从乌坎事件看法律对权力制约的不足与对策思考

□余筱兰

（复旦大学，上海200438）

从乌坎事件看法律对权力制约的不足与对策思考

□余筱兰

（复旦大学，上海200438）

权力的滥用导致腐败，可能引发群体事件。乌坎事件就是一个典型的事件。本文运用案例分析与理论剖析相结合的方法，分析了法律对权力制约在立法和监督方面的不足，得出结论，须从立法和执法等几方面来完善我国法律对权力的制约机制。

乌坎事件；法律；权力

乌坎事件被评为2011年十大社会重大事件之一，且位居榜首，足见事件的严重性和社会影响性。从不同学科的角度来看乌坎事件，有不同的诠释。本文试图从法律的角度来剖析本案中折射出的法律对权力制约不足的问题。权力为何需要法律来制约，要从法律、权力、国家三者的来源和相互关系说起。

一、法律与权力之关系

关于权力来源，有影响力的说法有暴力说、天赋神权说、君主说、经济决定说等。［1］暴力说认为，权力是以强凛弱，弱肉强食，用强势力打击弱势力的主要手段；天赋神权说认为，权力是上帝或者神赋予给某些人的，谁得到了这种授予，谁就有权力；君主说认为，权力属于君主或者得到君主授权的人；经济决定说认为，在私有制社会，经济决定上层建筑，经济决定了阶级的产生，谁取得了经济上的优势，谁就有了阶级上的优势，谁就是统治阶级，谁就有权力。以上四种学说都反映了一个共同的问题，即是权力源于强者和弱者的存在，也即统治者和被统治者的存在，源于利益的冲突。正如有人说，权力源于社会的利益冲突和势力差异。［2］而盖尤斯认为“一切权力都是从人民来的。皇帝的命令何以有法律的效力呢？因为皇帝的地位是人民给他的；官吏为什么有权力呢？因为人民通过《国王法》中的一段话把他们自己的全部权力授予了他。”［3］权力是与人类社会同时产生的。在国家产生之前，权力只是单纯的维护社会秩序，这主要体现在原始社会之前的时期。国家产生之后，权力不再是单纯的维护社会秩序，权力已成为维护国家稳定的暴力工具。法学家凯尔森认为，权力是国家的一种要素，即国家由一片领土、一个整体意义上的人民及一个权力组成；而“人民所从属的那种国家权力不过是法律秩序的效力和实效，而领土的和人民的统一性就是从这一秩序的统一性中引申出来的。”［4］（p283）国家，是经济上占据统治地位的阶级进行阶级统治的工具。阶级性是国家的根本属性。而统治阶级维护期统治地位的主要手段就是运用权力。从这个意思上说，权力既有暴力性也有阶级性。由于阶级性是国家的根本属性，所以，权力的运用就有了土壤。

法律和权力是国家维护其稳定，统治阶级维护其统治地位的两个手段。从这个层面上说，法律和权力的功能是相同的。但是，法律和权力还有相互冲突的一面，即权力的运用需要法律来调控，否则权力就会像洪水猛兽，肆意侵蚀老百姓的利益。法律和权力的关系主要表现在它们相互渗透。权力来源于法律的授权。首先，法律的规定赋予权力的产生，法律是评判权力的行使是否受欢迎的标准；其次，法律确保权力行使的强制有力性，是权力行使的依据；最后，对滥用权力的行为，法律进行限制甚至是惩罚。［5］

二、从乌坎事件看国家立法对权力制约的不足

法律的产生与国家的产生密不可分。国家产生于16世纪，由意大利思想家马基雅维里（1469－1527年）在其《君主论》的开首部分第一次使用国家一词。①他在该书中写道：“从古至今，统治人类的一切国家，一切政权，不是共和国就是君主国”。在中国，约公元前21世纪，传说夏禹改变禅让的传统，将首领的地位传给其子启，标志着中国历史上第一个王朝夏朝的诞生。在这个时期，稳定的国家政权开始形成。［6］（p1－2）人类历史关于法律的最早记载最早可以追溯到古代埃及，那个时代的法律条文写在纸草上或皮革上因不好保存而未流传下来。［7］（p5）在中国，原始社会末期，已经产生了各种法律具体内容的雏形，有的是比较完备的规范法，将原始习惯转化为法律。［8］（p3）根据我国建国以来对法律的主流观点，法律是由社会经济基础决定的，由国家制定和认可，并由国家强制力保证实施的强制性规范。因此法律和国家是密不可分的。国家由一个一个的个体，即人组成，在这个共同体内，大家共同服从由公共强制性法律所规定的外部限制，这个外部限制即是法律。根据康德的说法，对所有人来说，首要的责任就是联合起来进入法律状态。［9］（p52）同时，“国家是由许多人依据法律组织起来的联合体。”［10］国家制定法律，同时，国家又必须服从法律，只有这样，才能形成“法治”国家，才能维护国家的长治久安。

法，自原始社会解体、奴隶制国家与阶级出现后，作为具有国家强制性的特殊社会规范得以产生。所以，法具有国家性或者说阶级性。不仅在成文法国家，而且在传统的判例法国家，成文法的制定也已十分普遍，立法已经渗透了现代社会的方方面面。我国是成文法国家，判例法还不具有约束力。在乌坎事件中，涉及到的国家立法有：土地征收的立法、财务问题的立法和民主问题的立法。

（一）土地征收立法不够完善

现阶段，我国关于土地征收的法律，主要有《宪法》、《土地管理法》和《物权法》及2011年1月19日国务院第141次常务会议通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。同年8月28日，《土地管理法》也作了相应修改。虽然，自2004年宪法修正案实行以来，公民的私有财产有了法律保护，但是实际可操作性不强。宪法是总领性的法律，难以作为具体操作的依据，《土地管理法》第48条“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”对于这样的“应当”之规定，在乌坎事件中，当地政府却视若罔闻，瞒着村民将3200亩土地陆续出卖，卖地款项达七亿多元人民币，而补助款只有每户500元，其余全部被当地官员私吞。出现这种问题的主要原因是法律存在着缺陷。

第一，法律规定不全面，可操作性不强。无论是《宪法》还是《土地管理法》或者《物权法》，都有其自身的缺陷性。特别是在何谓公共利益，何谓非公共利益上没有一个统一的标准。根据一些国家的规定，一般认为公共利益是指：⑴国家机关用地和军事用地；⑵城市基础设施用地和公益事业用地；⑶国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地。乌坎事件中的土地买卖显然是非公共利益使用土地。在非公共利益使用农村集体土地的过程中，国家不再是这一法律关系的主体，土地使用者应直接与农村集体经济组织协商经营性使用集体土地的条件。

第二，集体土地法律制度不完善。农村土地非法征收买卖现象严重；集体土地征收与补偿法律程序不完善。

（二）有关财务问题的立法欠缺

据广州日报2011年12月31日报道：“村财务管理方面问题主要表现在，一是公款私存、坐收坐支、多头开户；二是手续不全，自制单据，白条入账；三是财务公开不具体，不详细，村干部得不到有效监督；四是有些重大事项没有经过集体讨论，土地收入支出、部分村公益事业建设承包方案等，没有招投标和签订建设合同，主要干部说了算。此外，少数村干部存在利用公款送礼办事、重复领取社保、用公款购买私家小车等问题。在保障农民经济利益方面，存在土地出让收入村民直接得益很少、一些企业应上缴的租金没有及时收取、与港方合作结算中造成集体资产流失等问题。”

我国目前还没有关于政府财务公开的相关立法，只有针对事业单位的一个《事业单位财务规则》。这是导致财务收支不透明，暗箱操作，侵害国家和老百姓利益的关键所在。政府，在老百姓看来，就是“官”，当官的财务问题如何管理，没有法律来约束，又无人过问，出现乌坎事件中官员卖地七个亿却只给老百姓每户500元的现象就不难理解了。

（三）关于选举问题的立法需要完善

乌坎事件的导火索是村民对换届选举不满，选举中存在暗箱操作，行贿受贿现象。《村民委员会选举法》第11条规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。”可是，事实上，诸多地方政权，为了使自己的势力得到巩固，往往内定村级政权的候选人。而深谙官场规则的候选人本着“只对上级负责”的心理，极力讨好上级，不需要群众的选票就可以上台，完全不理会群众意见。在村委选举中其公正性如何体现并使其符合群众的利益，到目前为止还没有得到很好的解决。其实，村代表选举中的问题，在我国已经不是个案了，因为换届选举酿发的血案不在少数。是什么驱使着人们为了一个“村长”的职位而不惜拉帮结派，甚至动用暴力，显然是利益的驱使，利益触动着每个人的神经。农村土地买卖背后的巨额利润是最大的诱导因素。为了拉选票，候选人会想尽办法收买人心，手段各异，或软或硬。这也是造成侵害群众利益的事件时有发生的又一重要原因。可以说利益的驱使和选举制度的不健全是导致乌坎事件爆发的直接原因。

三、从乌坎事件看法律对权力运行监督的不足

（一）乌坎事件中反映出的法律对权力监督不足的表现

⒈政府对上访群众的盲目羁押，是侵犯人权的滥用职权的行为，反映出法律在权力面前的软弱无力。

⒉村领导没有按照合法程序，擅自出让集体土地。集体土地的征收，应当依据法律规定的程度进行，征地和补偿须征求被征地农户的意见，并进行公告，否则是非法的。从民法的角度看，村民和村领导之间是一种民事代理关系集体土地的征收与转让，需要得到村民的集体授权。乌坎村村民未授权委托村领导处分集体土地，村领导无权与地方政府签订集体土地转让协议，其擅自签约行为属于无权代理，对全体村民不具有法律约束力。地方政府得到的签约协议是无效的，没有征求被征地农户的意见，是不合法的。

根据《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》之规定，土地征收须履行告知义务和组织听证。在征地依法报批前，当地国土资源管理部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，其对拟征地地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。

据此可以看出，乌坎事件中的地方政府在征地问题上严重违法，一没有履行告知义务，二没有组织听证，完全无视于农户的存在，侵犯了农户的合法权益。村领导和地方政府能够绕开被征地农户，擅自签约，反映了法律对权力监督的严重缺失，也反映出民主和监督的缺失。

⒊上级机关没有及时行使监督权。根据《土地管理法》第45条第1款、第2款的规定，土地征收由国务院和省级人民政府批准。据此，土地征收除国务院和省级人民政府有批准权外，其他各级政府机关均无权批准。《土地管理法》第45条第3款规定：征收农用地的，应当依照本法第44条的规定先行办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第1款的规定另行办理征地审批。据此，乌坎地方政府未经过国务院和广东省人民政府批准，直接办理征地审批，是违法行为。由此看出，上级机关对下级机关的征地审批监督不到位。

（二）法律对权力监督不足的原因分析

乌坎事件除了反映了立法制度的不完善，还折射出一些基层党员干部滥用职权，以权谋私、违法违纪，对涉及土地征用等重大事项决策搞“一言堂”、“家长制”，毫无顾忌地损公肥私，侵害老百姓的利益。这种现象更深层次的反映了我国法律对权力监督的不足。也是权力被滥用的一种表现。究其原因：

首先，是法律对权力的监督无力。法律，是统治阶级意志的体现。列宁指出：法律就是取得胜利，掌握政权的阶级的意志的表现。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中揭露资产阶级法的本质时指出：你们的法不过是被奉为法律的你们这个阶级的意志。也正因为如此，法律在制定时，是从保护统治阶级的利益出发的。中国是社会主义国家，法律反映的是人民的意志，从这个意义上讲，我国的法律是先进的，是科学的。我国的法律体系有宪法，民法，刑法等根本法和基本法，还有随着时代的发展而相继出台的新兴法律，如《证劵法》、《保险法》等等。可以说，从成文法的角度讲，我国的法制还是比较健全的。然而，法律制定出来以后，关键是是否得到了严格的执行，这就涉及到法律如何被人运用的问题。如果权力被滥用，就会导致法律对权力的监督不力，就容易滋生腐败。

孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一种经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”，“要防止权力的滥用，就必须以权力制约权力。”［11］

其次，是权力集中在少数人手中。在国家产生之后，权力就集中到少数人手里。根据行使权力的主体是否是国家工作人员，将权力分为公权力和私权力。①也有人认为，公权力和私权力的划分是依据权力的性质不同来分的。公权力是国家公务人员在执行职务时行使的权力，私权力是社会组织为了维护本组织内部的稳定，对该组织成员行使的权力，如学校的领导对学生进行管理。在经济发达，物质富有的今天，无论是公权力还是私权力都容易滋生腐败。乌坎事件就反映了公权力在地方被某些掌权者滥用，官商勾结滋生腐败。这虽然是个个案，却鲜明地说明了为什么权力会被滥用：因为当权者滥用法律为自己以权谋私披上了合法的外衣。

产生腐败的根源有三：一是官大一级压死人的等级制度的存在，有学者将这称为“官场控制术”；二是团结力量，扩大势力范围，这被称为“官场归训术”；三是个人生活改善的迫切要求。［12］正是因为这种你需我求的互动效果，导致权力在少数人手中发挥着魔法般的作用，呼风唤雨，最后买单的是普通老百姓。乌坎事件中村民因为土地买卖问题，财务问题，选举问题而与掌握权力的政府发生如此强烈的冲突，就是因为他们的权利被掌握权力的少数人剥夺了。

权力之所以会被滥用，一方面是法律对权力的约束不力，另一方面是因为腐败它衍生出一套非正式制度，而这套非正式制度不但不支持正式制度的实现，相反却导致了正式制度的失效。它催生的三个直接后果是：第一，权力被集中在某些少数人手中，权力的行使变得因人而异，缺乏监督；第二，行政系统中的个人必须向“官场”、“关系”、“权力”臣服，丧失了反抗不合理政治决策和权力行使的能力，一个巨大的利益共同体得以形成；第三，形成了腐败的动力学机制，腐败具有了“合理逻辑”。最终，“官场”具有两副截然不同的面孔：出现在世人面前的是正式制度和国家政治，是人们的希望所在，它有价值、有理想，反对腐败，关注民生；而暗夜里的“官场”，是人们所深恶痛绝的，它丧失了价值，背弃了理想，它讲的是利益、位置、同盟和个人前途。

第三，缺乏有效的监督机制。权力的行使，缺乏监督机制，是导致腐败的最重要的原因。法律虽然对权力进行了种种限制，但是，司法者和执法者在运用权力的时候，往往和被监督者有着某种利益上的牵连，从而使得法律对权力的监督流于形式，缺乏实质的有效性。

我国的法律在制度上应该是比较完善的。吴邦国在十一届全国人大四次会议上作全国人大常委会工作报告时说，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。到2010年底，中国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件。［13］然而法制的完善，不代表法治的完善。中国几千年的历史文化，“人情”已经成为根深蒂固的思想，要从“人治”完全过渡到“法治”，还需一个漫长的过程。

四、法律制约权力之措施的新思考

（一）完善立法

⒈制定监督法。在2012年的两会上，最高人民检察院检察长曹建明认为代表们提出的制定《法律监督法》是值得调研论证的。这无疑是一个令人兴奋的消息。《监督法》应该主要解决以下几个焦点问题：一是监督的主体和对象。主体应该是各个单位的基础职员和社会公众。监督对象应该是各单位的领导，包括政府、事业单间、企业等的领导；二是实行错案责任追究终身制；三是对行使监督权的基础职员和社会公职进行奖励，包括物质奖励和职位提升。

制定《监督法》，需要考虑其可操作性。1998年8月26日，最高人民法院颁布了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》，这可以说是我国在司法领域的一个监督条例，但是该条例规定过于笼统，可操作性不强，很多法院的法官不知道《追究办法》的内容。故，在制定《监督法》过程中，要考虑其可操作性。

⒉制定反腐败法。核心是如何遏制治贪污腐败现象。规定问题贪官不再被启用；并根据经济发展水平做出规定，贪污达到多少数额就判死刑，行贿达到多少数额就判死刑。对违法违规但不达判死刑程度的官员实行免职处理。

⒊完善规制请客送礼制度。中国的“酒”文化，源远流长，饭桌上好办事，已经成为中国当下流行的“潜规则”。这被誉为中国的“饭桌社交”。引用一个作者的一段话：“鲁迅曾经说过：中国不过是一个巨大的厨房。”“中国人的社交观念天然和“吃”有关，比如把不认识的人叫做“生人”，把相互了解的人叫做‘熟人’”，“中国历史上“鸿门宴”、“杯酒释兵权”等传奇故事都是把饭桌当作解决重大政治、军事、外交问题的最优场所，“折冲樽俎”更成了不战而屈人之兵、在觥酬交错之间战胜对手的理想境界。”［14］如今，竞争激烈的各行各业，谈业务，升职，小孩上学等等问题，人们首先想到的是把某某领导约出来吃顿饭。这种扭曲的工作方式，是导致权力无视法律，肆无忌惮的被运用的罪魁祸首。当一种行为方式严格阻碍社会进步，妨碍公平正义而无法得到遏制时，就应考虑严刑峻法，只有这样才能大幅度地降低权力被滥用的可能性。

⒋建立公务员异地交换制度。在中国，公务员被誉为铁饭碗，这里有两层意思，一是，一旦进入公务员，一辈子就不愁丢工作；二是，公务员，特别是普通公务员，一般都是在一个地方一干就几十年甚至是一辈子，这样，无形中就形成了一种关系网，权力自然而然就大了，超出了法律赋予的范围。应该建立一种制度，规定只能在一个地方干几年，必须到另一个地方去，在全国范围内互调。

⒌完善公务员制度和人民代表大会制度。由于历史原因，我国公务员队伍存在部分素质不高的现象，据笔者一项调查，在某三线城市的一个公安机关，有本科以上文凭的中年公务员占全体中年公务员比例还不到1%。他们不懂电脑，不懂英文，法律意识不强，权力就是法律，当官者就是法律的是思想还比较浓厚。当然，随着近十几年大学教育的普及，公务员队伍里被注入了新的血液，他们很多是名牌大学的研究生，是通过严格的公务员考试制度层层选拔进来的，他们的道德观，价值观和世界观都是比较积极的。如果公务员队伍里这样的成员能够占到绝大多数，将有利于公务员队伍素质的提高，防止法律被滥用现象的发生。

人民代表大会制度是我国的一项根本制度，但是制度缺陷也是明显的，人民代表为人民的宗旨还没有得到充分的贯彻。应改变人民代表的现有结构，增加能够真正代表人民意愿的基层代表的数量。

（二）加强执法

⒈在掌权者内部进行权力均分。堡垒最容易从内部攻破。要防止权力滥用，保障权力在法律允许的范围内得以操作，最有效的方法就是在掌权者内部实现权力均分，彼此制衡，相互监督。这就要做好另一项工作，防止掌权者内部相互勾结，抱团谋利。乌坎事件中，反映出的一个最严重的问题就是农民的土地被征收，补偿款不足的问题。近几年来，由于房屋拆迁，土地征收给开发商和当地政府带来的巨额利润，使得此类问题已经形成一种现象，据有关报道，此类事件占到地方群体暴乱事件的6%。为什么农民大量的土地能被政府肆意卖出？如何打破掌权者内部勾结的铁网？只有通过法律的有效执行，让掌权者感到乌纱帽摇摇欲坠，唯有按照法律办事才能得以安稳，才是根本办法。

⒉建立和完善村务管理制度和村务监督经常化。现行制度中关于基层党风廉政建设制度的规定过于笼统，缺少可操作性，须建立健全党务、村务、财务公开、监督检查、考核制度。特别是在财务、资产管理等关涉民众切身利益方面的规定还过于模糊，需要建立完善的管理制度，加强村民的监督管理职能，将村民监督管理职能经常化。

⒊将权力的行使控制在合法合理的范围内。关于如何限制权力的滥用问题，我们需要做的首要任务是如何破坏权力的内在动力性，使得权力只能在合法的范围内行使。建立合理的权力调控制度，需要以民主制度为基础。在我国，最能体现权力资源与民主制度有效结合的方式，是全体合法公民都享有并且参与的选举制度。通过选举制度，公民既能选出自己信任的掌权者来管理国家，又能充分行使自身的合法权利。因此，对权力资源进行调控，应当建也和健全我国的选举制度，只有使权力来源于社会，它才会支持并且尊重法律。

⒋明确对权力责任的追究。法律在明确规定权力行使范围的同时，还应该健全对权力主体的责任追究制度。当前我国对权力主体的责任追究，适用的法律主要是《刑法》、《行政诉讼法》等基本法。当有权者在滥用权力时，社会民众以及任何人都可以举报，接受举报的上级机关应该严格按照法律来处理，保护举报人的安全。

［1］［2］卢战军．论法律对权力领域渗透的形态［J］．广播电视大学学报，2010，（04）：37－38．

［3］岳慧君．权力法律宪法［J］．和田师范专科学校学报（汉文综合版），2007，（02）：41．

［4］凯尔森．法与国家的一般理论［M］．中国大百科全书出版社，1996．

［5］（德）托马斯·莱赛尔．论法律与权力的关系［M］．华中科技大学学报（社会科学版）．

［6］［8］叶孝信主编．中国法制史［M］．复旦大学出版社，2002．

［7］林榕年，叶秋华．外国法制史（第二版）［M］．中国人民大学出版社，2008．

［9］（法）狄骥．法律与国家［M］．冷静译．中国法制出版社，2010．

［10］Kant，Doctrine du droit Barni译，P166．

［11］孟德斯鸠．论法的精神（上册）［M］．商务印书馆，1987．

［12］王启梁．法律能否控制腐败［J］．中国农业大学学报（社会科学版）．

［13］许晓青，田野．中国特色社会主义法律体系形成丰富人类法律理论和实践［EB／OL］．新华网，2011－03－10．

［14］中国人的“饭桌社交”［EB／OL］．http：／／www．ldgb．com．cn．

（责任编辑：徐虹）

On New Thinking and Measures by Analyzing the Shortcomings of Legal Constraints on Power through Ukan Event

Yu Xiaolan

Abuse of power leads to corruption and group events．The event of Wukan is typical．This article seeks to explore a new kind of power restriction mechanism．And makes analysis on deficiencies of the legal constraints on power in legislative and supervisory aspects；through the method of combination of Case study and theoretical analysis．Finally；With the conclusion：It is high time that we should improve our law restriction mechanism on power by improving legislation and law enforcement；and so on．

UKan event；law；power

D630．1

A

1007－8207（2012）10－0076－05

2012－06－11

余筱兰（1982—），女，江西九江人，复旦大学法学院博士研究生，讲师，研究方向为金融法、保险法、公司法。