校车安全的背后

王敬波 中国政法大学法治政府研究院教授

校车是体现义务教育和公共交通两种公共服务属性的特殊机动车，其安全的背后是义务教育资源配置和公共交通服务问题。

近期频繁发生的校车安全事故引起社会的高度关注，并直接催生了《校车安全条例》（征求意见稿）。征求意见稿在立法目的中突出强调对儿童的优先保护，设计了涵盖车辆、驾驶人、乘车安全和通行安全等一套比较完备的制度体系，例如专用校车要符合强制性安全标准、校车驾驶员必须比一般驾驶员有更严格的准入和考核制度，校车通行上拥有三项特权、校车资金要有财政资助等。应该说，征求意见稿充分体现了儿童优先的原则，值得肯定。

但是校车安全和校车发展是紧密联系的，无法割裂。在不考虑校车发展的前提下，就安全谈安全，不仅脱离现实，难以实现，甚至可能南辕北辙。校车是体现义务教育和公共交通两种公共服务属性的特殊机动车，其安全的背后是义务教育资源配置和公共交通服务问题，这些问题直接影响《校车安全条例》的实施效果，需要认真研究。

首先，政府投入是校车安全的财政基础。校车购买和运营成本很高，尤其是运营成本很高。资金投入不足是当前校车发展面临的一个主要问题，没有充足的资金就难以保障校车的质量和运行。校车资金到底应该由谁来承担是保证校车安全的根本问题。对此要区分看待校车需求产生的原因。

按照《义务教育法》的规定，地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。城市里人群居住集中，比较容易实现就近入学，公共交通的需求并不十分突出。近年来，由于适龄入学人口的降低，不少地方政府开始大规模地撤并学校，加上农村地区公共交通相对落后，客观上造成农村孩子上学困难；另一方面，农村幼儿园设置严重不足，这些情况直接导致农村儿童对校车的需求非常迫切。因此，政府应当对农村孩子承担更多的责任。

在这一思路主导下，征求意见稿规定国家通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等多种方式，支持农村地区为居住分散的接受义务教育的学生提供校车服务。发展校车服务所需的财政支持资金由中央财政和地方财政分担，但由于各地经济状况差异较大，很多经济落后地区教育投入严重不足，能否保证对校车服务资金的支持是决定校车安全的首要问题。为消除因各地经济差异产生的不平等，中央财政必须对校车投入给予充分的保障。

其次，尊重校车优先通行权是校车安全的社会保障。为保障校车通行和停靠安全，征求意见稿对校车赋予了多项优先权：校车运载学生时，交通警察应当指挥疏导校车优先通行；校车可以在公交专用车道以及其他禁止社会车辆通行但允许公交车辆通行的路段行驶；校车需在道路上停车上下学生时，后方车辆应当停车等待、禁止超越等。校车优先通行权，尤其是社会车辆是否能够充分尊重校车的优先通行权引起关注，尤其在一些交通拥堵的大城市，有人担心因此加剧交通拥堵的状况。笔者认为需要从两个方面考虑：第一，合理规划校车的停靠点，尽量减少对公共交通的影响。校车的通行权和社会车辆的通行权都是合法权益，都应当得到法律的保护。在保证校车优先通行权的前提下，也应尽量减少对社会车辆的影响和限制。第二，全社会都应树立尊重校车优先通行权的观念，自觉遵守法律的规定。

第三，强化校车监管是校车安全的长效机制。校车安全涉及教育、公安、质监等诸多管理部门。征求意见稿为解决多头管理可能出现的责任不明问题，对监管责任给予了较为详细的规定：首先明确县级以上地方政府对校车安全管理负“总责”，教育部门、公安部门、交通运输、工业和信息化、产品质量监督、安全生产监管等部门按照各自的职责，分别负责校车安全管理的相关工作。接连发生的多起校车事故暴露出车辆违法严重超载、非法擅自改装车辆，以及有关部门在校车安全管理方面责任不落实、措施不到位、监管有漏洞等突出问题。校车安全的最终落实需要相关部门严格执法，否则再好的法律也难以执行。