论乡镇行政管理与农村基层群众自治组织的有效衔接和良性互动

2012-12-21徐大兵胡刚

理论导刊 2012年5期

关键词：乡镇政府农村基层委员会

徐大兵，胡刚

（华南农业大学思想政治理论课教学部，广州510642）

论乡镇行政管理与农村基层群众自治组织的有效衔接和良性互动

徐大兵，胡刚

（华南农业大学思想政治理论课教学部，广州510642）

实现乡镇行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动有利于构建和谐的乡村关系，对推动农村基层政治民主化和新农村建设具有重大意义。制度供给缺失、压力型体制和传统的行政管理惯性是目前影响乡镇政府与村民委员会对接和互动的主要因素。为此，必须改进完善制度，合理划分乡镇行政权和村民自治权的边界，转化乡镇政府职能，建设服务型政府，实行政务公开、村务公开。

乡镇政府；基层自治组织；对接；良性互动

构建和谐社会，关键在农村，难点也在农村。我国是一个农业大国，农村的和谐稳定关系到整个社会的安定团结。要构建和谐的乡村关系就必须妥善处理、化解各方面矛盾，目前，我国基层民主政治建设进程与农民参与民主政治积极性的不相适应已成为影响乡村关系和谐的重要因素之一。在农村民主政治建设中，乡镇政府和村民委员会关系失范是最突出的问题。乡镇行政管理与农村基层群众自治组织之间的断裂、冲突，影响着乡镇行政管理职能的发挥，不利于村民自治的健康发展。探讨如何实现乡镇行政管理与农村基层群众自治组织之间的有效衔接和良性互动，将有助于深化基层政府改革，推进乡村社会主义民主的制度化、规范化和程序化建设，提高广大村民的民主素养和政治参与能力。特别要看到，村民自治的兴起，要求我国乡镇治理模式进行相应的转变：由侧重“管理”向“管理与服务”相结合转变，强化社会服务功能；由侧重“全方位管控”向“外部约束与居民自治”相结合转变，强化自我管理、自我服务、自我教育；由“线条的、单向的”管理运行机制向“网络的、互动的”基层治理机制转变，强化社会自治功能。实现乡镇行政管理与农村基层群众自治组织有效衔接和良性互动，规范乡镇政府对“村治”的指导权和保障村民的“自治权”，使乡镇政府和村民委员会各司其职，各得其所，相得益彰，两者既不“缺位”也不“越位”，才能形成和谐稳定的乡村关系。

一、乡镇行政管理与农村基层群众自治组织衔接和互动现状分析

（一）乡镇行政管理与农村基层群众自治组织衔接和互动现状

《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第5条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”根据国家相关制度的安排，乡镇政府属于农村基层政权机构，处于国家行政系统的“末梢”。乡镇政府以国家强制力为后盾，承担管理农村社会的职责。村民委员会是农村基层群众自治组织，以村规民约、村民意愿为后盾，办理本居住地区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷和协助维护治安等。乡镇行政管理与农村基层群众自治组织的衔接和互动是“指导——协助”型。“‘乡政村治’治理体制决定了乡镇政府和农村基层群众自治组织成为乡村互动的两个最重要的行动者。农村基层群众自治组织具有自身的自治权力、社会互动边界和行动方式，乡镇政府具有有限的农村行政管理权，其社会互动边界已经受到一定的界限。”[1]85在我国农村，基层政府的行政管理权和村民自治权既相互区别，彼此不能替代，又相互联系、相互依托，分别以各自的行动共同构筑当代中国的乡村互动。

目前，能够正确处理乡镇行政管理与农村基层群众自治组织关系，二者能有效衔接和良性互动，符合制度安排的地区“尚不足农村总数的三分之一”，[1]86一些地区乡镇行政管理与村民自治没有在结构、机制和功能上实现有效对接良性互动，国家政权和乡村社会出现管理空隙，乡村治理出现失序状态。乡镇政府和村民委员会关系失范突出表现为“附属行政化”和“过度自治化”两种倾向。“附属行政化”就是乡镇政府变对村委会的“指导”为“领导”，使村民委员会成为乡镇政府的下属机构，过多地干预了村民自治权力，导致乡镇政府的行政功能过度扩张，农村基层自治组织功能弱化、萎缩和虚化；“过度自治化”就是一些村委会单纯从村庄利益出发，弱化、抵制乡镇政府的指导，乡镇政府对此无能为力，只好放任不管，导致国家权力在农村基层的迷失，造成村民对基层政权的认同危机，致使国家的一些方针政策无法在村庄内贯彻。

（二）乡镇行政管理与农村基层群众自治组织衔接和互动失范的根源

1.制度供给缺失。村民自治推行了20多年，一些地区乡镇行政管理与农村基层群众自治组织还不能实现有效衔接和良性互动，一个重要原因就是现行法律法规对双方的责权利边界缺乏科学合理的规范。目前，《村民委员会组织法》是我国调节乡镇行政管理与农村基层群众自治组织关系的主要法律。《村民委员会组织法》只是简单规定乡镇政府对村民委员会的工作给予“指导、支持和帮助”，村民委员会“协助”乡镇政府开展工作，这些规定过于原则、抽象，对乡镇政府指导的内容、方式、方法都没有具体化，也没有界定村民委员会协助的范围和形式，实践中很难操作。况且“指导”在理解上伸缩性较大，“可能不同的人就有不同的理解，不要说乡村干部和农民了，可能汉语专家也会犯难。”[2]《村民委员会组织法》对乡镇政府指导失范的救济手段以及村民委员会不协助的后果也没有相应的制度安排。

我国“现有法律体系的明显缺陷，主要表现为重实体、轻程序，许多程序性内容放在实体法中表述。关于程序的规定过于简略，甚至没有规定，特别是对于违法问题缺少法定的解决程序。”[3]321乡镇行政管理与农村基层群众自治组织衔接和互动规范化的程序缺失导致：“一方面，基层政府的诸多行为，特别是政府与社会之间的互动行为，缺乏具有操作性的制度规范，基层政府‘无法无天’，大量的矛盾冲突也由此滋生；另一方面，已有的诸多制度规范被搁置，并没有得到贯彻和执行。”[3]5

2.压力型体制导致乡镇政府为完成任务而不注意工作方法。我国县乡体制是一种压力型体制。“所谓压力型体制，指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标，各级政治组织（以党委和政府为核心）把这些任务和指标，层层量化和分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。”[4]乡镇政府作为我国最低一级政权建制，担负着执行上级政府的命令和推动地方经济发展的重任。上级政府、各职能部门将任务层层下达到乡镇，明确要求“党政一把手负总责”，实行“一票否决制”的考核办法。为了完成大量行政任务，一些乡镇政府认为：“不管是领导和指导，主要看贯彻效果，只要有利于贯彻，不在具体方法上兜圈子。”[5]在巨大的行政压力下，这些乡镇政府变“指导”为“领导”，强化对村民委员会的控制，用行政权干预自治权，影响了乡镇行政管理与农村基层群众自治组织间的有效对接和良性互动。

3.传统行政管理惯性的影响。法国政治思想家托克维尔在考察美国的乡镇组织时指出：“乡镇组织是构成一个国家的制度状况的基础，乡镇的自由反映了一个国家的自由程度。在各种自由中最难实现的是乡镇自由，也最容易受到国家政权的侵犯。”[6]显然，托克维尔这番话语对我国村民自治有借鉴意义。村民自治后，村民委员会是村民自治的载体，对村民会议而不是对乡镇政府负责，乡镇政府无权干预村民自治范围内事务，只能进行指导。“乡村之间的‘指导关系’一开始就遭到乡镇干部相当普遍的责难和否定，他们声称‘这将使乡镇政府变成无脚的螃蟹，无法对乡村和农民进行有效管理’。有人甚至担心会‘导致农村失控’。种种试图重新恢复乡镇政府对村委会事实上及法律上的‘领导关系’的努力从未停止过，其结果是村委会出现相当普遍而明显的行政化。”[7]受传统的行政惯性影响，“不少乡镇干部没有分析理解党中央、国务院推进村民自治的初衷，习惯于、留恋于用行政命令的方式推进工作，而不是积极推动政府职能转变，没有把工作重心放在如何加强服务、指导、帮助上。”[8]传统行政化乡村关系在一些领导干部和村民心中根深蒂固，乡镇政府把行政权凌驾在村民自治权之上，沿用传统的行政方式支配农村基层群众自治组织，阻滞乡村正常互动渠道，使合法的互动诉求功能失灵。

二、实现乡镇行政管理与农村基层群众自治组织有效衔接和良性互动的路径

（一）完善制度，合理划分行政权和自治权的边界，规范基层政府和村民自治组织的责任和权限

规范乡镇政府指导和村委会的协助职能，是“乡政”与“村治”衔接互动的首要前提。从制度上合理划分乡镇政府和村民自治组织的权利、责任边界是实现乡镇管理与村民自治有机衔接和互动的重要环节。笔者认为，从实体法角度，有必要在现有乡村关系规定的基础上，完善法律法规，厘清“乡政”和“村务”的具体内容、乡对村的指导方式、村对乡行政事务协助事项、基层群众自治的实现和保障等。从程序法角度，首先，明确乡村关系发生纠纷或模糊时候的提请主体，即涉及自治事项的乡镇政府或村委会；其次，明确具体可以提请审查或诉讼的争议内容、范围，同时也要包括争议或诉讼的受理主体及其管辖权；最后，明确争议或诉讼解决的救济途径、期限和效力。

(二)深化乡镇机构改革，建设服务型政府

目前我国乡镇政府处于“权小、责大、能弱”的状况，严重超负荷运转。从国家与社会的关系来看，“一般来说，社会经济发展越落后，社会的离散性越强，社会所要求国家的强制性职能就越强；相反，社会经济越发展，社会凝聚力越强，社会对国家服务型职能要求就越大。当国家的强制性职能越强的时候，国家与社会的矛盾冲突就越大，从而国家给予社会参与国家管理的空间就越少，国家的民主化程度就越低。当国家的服务型职能逐步增大时，国家与社会的矛盾冲突也随之减少，国家给予社会参与国家管理的空间也随之扩大，国家的民主化程度也逐步提高。”[9]随着改革开放的深入，农村经济社会条件发生巨变，乡镇基层政府必须转换职能，实现从“管制政府”向“服务政府”、从“全能政府”向“有限政府”的转变。乡镇政府的主要职能应转到加强社会管理、社会保障、社会治安公益事业等公共服务领域。凡是村自治能自主解决的、市场机制能调节的，基层政府就不得干预，使乡镇政府成为基层民主的组织者、推动者和实践者。

为促进政府职能的转变，首先要完善乡镇政府对村民自治组织的指导方式。基层政府要建立与村自治组织的工作联系制度、情况通报制度、听取意见制度、监督反馈制度、矛盾调处制度，形成政府调控与社会协调互联、行政功能与自治功能互补、政府管理与社会调节互动的治理格局；其次，健全公众参与重大行政决策的规则程序，政府决策要广泛征求村自治组织、村民的意见，增强决策透明度和公众参与度，使各项决策真正体现最广大人民的利益；再次，必须树立科学的政绩观，健全乡镇干部政绩考核体系。适当减少对乡镇政府不必要的考核。对乡镇政府的考核，要按照十七届四中全会的要求，“突出民主、重视民意、扩大民生”，切实保障村民对乡镇考核的知情权、参与权和监督权，推动乡政与村治有效衔接和良性互动。

（三）完善政务公开、村务公开等制度，健全乡村信息沟通机制

取消农业税后，乡镇政府和村民之间基本失去沟通和交流的动力，因此必须建立全面、畅通的乡村信息沟通渠道，使村民对乡村基本动态、乡行政事务和村自治事项有全面清晰的了解，并积极予以配合和支持。政务公开、村务公开是乡村信息交流的重要渠道之一，也是乡镇行政管理与农村基层群众自治组织有效衔接和良性互动的基础。在农村，凡是群众关注的热点、难点，尤其是与家家户户切身利益密切相关的重大事务，都要及时向村民公开，接受村民监督。对于需要公开的“乡政”和“村务”，要有健全的制度，在公开的内容、程序、时间和形式上必须有刚性要求，从而保证公开内容的真实性、公开程序的严密性和公开时间的及时性。

[1]卢福营．冲突或协调——乡村治理中的博弈[M].上海：上海交通大学出版社，2006．

[2]程同顺．当代中国农村政治发展研究[M].天津：天津人民出版社，2000:199．

[3]赵树凯.乡镇治理与政府制度化[M].北京：商务印书馆，2010：5．

[4]荣敬本．从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革[M].北京：中央编译出版社，1998:28．

[5]吴绍田.解读村民自治[M].北京：中国发展出版社，2001：73．

[6][法]托克维尔.论美国的民主[M].北京:商务印书馆，1997：71．

[7]吴理财.改革与重建——中国乡镇制度研究[M].北京：高等教育出版社，2010：3．

[8]徐大兵，张文方.村民自治背景下乡镇政府与村民委员会的关系[J].华中农业大学学报（社科版），2006,（5）．

[9]潘嘉玮，周贤日.村民自治与行政权的冲突[M].北京：中国人民大学出版社，2004．

D638

1002-7408（2012）05-0029-03

广东省哲学社会科学“十一五”规划2010年度学科共建项目“村治背景下乡镇政府与村民委员会衔接和互动研究”（GD10XMK01）的阶段性成果。