P．L．106－286)，授权在中国推动法治和市民社会的援助项目。此后，经济支持基金(ESF)开始在中国运作，主要用于民主、人权和法治等项目，其中大部分用于在西藏的援助项目，以及支持美国的非政府组织在中国的活动。因此，自1999—2000年开始，美国对华援助额有较大幅度的增加。2006年，美国国会设立了专门的发展援助账户，为美国大学在中国扩展与法治和环境相关的教育和交流项目提供资金。2007年，美国政府开始在中国实施HIV/AIDS项目。③Lum T．U．S．Assistance Programs in China．Congressional Research Service Report for Congress，August 9，2011:4

这些新的项目推动了美国对华援助进入一个新的发展阶段。就援助规模而言，从1999财年到有公布统计资料的2009财年的11年间，美国对华援助总额为4．65亿美元，占同期美国对外援助总额(2 535亿美元)的0．18%。其中，除了2000年的603万美元和2008年的1．034亿美元这两个极端值外，其他年份均在1 090万—6 446万美元之间。这样，从1980—2009财年，美国对华经济援助总额4．84亿美元。就项目和参与机构而言，美国对华援助项目目前有30种左右，近20个政府机构负责提供资金和项目实施。相对于前两个阶段，呈现出明显的多元化特点。

纵览1980年以来的美国对华援助，一方面表现出不断增加的趋势，另一方面至今仍然处于较低规模的水平。若以10年为单位，1980—1989财年、1990—1999财年和2000—2009财年，美国对华援助分别为226万美元、6 062万美元和4．21亿美元(以上均为协议额，主要因为从协议到实施有个时差，2001—2009财年实际支付2．75亿美元)，以上全部为无偿援助。①以上数据均为协议额，其历史数据可以参见:http://gbk．eads．usaidallnet．gov/data/files/us_economic_assistance．csv，2001—2009财年实际支付数据可以参见:美国国际开发署在线数据库．http://gbk．eads．usaidallnet．gov/docs/tables/chn_10000000100001_0109．xls，访问日期:2011/12/3因此，就绝对援助额而言，1980—2009财年的30年间，美国对华援助阶段性递增趋势十分明显。尽管如此，即使就总金额而言，对华援助在美国同期对外经济援助中也属较低水平，如果考虑中国庞大的贫困人口，其数量之少是不言而喻的。美国国际开发署甚至在中国没有自己的代表团，其在中国的援助项目是由设在泰国曼谷的区域办公室进行管理的。

美国对华援助的规模之小，通过几个方面的比较可以得到更好的说明。一是与美国一个民间机构——福特基金会的对华援助比较。1979年，福特基金会来华开展工作，1988年，福特基金会北京办事处正式成立。从1980年启动在中国的第一个资助项目至今，福特基金会在中国的实际资助总额达到了2．75亿美元。②福特基金会中文网站．http://www．fordfoundation．org/regions/china/history/zh－cn，访问日期:2011/12/5这与美国政府的同期援助相差不多。二是与经合组织中其他发达国家比较。根据经合组织(OECD)和世界银行的统计，2008—2009年，实际接受国际援助、双边援助最多的国家中，中国(26．54，亿美元，下同)位居第四，仅次于伊拉克(62．78)、阿富汗(44．42)和印尼(28．51)。其中，对华双边援助中，年均援助额居于前5位的国家依次是日本(12．00，亿美元，下同)、德国(5．56)、法国(3．46)、英国(1．79)、西班牙(0．84)，美国(0．59)位居第六，①两组数据分别可见于:http://www．oecd．org/dataoecd/17/39/44285701．gif和 http://www．oecd．org/dataoecd/1/21/1880034．gif，访问日期:2011/12/8其对华援助仅占同年度中国接受所有对外援助的2．2%。而美国作为世界上第一援助大国，其对外援助占2008—2009年度发展援助委员会(DAC)国家援助总额的比重达到23%。可见，美国对华援助相对其庞大的对外援助规模、相对于其他国家的对华援助而言，都是很少的。

美国对华援助的主要项目

美国对外援助项目众多，不同的项目有不同的管理者和不同的政策目标。因此，分析美国对华援助主要项目，有助于把握美国在华援助的基本政策倾向和目标。从前表对美国对华援助项目所作概括中可以发现，目前依然运行的项目中，除了包含较多的援助机构和项目、不易具体分类的“其他有效的赠与项目”以外，国际开发署管理的经济支持基金(Economic Support Fund，ESF)、国务院管理的民主援助相关项目、国际开发署管理的发展援助，以及公共卫生类援助项目，达2．6亿美元，占美国对华援助总额的54%，构成了美国对华援助的主要内容;若包括“其他有效的赠与项目”在内，则达到4．1亿美元，占美国对华援助总额的85%。

经济支持基金是美国国际开发署管理的最主要的对外经济援助账户，该账户2009财年占国际开发署对外援助总额的60%。美国对华提供经济支持基金援助始于1999年，至2009财年已达1．1亿美元，年均达1 000余万美元，占同期美国对华援助的1/4。美国对华经济支持基金项目主要用于两个方面，一是用于促进民主和人权，二是用于藏人社区的文化保存、环境保护和经济发展。2004财年起，两种用途的经济支持基金分别列支，其中民主项目经费每年在1 350万—2 000万美元之间，西藏项目每年的援助额一般在数百万美元。②Lum T．U．S．Assistance Programs in China．Congressional Research Service Rport for Congress，August 9，2011:10虽然这些援助资金来源于国际开发署，但负责实施的官方机构还包括美国国务院;而在具体操作层次上，绝大部分援助是通过非政府组织实施的，其中西藏项目的实际运作者主要是桥梁基金会(Bridge Fund)、西藏减贫基金会(Tibet Poverty Alleviation Fund)和温洛克国际(Winrock International)三个非政府机构。

根据美国对外援助绿皮书，“国务院其他援助”项目，实际上主要是民主项目，包括美国民主基金会、民主基金、教育与文化交流项目三种。2001—2009财年度，这三种项目援助金额分别为2 324万美元、4 531万美元和42万美元，总计6 896万美元，除了大部分教育与文化交流项目外，其余项目的具体实施者均为非政府组织、大学和研究机构、教会或企业。①http://gbk．eads．usaidallnet．gov/docs/tables/chn_11101000100010_0109．xls，访问日期:2011/12/13。作为政府拨款的项目，这些援助资金主要被用于在中国推进作为美国对外政策核心价值的民主、人权和法治。美国民主基金会是美国政府在1983年建立的一个以促进世界自由为目的的私有非盈利组织，其核心机构包括国际共和学会(IRI)、美国国际劳工团结中心(ACILS)、国际私营企业中心(CIPE)以及全国民主党国际事务学会(the National Democratic Institute for International Affairs，NDI)。自1980年代中期以来，在美国推动中国民主的活动中扮演重要角色，美国民主基金会及其核心机构的活动包括支持在美国和香港的华人亲民主组织，帮助促进法治，促进工人和妇女权利，以及援助藏人社区的发展。美国民主基金会在中国的项目得到了美国国会每年的对外行动拨款的资助，国会对在中国地区的与民主相关的美国民主基金会援助项目划拨专项经费。②参见 Lum T．U．S．Assistance Programs in China．Congressional Research Service Report for Congress，August 9，2011:5因此，美国民主基金会尽管名义上是非政府组织，但是其资金来源于国会拨款，实际上是“官办民营”性质的机构，是美国民主援助的主要实施机构。该基金会公布的2009年资助的中国项目有36项，金额达602万美元，主要用于资助中国境外的中文民主刊物、民运和民权团体、相关学术机构甚至“疆独”团体，以及中国境内的有关自由、民主、人权、法治等事项的体制外团体和组织。民主基金(Democracy Fund，DF)项目主要由美国国务院下属的民主、人权和劳工局(Bureau of Democracy，Human Rights，and Labor，DRL)进行管理，通过美国的非政府组织和大学资助和影响中国的非政府组织、妇女组织和大学等政府发起的社会组织、革新派和有关政府机构，以及立法和司法机构及个人，其主要活动领域包括法治、公民社会、公民参与、劳工权利、良治和公民自由等方面。①Lum T．U．S．Assistance Programs in China．Congressional Research Service Report for Congress，August 9，2011:4-5

国际开发署负责资助和实施的对华发展援助(Development Assistance，DA)项目，主要涉及法治和环境保护两大领域。该项目正式启动于2006财年，此前仅2001财年提供60多万美元的援助。2006年起，美国国会通过每年的对外行动拨款法案为发展援助账户拨专款用于中国的法治和环境项目，资助中国的法律培训，提高中国大学法律院系和司法机构的能力，提高公民法律维权意识。此外，国际开发署还通过发展援助项目与中国的大学和研究机构开展环境、资源、建筑等方面的合作。②Ibid:5-62006—2009财年，共提供援助近2 800万美元，除了不到33万美元由政府实施，其余全部由企业、非政府组织、大学和研究机构来具体实施。

公共卫生类援助项目在美国对华援助中也占有较大比重，主要由美国卫生部和国际开发署实施，具体援助项目主要包括疾病控制、研究和培训项目、全球HIV/AIDS倡议、儿童生存与健康、2008年新设立的全球健康与儿童生存③2008年该项目设立后，原有的“全球HIV/AIDS倡议”和“儿童生存与健康”项目也通过该项目拨款。等。2001—2009财年间，此类援助总额达8 260多万美元，约占同期美国对华援助的20%，其中由美国卫生部疾控中心实施的疾病控制、研究和培训项目援助达5 878万美元，2008年新设立的全球健康与儿童生存项目，2008—2009财年共资助1 351万美元。④数据可见于 http://gbk．eads．usaidallnet．gov/docs/tables/chn_11101000100010_0109．xls，访问日期:2011/12/13。这些项目的直接或间接的资助对象包括医学院校、非政府组织、诊所和保健工作者、卫生行政部门。

概言之，美国对华援助的政策目标主要包括:促进法治、公民社会、民主规范和制度;培训法律专业人员;建设司法机构的能力;改革刑事司法体系;支持西藏社区的可持续生计和文化保护;保护环境;以及促进中国的HIV/AIDS预防、护理和治疗。上述四类援助项目大体上体现了这些政策诉求。纵观美国对华援助项目，其援助资源主要集中于促进民主、人权、法治以及有关西藏的项目，即上述四种类型的前两种。相对于环境项目和公共卫生类项目而言，这两类项目集中体现了美国对华援助的政治意图。

美国对华援助的特点:限制与制裁

长期以来，美国一直把对外援助作为实现对外政策目标的重要工具，依据受援国家战略地位的重要性即多大程度上关乎美国国家利益，对发展中国家进行不同水平和规模的经济和军事援助。例如，阿富汗、伊拉克、巴基斯坦等国家之所以在近几年成为美国优先援助对象进行重点援助，主要是美国认为这些国家在全球反恐领域具有特殊作用。同时，对外援助作为一种经济外交工具，也被作为一种制裁工具应用于一些国家。对于被认为在民主、人权、武器扩散、债务偿还以及其他方面存在问题的国家，美国在非人道主义的发展援助、经济支持基金和军事援助等援助领域实行禁止性或限制性援助政策。美国对华援助之所以长期处于较低水平，主要是美国实行限制性援助政策的结果。在亚洲，包括中国、缅甸、泰国、印尼和老挝等东亚和东南亚国家都曾经或者继续受到限制，但是对于在这些国家中执行与发展和民主相关项目的非政府组织，美国一直给以支持。

限制性援助构成了美国对华援助的根本特征，并由此形成了美国对华援助的几个附属性特征:一是前文阐述的援助规模的较低水平，二是援助对象的非政府性，三是援助领域和部门侧重于与人权、法治、民主等方面。前两点在第一、二两部分已分别有所交待，这里不再赘述，下面着重讨论第三个方面。

首先应当指出，美国的对外援助是受以1961年《对外援助法》为主体的相关法律体系所制约的。对于限制性援助政策，作为美国对外援助的法律依据，1961年《对外援助法》有明确规定。该法第116节即为关于经济援助的“人权”条款，规定不能把经济援助提供给持续违反国际公认的人权的任何国家的政府，除非可以判定这种援助可以使该国需要援助的人们直接受益。同时规定判定的方法，即相关的行政部门向国会两院中的相关委员会(即参议院对外关系委员会和众议院对外事务委员会)书面陈述这种援助可以使该国需要援助的人直接受益、如何直接受益，只有在两院均无异议的情况下方可进行援助。这一条款解释了为什么美国对中国的援助对象均在非政府层面。该法第502(b)节是关于安全援助的“人权”条款，禁止对被认为违反国际公认的人权和美国1998年《国际宗教自由法案》的任何国家的政府进行安全援助，除非总统能够提出让国会认同的特殊理由。

美国国会和国际开发署认为，中国政府在人权、宗教、自由和民主等方面的核心价值观与美国不同，在对待西藏问题和台湾问题的态度上也存在较大差异。根据美国对外援助的有关法律，其中任何一项都可以作为不向中国提供援助的理由。①Rennack D E．China:Economic Sanctions．Congressional Research Service Report，2005:2-3这些方面的不同和差异，以及1989年的政治风波导致了美国对华一系列经济制裁，其中包括对中国的限制性援助政策。1993年起，美国国会把中国列入禁止接受美国间接对外援助的国家名单，但总统可以以对美国国家利益重要为由要求拨款。2002财年的国会拨款法案(P．L．107－115)把中国从这一名单中取消，同时不再规定用于中国民主项目的经济支持基金只能提供给中国境外的非政府组织。目前，美国对华这种限制性援助政策的法律依据主要包括如下几点:②Lum T．U．S．Assistance Programs in China．Congressional Research Service Report for Congress，August 9，2011:8-9(1)《1990—1991年对外关系授权法案》第902节和《国际金融机构法案》第710(a)节要求，除非为了满足人的基本需求，美国在国际金融机构的代表对中国贷款申请应投否决票或者弃权票。(2)美国国会2010年《综合拨款法案》(Consolidated Appropriations Act，P．L．111 －117)第7071(a)(1)节规定，美国派驻国际金融机构的代表不能支持对西藏的援助项目，除非这些项目不支持非藏族人迁移定居西藏，或者把藏族人拥有的财产转移给非藏族人。(3)1985财年《补充拨款法案》(P．L．99－88)的“克姆 －卡曾”修正案(“Kemp-Kasten”amendment)，禁止美国向支持或参与强制性家庭计划项目(具体到中国，即计划生育政策)的组织提供援助。据此，美国拒绝向联合国人口基金(UNFPA)提供多边援助资金。(4)前述的包括1961年《对外援助法》第116节和502b节关于在经济援助和安全援助中可以基于人权原因不予援助的美国法律。

美国对中国的限制性援助政策不仅体现在援助规模上，而且体现在对援助范围和用途的限制上。美国对华援助主要限定用于促进市民社会、法治和民主的活动。根据美国审计署2004年的一份报告，1999财年起，美国国会开始批准在中国的与民主相关的援助项目，当年的拨款为188．7万美元，至2003财年达到1 269万美元，五年共提供与民主有关的援助3 910．5万美元，③U．S．Government Accounting Office．Foreign Assistance:U．S．Funding for Democracy-Related Programs(China)，February 27，2004:4占同期美国对华援助(11 182万美元)的35%。2000财年和2001财年的对外行动拨款法案(P．L．106－113和 P．L．106－429)，授权政府使用经济支持基金支持非政府组织促进中国的民主化。除了上述的美国民主基金会账户，用于中国的经济支持基金被禁止直接用于对中国政府的资助;美国还在2000财年的对外行动拨款法案中专门拨款100万美元支持非政府组织促进西藏的文化、发展和环境。①Lum T．U．S．Foreign Aid to East and South Asia:Selected Recipients．Congressional Research Service Report，2002:9在2002财年的拨款法案中，美国国会提供了不少于1 000万美元的经济支持基金，用于“支持在中国的民主、人权和法治的各项活动”，其中专门拨出500万美元作为国务院民主、人权和劳工局的“人权和民主基金”②随着美国对在全球范围内进行民主输出的重视，这一基金在近几年越发重要起来，其相关支出在2001—2002财年平均为1 300万美元，到2003、2004、2005财年分别增加到3 140万美元、3 420万美元和3 570万美元。2006财年，国会对这一基金的拨款增加到6 300万美元。Lum T．U．S．Foreign Aid to East and South Asia:Selected Recipients．Congressional Research Service Report，2007:3。同时又规定，在这500万美元中，300万可以用于资助非中国本土的非政府组织，来保护中国西藏的文化传统、促进这一地区的可持续发展和环保工作。③Lum T．U．S．Foreign Aid to East and South Asia:Selected Recipients．Congressional Research Service Report，2002:10如前所述，美国对华援助的主要项目中，经济支持基金、民主项目、发展援助等很大一部分或者全部是与民主、法治相关的项目，如果把这几个项目加起来，1999—2009财年间的援助总额达2．13亿美元，占同期美国对华援助总额(4．65亿美元)的46%。

2008年由美国次贷危机引起的金融危机和经济动荡使美国经济受到严重影响，在此背景下，美国国会一些人士提议大幅削减对华援助。2011年8月4日，美国国会一个由参议院外交委员会东亚和太平洋事务小组的民主党参议员吉姆·韦伯(Jim Webb)和共和党参议员詹姆斯·英霍夫(James Inhofe)牵头、另有7名民主党参议员和3名共和党参议员参与的共12人组成的跨党派小组，联名致信参议院拨款委员会及有关小组委员会，要求停止每年对中国上千万美元的包括对HIV/AIDS项目、被中国政府限于大学英语教学的和平队志愿者项目以及贸易与发展署的各种项目等在内的发展援助，但是“专门以西藏为目标的项目或者旨在促进中国对人权和民主的尊重的项目除外”。④Webb S．Inhofe:Stop Sending China Hundreds of Millions in Development Aid．http://webb．senate．gov/newsroom/pressreleases/2001-08-04．cfm，访问日期:2012/1/7由此可见人权和民主项目以及西藏项目在美国对华援助中的优先地位。

此外，美国还支持多边援助机构对中国的民主援助项目。1999—2004年期间，联合国系统的三个组织——联合国人权事务高级专员(UNHCHR)办公室、国际劳工组织(ILO)和联合国开发署(UNDP)，以及亚洲开发银行和世界银行等机构共向中国提供以增强中国的民主、人权和法治为目的的经济援助8 200万美元，其中，美国提供联合国组织、亚洲开发银行和世界银行的资金的比例分别为22%、16%和18%。①U．S．Government Accounting Office．Foreign Assistance:U．S．Funding for Democracy-Related Programs(China)，February 27，2004:9

但是另一方面，美国不仅限制本国的官方对华援助，而且利用其在国际金融机构的股份和投票权阻止其他类型的对华多边援助。其主要手段就是对于国际金融机构的对华贷款项目投弃权票或者否决票。根据美国国会研究服务局(CRS)的一项研究报告，从1990年11月到1997年3月，美国在国际复兴开发银行(ICDB)、亚洲开发银行(ADB)、亚洲发展基金(ADF)、国际发展协会(IDA)、国际金融公司(IFC)等多边国际金融机构，对中国的203项贷款项目投了弃权(176项)或否决票(27项)，除了1项以单一经济因素为理由，其他202项都以单一人权标准或兼以环境标准、经济政策或政府采购因素为借口;②数据由笔者统计得出。Rennack D E．China:U．S．Economic Sanctions．Congressional Research Service Report，1997:38-45从2001年4月1日至12月31日，世界银行、国际金融公司、亚洲开发银行和亚洲开发基金一共考虑了中国的累计金额达16．335亿美元的26项贷款或重组要求，其中美国弃权或否决的达24项之多。③Rennack D E．China:Economic Sanctions．Congressional Research Service Report，2005:5

结 语

长期以来，美国并不讳言其对外援助促进美国国家利益的政策目标和输出价值观的意识形态偏好，并以此作为确定优先援助对象和援助规模大小的基本依据。美国不同时期的优先援助对象都是被视为对美国国家利益具有重要战略意义的国家。由于美国对中国的战略疑惧和防范，以及中美两国间长期存在的意识形态的差异，在对华援助问题上，美国一直奉行限制和制裁政策。在援助目的上，美国对华援助主要用于促进人权、民主、法治，以及西藏地区的文化、环境和发展;在援助对象上，美国没有对中国政府的直接援助，而主要是对非政府组织以及教育和医疗等机构的援助，甚至是境外反政府势力的援助;从援助主体和实施主体来看，则基本上是由政府资助，由非政府机构实施。同时，美国还通过在国际金融机构中投弃权票或反对票限制对华援助项目。美国对华援助限制政策的必然结果就是，无论相对于中国的贫困人口数量而言，还是相对于美国对其他国家的援助或其他国家对中国的援助而言，其对华援助都处于一种较低水平。这种限制和制裁取向不仅构成了过去和现在美国对华援助的基本特征，而且将是影响和制约今后美国对华援助的一个基本因素。

除了上述的制约因素以外，另外两方面的基本事态对于判断美国对华经济援助的未来趋势也具有重要价值。一方面，如果观察和比较近年来中国接受发达国家经济援助的基本趋势，我们就会发现，美国、日本、英国、德国、法国、澳大利亚等西方援助国纷纷以中国近年来经济实力的快速增长并提供大量对外援助为借口，表示出削减或停止对华援助的意向，有的已付诸实施。①李光，徐鑫．国际对华援助面临“结业”．凤凰周刊，2011(23):74-76;Webb S．Inhofe:Stop Sending China Hundreds of Millions in Development Aid．http://webb．senate．gov/newsroom/pressreleases/2001-08-04．cfm．访问日期:2012/1/7在金融危机的沉重打击之下，这种趋向可能更加明显。在这种背景下，尽管近几年美国对华援助的规模总体上处于上升趋势，但是可以预计今后几年美国对华援助规模上并没有多少上升的空间。然而另一方面，由于美国坚持把提供经济援助作为影响中国民间社会和推动中国政治变革的重要政策工具，所有尽管存在着援助政策的结构性制约，但美国对华援助在规模和目标也不会发生大的变化。

实际上，经济援助构成了中美关系的一个重要方面，透过美国的对华援助行为，我们不难发现中美关系在不同领域所具有的不同特征:如果说健康和卫生领域、环境保护等方面的援助反映的是一种合作关系，那么，与民主、人权和法治相关的援助则更多地体现了美国政府在中美两国存在根本分歧背景下的一种输出价值观的单向偏好。