我国电子政务发展的再提升与整合

2012-12-21樊西峰

理论导刊 2012年5期

关键词：电子政务政府服务

樊西峰

（浙江长征职业技术学院商务系，杭州310023）

我国电子政务发展的再提升与整合

樊西峰

（浙江长征职业技术学院商务系，杭州310023）

我国电子政务正处在快速发展当中，但也存在一些问题，主要是电子政务发展不平衡、跨部门协同办公存在障碍、数字鸿沟依然存在、电子政务缺乏统一标准等。应采取相应对策强化我国电子政务建设，使其更好地发挥促进国家经济社会发展的作用。

电子政务；网站建设；数字鸿沟；行政效率

据中国互联网络信息中心（CNNIC）的统计，目前我国网民人数已经超过5亿。随着网络的不断普及，人们越来越多地感受到了网络的便捷，越来越多的人参与到了电子商务活动当中去，同时，对电子政务的需求也在快速增长。早在1999年，我国就启动了政府上网工程，而在更早的20世纪80年代，我国政府办公自动化建设就已经拉开了电子政务发展的大幕。经过20多年的发展，随着网络的普及和网民的快速增长，我国电子政务已经进入新的发展阶段。抓住历史机遇，使电子政务再上新的台阶，正成为各级政府部门和研究者们的新课题，本文拟在梳理我国电子政务过去的发展和特征的基础上，通过对我国电子政务相关问题的分析，对我国电子政务未来发展提出几点建议。

一、电子政务的概念与特征

（一）电子政务的概念

电子政务是随着电脑和互联网的普遍应用而兴起的政府工作方式的一种转变。但它并不仅仅只是工作方式的一种转变，从政府开始用上电脑，进行单机版的办公自动化，到组建政府局域网，进行联网协同办公，再到通过互联网向公众提供政府信息和开展政府服务职能上网，电子政务已从一开始的一种工作方式的转变升级为一种涉及政府组织结构转变的深刻变革。1993年，在当时的美国总统克林顿和副总统戈尔首倡“E-government”以后，全世界对电子政务都投入了极大的热情。各种电子政务研究机构也纷纷建立，对电子政务的概念也各有理解，甚至对电子政务的提法也各式各样，如信息化政府、网络政府、数字政府等。

总体上来说，电子政务的概念可以表述为：运用计算机、网络和通信等现代信息技术手段，实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间和部门分隔的限制，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式，以便全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理与服务。

（二）电子政务的特征

1.电子政务类型多。政府是整个国家的公共行政权力的象征、承载体和实际行为体，是国家的统治机构，是为维护和实现特定的公共利益，按照区域划分原则组织起来的、以暴力为后盾的政治统治和社会管理组织。职能包括政治、经济、文化和社会公共服务四个大的方面，具体又分为若干小项。每项职能的实现都属于政务的范畴，而电子政务正是要通过电子化的手段来实现政府的一些职能，因此内容也非常广泛，总体上来说，包括以下几个类型：（1）政府间的电子政务，简称G2G，包括电子法规政策系统、电子公文系统、电子司法档案系统、电子财政管理系统、电子办公系统、电子培训系统、业绩评价系统等；（2）政府对企业的电子政务，简称G2B，包括电子采购与招标、电子税务、电子证照办理、信息咨询服务、中小企业电子服务等；（3）政府对公民的电子政务，简称G2C，包括教育培训服务、就业服务、电子医疗服务、社会保险网络服务、公民信息服务、交通管理服务、公民电子税务、电子证件服务等。电子政务繁多的类型对应了政府繁多的职能，不同类型的电子政务通常由不同的政府职能部门来完成。

2.电子政务发展具有渐进性。联合国公共经济与公共管理局与美国公共管理学会曾将各国电子政务的网站建设划分为起步阶段、提高阶段、交互阶段、在线事务处理以及无缝链接五个阶段。电子政务能够达到的阶段不是政府单方面的事情，与整个社会的网络环境、网民的数量、政府工作人员的电子政务处理能力等都有关系。其发展阶段是一个综合的结果。从历史发展的角度来看，电子政务经历了这样五个阶段，政府不能脱离自身情况和当地社会环境直接开展最高级别的电子政务，由起步阶段到无缝链接阶段有一个渐进的过程。在这个过程中涉及政府工作人员的培训、更新，政府组织结构的配套变更，政府服务对象的习惯引导和形成等，需要一定的时间。当然，最主要的问题还是在政府，因为如果真正是一个符合需求的系统，政府服务对象会自然选择，而几乎不需要引导，2011年6月上线的铁道部网络订票服务即是一个例子，在2012年春运一开始，该网站就创造了每天10亿次点击的记录，虽然网站不堪重负，致使网民订票体验极差，但足以说明网络订票业务是一个符合公众需求的事物（铁道部网络订票应不属于电子政务范畴，本文不讨论这一问题，仅作一相似例证）。

3.电子政务不是简单的政府工作电子化。电子政务需要实现政府组织结构和工作流程的优化重组，不能简单理解为把现有的工作完全照搬到网上。在网络环境中，时空限制被打破，可以使原有的一些复杂的程序变得简单，也可以使原来难以操作的一些流程容易实现。例如，工商登记的名称预核准，可以使申请者预先自行在网上通过数据库比对，查看所拟名称是否已经被使用。在传统工作条件下，这一点是难以实现的，而在电子政务中则会比较轻松实现，这一微小变化也会使政府行政效率提高，申请者得到方便；又例如，在电子政务条件下，交警处罚不用当场收钱，只开罚单，由银行代收罚款，这种工作流程的变化在传统工作条件下也是难以实现的，是电子政务中的工作流程创新。

4.电子政务包含政府内部工作电子化和服务职能电子化两个层次。政府本身是一个组织机构，其内部的管理和协调同任何组织内部的管理都是类似的，为了更高效率的工作，实现办公自动化和网络办公也是政府自身管理的需要。通常情况下，要实现对社会服务的电子化，首先要在政府部门内部实现办公自动化和网络办公。这与一个企业开展电子商务的过程是类似的。在实现政府内部管理办公自动化和网络化之后，再开展对社会服务职能的电子化。通常一个政府的电子政务需要按照事物发展的规律来如此安排实现这两个层次的电子政务。

二、我国电子政务发展的基本状况

（一）电子政务受到各级政府的高度重视

首先是国家层面很重视。从1999年政府上网工程启动开始，电子政务就已经成为我国国家信息化战略中的重要组成部分。2011年4月21日，国务院办公厅发出《关于进一步加强政府网站管理工作的通知》（国办40号文件），显示了政府对发展电子政务的决心。2011年工业和信息化部编制了《国家电子政务“十二五”规划》，作为未来5年推动国家电子政务发展的指导性文件，对“十二五”期间电子政务的发展确定了基调：电子政务要以科学发展为主题，要坚持将科学发展观贯穿电子政务发展全过程，要坚持把以人为本和构建和谐社会作为电子政务发展的出发点和落脚点，要坚持把深化应用和突出成效作为电子政务发展的根本要求，坚持创新发展和加强管理的有机统一。据国脉电子政务网的统计，仅2011年一年，国家层面的关于电子政务方面的相关政策、文件、通知、会议和批示就有十项。

其次，各地政府也非常重视电子政务的发展。如，打开浙江省人民政府网站，站内搜索“电子政务”词条，出现3932篇有关的页面，大部分都是电子政务会议、培训、考核办法、经验借鉴等内容，从一个侧面反映出了地方政府对电子政务工作非常重视。

（二）电子政务发展稳步推进，成果显著

20世纪80年代，我国开始进行政府办公自动化建设，是我国电子政务发展的起步阶段。1999年，我国启动了政府上网工程，开始网络化办公的进程。此后，《国家电子政务总体框架》《2006-2020年国家信息化发展战略》、全国电子政务工作座谈会、《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》《国民经济和社会发展信息化“十一五”规划》《关于进一步加强政府网站管理工作的通知》《国家电子政务“十二五”规划》等有关电子政务的文件、规划不断出台，为电子政务发展指明了方向，奠定了基石。目前，统一的政务外网平台已经形成，我国几乎所有的县级以上城市和各省、自治区、直辖市以及国家部委和中央政府都建立起了网站平台。国家各项重大电子政务工程建设稳步推进，金税、金盾、金信、金保、金审、金宏、金土、金质、金农等电子政务工程陆续实施。

（三）各地电子政务积极创新

摘录几个国脉电子政务网的国内经验交流区的文章名就可以看出这一点：“宁夏将在全国省级政府中率先实现移动办公”、“银川市网上行政审批亮相，市民足不出户就能办事”、“天津市滨海新区政务服务‘一站式’办结‘保姆式’服务”、“海曙政务微博平台开通，近50个部门‘联合办公’”……广州市民网页订阅服务现已整合水费、电费、燃气费、移动话费、电信资费、公积金信息、交通违法信息、参保信息等信息，为订阅各类服务信息的市民提供最新服务信息的主动推送。全国各地已经形成电子政务创新应用你争我赶的景象。

（四）电子政务开始上“云”

“云”就是云计算，简单比喻一下云计算，就像是自来水厂，云计算的使用者只需要有一台能上网的设备，不一定是电脑，就可以像使用水龙头接水一样使用云服务器上的资源。云计算以其资源整合，节约成本，安全性、可用性、伸缩性好而成为未来电子商务和电子政务的首选模式，电子政务在政府的大力推动下，已经开始逐渐“云”化。部分对新技术跟进比较紧密的地方已经着手将原有分散的服务器和数据中心进行整合，搭建电子政务云平台。

三、我国电子政务发展面临的问题

（一）电子政务发展不平衡

我国电子政务发展的不平衡除了通常理解的地域不平衡以外，还有部委之间的不平衡。笔者查看了所有省、自治区和直辖市网站的ALEXA排名情况。总体上，所有省级政府网站的排名都比较靠后，最靠前的一位是15123位（全球排名），日均IP访问量最大的有57600，而最小的只有420，意味着几乎没有人访问该省政府网站。这说明政府网站虽然目前已经全部建设完成，但是日常发挥作用的差别很大。

（二）跨部门协同办公存在障碍

网络使得共享变得非常容易，而长久以来在我国形成的政府部门之间各自为政、信息不共享的情况也转到了电子政务上。各级政府和部门之间信息不共享，造成整个社会资源的浪费，并且不利于政府职能的实施，比如税务和社保系统的不联通，就给企业偷漏税款、少交社保等违法行为留出了空间。造成这种情况长期存在的原因还在于政府工作缺乏关于各级政府和部门之间协同和数据库共享的规定，缺乏协同工作的惯例。

（三）数字鸿沟依然存在

美国国家远程通信和信息管理局（NTIA）1999年在《在网络中落伍：定义数字鸿沟》的报告中提出“数字鸿沟”这一说法。数字鸿沟被概括为：“在所有的国家，总有一些人拥有社会提供的最好的信息技术。他们有最强大的计算机、最好的电话服务、最快的网络服务，也受到了这方面的最好的教育。另外有一部分人，他们出于各种原因不能接入最新的或最好的计算机、最可靠的电话服务或最快最方便的网络服务。这两部分人之间的差别，就是所谓的‘数字鸿沟’。处于这一鸿沟的不幸一边，就意味着他们很少有机遇参与到我们的以信息为基础的新经济当中，也很少有机遇参与到在线的教育、培训、购物、娱乐和交往当中。”

据CNNIC2011年7月份发布的报告显示，我国农村网民人数为1.31亿，占总体网民人数的27%，而2011年4月28日国家统计局发布的“2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）”显示，居住在乡村的人口约6.74亿，占50.32%。也就是说，有大约4.43亿农民没有上网，农民上网的比例为19.4%；居住在城镇的人口约为6.66亿，城镇网民人数为3.54亿，上网人数比例53.2%。也就是说，城乡之间存在着明显的数字鸿沟。当然，在网民和非网民之间也存在着数字鸿沟。

（四）对电子政务的学习和认识有待深化

政府部门一些人员，对电子政务的认识不够，缺乏学习，将电子政务片面地视为政府办公自动化，将电子政务平台片面地视为政府信息发布的工具。没有深入了解电子政务平台的地位和作用，忽视了电子政务平台的服务职能,将电子政务平台片面地视为政府社会管理工具。大部分的社会公众，对政府电子政务平台的了解也不深，对电子政务平台能够干什么了解不清，这些都需要深入学习和引导。

（五）电子政务缺乏统一标准

我国电子政务虽然从20世纪80年代算起来，也经历了20多年的发展，但是真正开始快速发展电子政务的时间是在“十一五”期间，即从2006年开始。而从一开始对电子政务也是摸着石头过河，没有现成的、统一的标准，其结果就是电子政务建设过程中系统建成什么样的目标不清晰，运行自然很难进行。

四、发展我国电子政务的几点建议

（一）内外兼修，解决电子政务发展不平衡的问题

内外兼修就是一方面修炼内功，一方面引导外力。具体来说，就是加强政府电子政务人员培训，提高服务意识，同时提升电子政务系统的可用性、伸缩性和安全性，使得各地政府和各部委电子政务系统的可用性得到均衡提升。电子政务系统易用，自然会吸引公众使用，当然，还需要“修外”，通过网络基础设施的建设和社会培训来推动网民数量的增加和对电子政务的认识提升，一方面可以逐渐填平数字鸿沟，另一方面，为电子政务培养使用者。通过内外兼修，可以逐步解决电子政务地区发展不平衡、部委之间发展不平衡的问题。

（二）梳理职能，制定统一的电子政务工作流程标准

各级政府和部门之间缺乏工作协同，最根本的问题在于，一些部门在原有的格局下存在一些既得利益，并且没有人愿意去触及一些深层次的问题。为了要实现温总理所说的电子政务的目标“提高行政效率，降低行政成本”，就需要打破僵化的部门之间的壁垒，实现数据共享、协同办公。这需要在梳理各级政府、各部门的职能的基础之上，认真分析工作内容，寻找可以共用的数据，制定出统一的电子政务工作流程标准。此举用来解决部门之间不能协同工作的制度性和电子政务的统一标准的问题。

（三）提升服务，推进网上办事大厅建设

“为人民服务”道出了政府的最根本职能。温家宝总理提出的电子政务目标中还有一句：“改进政府管理和方便人民群众。”“改进政府管理”讲的是要利用电子政务改进政府内部管理，这是电子政务的第一个层次；而“方便人民群众”则是从政府的服务职能出发，拿企业来比喻的话，就是把人民群众当成政府的“客户”，要增强政府的服务意识和以人民群众为本的思想，为此要不断提升政府的服务水平。类比一个企业的服务，现在的政府服务水平仍处在给部门分别提供服务的较低水平上。一个企业最高水平的服务时客户找到企业的客服人员之后，他不是告诉客户你这个问题去找哪个部门而是客户的任何问题在他这里都能得到解决。为了要提升政府服务水平，各地政府都建了行政办事大厅，将所有办事相关部门集中起来，群众只要到办事大厅去一般都可以不出大厅把自己的所有问题解决掉，在现有的条件下，这已经是高水平的服务了。电子政务应该借鉴线下办事大厅的模式，将政府各项办事业务集中起来，形成网上办事大厅，不需要人民群众自行查找网站。另外，各网站用户账号不同的问题也需要得到重视，以后发展网上办事大厅时，应设置类似门户网站通行证的登陆方式，使得去政府网站办事的个人或单位只需要登陆一次，就可以很方便地进入自己想要去的网站办事，而不需要每登陆一个新的网站都要这个网站的独特的用户名和密码。这一细节一方面增强了用户的良好体验，另一方面也提升了电子政务系统的效率。