公安局长的权力场

◎叶竹盛

从荣誉的最高点急速跌到谷底，这样的故事在很多落马的公安局长身上反复重演着。

重庆打黑中落马的原公安局常务副局长文强，生前常津津乐道他亲自逮捕号称“中国头号悍匪”张君时的英雄形象。当时，文强抓捕了张君，用脚踏在他脸上，打电话向上级汇报：“局长，张君现在在我脚下，是他，是他！”然而他最终留下的形象却是琳琅满目的巨额受贿品。他在历史上留下的称号将是“共和国第一个被执行死刑的正厅级公安局长”。

2007年1月，湖南省耒阳市原公安局局长肖强因涉嫌包庇纵容黑社会性质组织罪被捕，此前他曾获“任长霞式公安局长”“全国优秀人民警察”等荣誉称号。极具讽刺性的是，他在从警经历中所获得的这些荣誉正是来自他打击当地黑社会的功绩。一个曾经的“打黑英雄”转身变成了黑社会的保护伞。

这些令人唏嘘的公安局长们“过山车”似的官场命运不禁让人困惑，到底是什么原因使得公安局长这个公共职位既誉满天下又谤满天下？

正义与邪恶边缘的权力场

公安局长在政府官员序列中有特殊的地位。他们掌握着维持一方治安的强制力量；他们被誉为民众安居乐业的正义守护者；他们是神通广大，打击暴力犯罪的神奇人物。正因为如此，民众对于公安局长有着更大的期望和敬畏。

然而，如果公安局长没有好好使用手中的权力，有负民众的期待，就像一个又一个案例所展现的那样，他们身上的正义光环就会蜕变成邪恶的脚镣。

根据著名刑法学者陈兴良教授的总结，我国公安机关享有极为广泛和重大的权力。公安局不仅承担各种重要的行政管理职能，例如治安管理、道路交通管理、消防监督、户政管理等等，还直接负担多项刑事司法职能，例如侦查权、刑事强制权和刑罚执行权等等。

陈兴良认为，我国的公安机关行使的警察权是巨大的，对社会生活的各个方面都有影响，对于公民的自由与权利享有限制乃至于剥夺的权力。这种状态是由以往建立在计划经济之上的国家体制所决定的。

市场经济在中国的发展虽然缓解了警察权力集中化的趋势，然而经济发展却带来了犯罪率的暴增，上世纪90年代中期的犯罪率比10年前暴增8倍。这个时代背景下，中国公安部门的权力不仅没有缩减，反而有扩张的趋势。标志之一就是公安局长在政府序列中地位的提高。2003年11月18日，中共中央发布了《关于进一步加强和改进公安机关的决定》，提出有条件的地方，逐步实行由同级党委常委或政府副职兼任省、市、县三级公安机关主要领导。

此后，各地公安局长大多由常委、政法委书记或者政府副职兼任。公检法之间本应相互制约的权力框架，由于公安局长们的“权力大升级”而失衡了。检察院、法院本应是公安机关的监督者，但兼任政法委书记乃至更高职位的公安局长却成了自己部门监督者的领导。谷凤杰落马前就曾兼任铁岭市副市长。

但随着公民权利意识提高，警察权力应受严格限制的观念更为普遍。2011年下半年，《刑诉法》大修，第一次审议稿的公安机关“秘密拘捕”和“采用非常侦查手段”等条款被认为加强了警察在刑事侦查中的权力，引起了强烈争议。到第二次审议时，严格限制了“秘密拘捕权”，并新增了“律师伪证罪”异地管辖制度，这在一定程度上降低了公安局滥用权力的可能性。另一个显示公安部门权力收缩趋势的信号是，2010年4月，中组部下发文件，要求省级政法委书记不兼任公安厅（局）长。

尽管有所收缩，但在整体上，公安权力的配置仍然是失衡的。过度集中在公安部门的强大的警察权力，形成了公安局长们畸高的权力场。

权力超重

权力场如果超重配置，身处其中的人必然难以驾驭，难免会导向滥用。历数过往落马的公安局长们，他们的堕落史都与滥用手中的权力有关。

2008年，原韶关市公安局长叶树养贪腐案发。有据可查的20年间，叶树养共受贿人民币、港币1800多万元，另有人民币1600多万元来源不明。调查中发现，叶树养几乎滥用了手中掌握的所有权力：为有组织的黑社会犯罪充当保护伞；为企业老板非法牟利；干涉司法案件；利用人事安排牟利等等。

最能体现叶树养胆大妄为的例子是他恣意操纵侦查程序，以800万港元的“交易价”放走了韶关历年来最大毒品案的主犯孙浩荣，导致其在取保候审期满后，逃出境外，4年后才重新落网。

叶树养是落马公安局长中的典型代表，他所犯的罪行在其他贪腐公安局长案件中也有类似影子。2005年，原山西省临汾市公安局长邵建伟因腐败被判处有期徒刑9年。邵建伟曾多次为犯罪嫌疑人办理取保候审手续以获取经济利益。更为隐蔽的做法是，在一起故意伤害致人死亡案件中，他为犯罪嫌疑人出谋策划，推翻了目击证人真实的证言，导致了重罪轻判。

对于公安局长能够如此轻易操纵司法程序，陈兴良教授提出，“只有将警察行政职权与警察司法职权分离，将警察司法职权纳入检察官的约束之下，使警察司法职权成为收集证据、指控犯罪的一项辅助性工作，才能有效改变不正常现象。”

中国公安部门长期以来没有分立的行政职能和司法职能，导致片面强调行政自主性，再加上公安局长往往身兼较高职位，就可能造成公安局垄断刑事司法权力的事实。

权力悬浮

权力超重只是增大了权力腐败的可能性，而不是导致腐败的必然性。更可怕的是“权力悬浮”，掌权者眼中只有权力，抛开了其他一切规范准则，让权力赤裸裸地悬浮在权力场上。

先后担任浙江省泰顺县、瑞安市、温州市龙湾区公安局长的施德扩因组织打击黑恶势力颇有功绩，人称“打黑公安局长”。2010年，他因受贿罪被判处有期徒刑11年。在悔过书中，他说道：“我几乎拆除了防腐的防线，党性扭曲，人格扭曲，以及法制观念扭曲。”要防止“权力悬浮”，就要建立权力防线，这条防线应当由个人良知、法治政府和公众监督所构成。

同样是公安局长，孙湘隆就被称作“郴州官场的良心”。2006年，郴州发生“官场大地震”，包括市委书记李大伦、纪委书记曾锦春在内的100多位官员被捕，孙湘隆曾在他们手下担任市公安局长。据媒体报道，孙湘隆在郴州市公安局长任上由于多次抗击李大伦、曾锦春的腐败行为而遭打压，2003年递交辞职报告，被调至省公安厅担任助理巡视员，后任公安厅刑警总队总队长及省公安厅刑事侦查局局长。郴州官场大地震后，孙湘隆参与了有关案件的查处。

但只有良心的力量，还远远不够。原湖南省纪委书记杨敏之点评孙湘隆的作为时说：“如果仅仅靠个人觉悟来防止腐败、抵御腐败，那肯定是不行的。旧体制上的障碍才是问题症结所在。”

公安局长的权力场只是更大的政治权力场的一块拼图而已。如果其他权力不受限制，没有在权力的法治版图上划分清楚，公安局长们也可能迷失在权力乱局之中。不然，也就不会出现举报官员、征地拆迁、批评政府等事件中的滥用警力、激化干群矛盾的现象。

近年来，地方政府纷纷发布各职位和部门的“权力清单”和“权力运行流程图”，划定权力边界。

2010年12月份，福建省漳州市南靖县公安局公开了一份长达176页的“权力清单”，以及68份“权力运行流程图”。值得注意的是，公安局的权力根据监管层级被划分成了“一般行政权力”和“重要行政权力”两类。其中，由公安局长负责的“重大预算开支”被列为应当重点监管的权力，划分的理由是“干部职工关注度高，敏感度高，滥用职权负面影响大，涉及财政资金使用，存在风险，可能产生违纪违法行为、发生严重失职渎职，是属于需要公开、接受监督的重要行政权力”。

从拟定“权力清单”到公安局信息公开，这是公安局权力向法治轨道和公众监督走出的一步，但距离驯服悬浮的权力还有很长一段路要走。

公安局长们在正义与邪恶边缘上演的悲喜剧，值得所有掌权者深思。