从“代理制”到“零距离”：服务的“下沉”与“提升”——浙江省台州市基层便民服务创新研究

● 张岳顺

从“代理制”到“零距离”：服务的“下沉”与“提升”
——浙江省台州市基层便民服务创新研究

● 张岳顺

近年来，浙江省台州市在基层便民服务方面不断探索，从“代理制”到“零距离”，通过理念创新、管理创新、模式创新和机制创新，体现了服务的“下沉”和内涵的“提升”。便民服务中心的整体“下沉”，不仅方便了基层群众、改变了机关作风、密切了干群关系，并且促进了社会和谐、夯实了执政基础。台州市的实践在给我们提供借鉴的同时，也为更好地做好基层便民服务工作提供了启示。

便民；服务；机制；创新

一、“无缝隙政府”的理论与实践操作中“硬伤”

（一）理论探析

从20世纪80年代开始，西方许多发达国家掀起了一场名为“新公共管理”的政府改革运动。新公共管理理论的精髓是企业家政府理论，把公民作为顾客，主张以顾客为导向，提高服务质量。美国学者拉塞尔·M·林登在他20世纪90年代出版的《无缝隙政府——公共部门再造指南》提出了无缝隙政府理论。所谓“无缝隙政府”，是指以顾客、结果、竞争为导向，在与顾客保持直接的联系中，提供更好的、更高层次的需求。该理论要求政府打破传统的部门界限和功能分割，整合所有部门、人员及其他资源，以单一的界面提供优质高效的信息与服务，“一站式”服务是“无缝隙政府”的重要体现。“无缝隙政府”对政府改革提供了有益的借鉴，特别是建设“一站式”政府服务方面有重要的指导作用。进入21世纪，以“服务而非掌舵”为核心的新公共服务运动悄然兴起，新公共管理理论和无缝隙政府理念成为建设服务型政府的理论依据，建设服务型政府成为时代的呼唤。

（二）实践演进

服务型政府的实现途径很多，行政审批服务中心所推行的“一站式”服务，是很重要的形式。它最早起源于英国，要求政府为所有顾客提供一体化的公共服务，允许公民、企业和其他机构能够拥有24小时的全方位公共服务，无论他们在家里，还是办公室或者是移动中。[1]

从国外的情况看，以欧洲为例，“一站式”政府可以从两个维度进行考察：一是从实现形式看，表现为“物理位置”、“英特网”、“服务亭”和“呼叫中心”等形式，其中的“物理位置”，即是“一站式”行政服务机构；二是从发展水平看，表现为“第一站式”、“便利店式”和“真正一站式”等多种形式，很多的国家“一站式”服务已经发展到“便利店”阶段。[2]

从我国的发展情况看，国内关于行政服务中心的研究开始于20世纪90年代。1999年浙江省金华市设立全国首家集中办事大厅，标志着我国第一家综合性的行政服务中心正式诞生。此后，这种“一站式”办公的新型行政服务机构逐渐在全国范围内得到普遍建立。目前全国各级已建成2000多家，市县一级建有类似机构达80%以上。从现有的操作模式看，国内的行政服务中心就是将省、市及县一级具有行政审批职能的部门集中起来，实行“一站式”办公和“一条龙”服务，通过办事流程再造，达到简化审批程序的目的，解决审批不规范、收费不规范、服务质量和水平不高等问题。我国各地的行政服务中心均属于地方政府，从近年来运作的实际情况看，在降低行政成本、提高行政效率方面，其价值是不言而喻的，而且行政服务中心已经成为推进政府管理创新和建设服务型政府的一个突破口。

然而，任何一项变革都不是完美的，我国的行政服务中心发展也面临不少的问题，在实际操作中有许多“硬伤”，主要表现为：

一是法律的缺失。目前我国各地行政服务中心的设立主要依据的是《行政许可法》第26条关于联合办理的规定。显然，该条法律仅是关于联合办理的相关规定。在实际操作中，我国的行政服务中心建设与发展主要得益于政府的重视和行政命令，其本身更多地具有“人为操控”的性质，从而造成了行政服务中心这一行政组织本身的诸多问题。

二是管理的脱节。我国行政中心业务人员通常受到双重管理，行政服务中心窗口人员的劳动人事关系仍保留在原部门，变动的只是党组织关系。双重管理制度下形成了行政服务中心“管事不管人”与“管人不管事”的事权与人权二者的相互脱节，从而影响行政服务中心这一组织本身的良性运作。

三是授权的困境。就我国目前的行政服务中心整个体系而言，纵向上，可以分为省(省级往往是网上的，不是实体)、市、区（县）、乡镇四级；横向上，可以分为综合性的行政服务中心和专门的行业中心。从纵向结构看，当前各地的行政服务中心大多限在市和县(区)两级设立，各个部门的有关办事项目表面整合在服务中心，但重要的审批权力还留在本单位，由于授权不充分，使行政服务中心成为了“收发室”，办事群众不得不在窗口和部门之间两边跑，一站式办结无法真正落实。[3]另外，省、市、县（区）、乡（镇）的整体衔接不够，老百姓办事还不很方便。

以上这些，都暴露了实践中问题与裂缝，要真正建设“无缝隙政府”，需要在各个层面进一步探索创新。

二、实践探索：全程办事代理制实现“代理”的下沉

（一）探索“全程办事代理制”

浙江省在行政服务中心的建设方面走在全国前列，台州市在创新上做文章。2001年，玉环县首创了“全程办事代理制”，将便民服务推向深入，其网络向村级延伸，做到基层便民服务的全覆盖，实现了林登所说的“通过清除内部障碍，组建职能交叉的团队，为顾客提供一步到位的信息和服务”。[4]

面对县（市、区）行政服务中心授权的不充分，在老百姓办事的过程中，依然存在“门难进、人难找、脸难看、事难办”的现象。2001年2月，台州市玉环县龙溪乡将乡政府主要服务职能集中在一个窗口，明确了代理办事项目，群众只要将所办事项交由服务窗口，具体办事流程就由窗口和职能科室衔接，经过受理、承办、回复等若干环节，为办事申请人全过程代理服务，在全国首创了全程办事代理制。对这一新生事物，省委、省政府高度重视，及时进行了总结推广。[5]中央电视台一套作了专题报道，中组部授予全国“三个代表”重要思想学习教育活动先进单位。全国各地学习、考察、研究者纷至沓来。这种全程办事代理，也称为代理制，围绕公民的需要，在规定的时间内为申请人无偿提供全过程、全方位的代理服务，适应了市场经济的发展，减少了服务时间和服务环节，大大方便了百姓办事。实现了便民、高效、优质之目的，以连贯性、一致性和整体性的服务较灵活地满足了公民个性化和多样性的需求，最大限度地体现了“无缝隙政府”。

（二）“全程办事代理制”的内涵和特征

第一，“全程办事代理制”有效实现“代理”的深化。全程办事代理制的特点在“代理”，政府通过“代理”实现为百姓全程办事，全面提升服务中心服务的功能，规范完善村级服务中心的服务职能，实现了“政府的角色定位于确保公共利益居于支配地位”。[6]具体而言，这种代理制有效实现了“代理”的深化：一是全位授权，通过整合机关内设机构的职能，明确各职能办公室不再直接受理群众办事项目，全部审批和服务项目授权到全程办事服务中心窗口，由窗口人员直接面对群众受理。二是全程办事，实行“窗口受理、内部分办、窗口反馈”的服务模式，服务窗口受理群众的申请后，能直接办理的在窗口直接办理；不能直接办理的，窗口确定该事项的全程承办人，由全程承办人代表办事申请人负责全过程办理。三是全面服务，树立大服务理念，推行有形办事和无形服务相结合，拓展服务领域，将与民生相关的事项全部纳入服务体系。

全程办事服务中心不仅提供各项办事服务，还要为农村各类矛盾纠纷调解、信访、就业、求助等提供服务。要求机关工作人员在做好为窗口提供支撑服务同时，必须深入各村了解民情、掌握民意、解决民忧，在一线为群众提供方便、快捷、优质、高效的服务，真正做到“群众动嘴、干部跑腿”。

第二，“全程办事代理制”有效实现“流程”的再造。建设便民服务体系，就是要求转变政府职能。在实践中，全程办事代理制度在明确政府该管什么、该服务什么的同时，还要进一步明确办事要求与流程，提高工作效率。

实现资源再整合。全程办事服务中心，作为乡政府唯一对外服务受理窗口，由各职能办派出人员分线开展对外服务。驻乡各部门站所，根据工作需要，由专人将相关服务项目一并进驻中心。人员实行定岗定责、一岗多人、一人多用。将原综治办事大厅撤并归入，设置计划生育、民政残联、社会保障、家电下乡、村镇建设、土地管理、房产发证、经济发展（个税）、工商、流动人口、户政管理、党群综合等12个办事窗口。

实现效率再提速。对原有办事项目、流程进行深度梳理，宜放则放、宜简就简，从制度建设上保证办事效率的提高。主要有：实行“一窗受理服务制”和“零拒绝受理制”。“零拒绝受理制”就是所有群众办事来访，必须接待受理。不能办理的，要进行必要的解释。群众办理有困难的，由窗口对接各职能办负责人，由职能办派出专人代办或陪办。实行24小时办事工作制。另外，实行网络在线办公，服务中心所有办理项目进入电子系统操作，在系统内实现交流互动、信息统计和监督管理。

实现机制再健全。实行首问负责制。建立首问负责制登记簿和办事规程，详细记录拟办事项及办理情况，对不履行或不正确履行职责的行为，视情节轻重给予相应的处分。“首问责任制”的推行，使政府提供服务发生了实质性变化，形成了“公民—政府—政府”的服务运作过程。这一转变有效地杜绝了政府各部门及其工作人员相互推诿的情况，不仅方便了群众办事，而且提高了办事效率。政府的功能和目的就是满足社会公共需要。[7]

三、思考与启示：“无缝隙政府”中“零距离”内涵的提升

目前，台州市已经形成了市、县、乡镇、村四级行政（便民）服务体系，台州市5190个行政村在2011年10月村居便民服务中心的全覆盖，实现服务授权的“零保留”、服务流程的“零障碍”、服务受理的“零拒绝”、服务对象的“零差别”、服务事项的“零积压”，有效解决了其中的“裂缝”。这是便民服务机制的重大创新，也实现了行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。

（一）创新管理方式

从具体实践看，台州市不断强化整体联动，着重抓好县(市、区)、乡镇(街道)、村(社区)三级中心纵向之间及部门（站所）与便民服务体系横向之间的对接工作，做到业务对应、工作对接、沟通便捷、联系畅通。

加强县(市、区)、乡镇(街道)、村(社区)三级之间联动服务对接。从制度上打通三级便民服务网络，并通过核发基层代办员工作证等方式，建立代办员办事“快车道”，强化对村级便民服务中心的服务支撑。同时，通过开通县为民服务中心官方微博、便民服务QQ群等途径，强化对村级代办员代办事项网上预审、预办工作的即时在线指导。

加强中心与部门审批项目对接。针对为民服务中心审批项目进驻率不高、项目授权不彻底这一薄弱环节，今年来，我市通过调查摸底、比较等方式，大力提高为民服务中心项目集中度，目前项目进驻率从原先的69%提高到95%。

加强站所与便民服务体对接。将国土、建设、国税、工商、公安等5类重点基层站所42项审批服务项目、人员统一整合进驻乡镇便民服务中心，为群众提供“一门子”进出、“一条龙”服务。暂未进入乡镇便民服务中心的基层站所，开通便民服务“绿色通道”，设立便民服务代理室，确定专职代理员，负责与乡村便民服务中心联系对接。

加强重大项目办理对接。出台重大投资项目代办制度，在为民服务中心成立代办机构，组建代办队伍，按照自愿委托、无偿代办、全程服务的原则，为重大固定资产投资项目提供全程代办服务，并在乡镇（街道）进行推广应用，形成大项目县级代办，中小项目属地代办的“两级代办服务体系”。

台州市村级(社区)便民服务中心除了设置基本服务项目，还可根据实际情况，设置一些特色服务项目、延伸服务项目，体现了“充分发挥政府、市场、社会各自在公共服务供给中的优势和作用，努力形成政府主导、市场主体和社会组织广泛参与、方式灵活、效率很高的公共服务多元供给体系”。[8]

（二）注重全方位保障

领导机制。台州市基层便民服务中心，建立了“党委领导、政府负责、纪委推动、部门配合、乡镇主体、社会参与”的领导体制和工作机制。各级领导和行政服务中心非常重视便民服务中心的建设。比如台州市专门成立了基层便民服务中心领导小组，市委副书记任组长，纪委书记和常务副市长为副组长，各县(市、区)也设立了相应的机构。

制度保障。缺乏有效的制度保障，必然会造成一些创新的中断。台州市行政服务中心制定了比较系统全面的规章制度，指导全市行政审批服务工作，比如《行政服务管理实施办法》、《加强行政服务工作的实施意见》和《基层便民服务中心“双百”考核评选办法》、《关于加强基层便民服务中心建设的实施意见》等等，指导性、针对性、操作性、实效性都很强，作为推动此项工作的制度保障。各县、市、区也都有配套的规章制度和实施细则。

经费保障。基层便民服务中心的所有费用由县、乡镇、村共同负责开支，使经费有固定的来源。比如玉环县对村级便民服务中心建设按照村级集体经济收入情况分别给予了6000元至2万元的补助。同时规定，在运行中，按照每户每年80元的标准，县财政补40元，乡、村两级各出20元为基本的运行经费，保障村级服务中心的正常运行。

（三）拓宽服务内涵

基层便民服务是最基础的服务，是服务型政府建设的重要内容，是加强社会管理创新的重要手段。台州市基层便民服务中心的“全覆盖”创建，是政府服务的整体“下沉”，实现了基层老百姓和政府之间的“无缝隙”、“零距离”。通过有效的理念创新、机制创新和模式创新，大大拓展了服务内涵，提升了服务水平。

一是便民服务中心的整体“下沉”，方便了基层群众。基层便民服务中心实行的“一站式”办公和“一条龙”服务，开展“零距离”服务、“零障碍”办事，解决了空间距离带来的问题，从而降低了申报成本。通过业务流程再造，进一步理顺各审批单位之间的关系，达到了简化审批程序的目的，再通过运用“联合审批”将以前的“串联式审批”，改为“并联审批”，审批时限有了很大缩短。随着全程办事服务体系不断完善，办事从以前的“群众跑”变成了现在的“干部跑”，特别是实行“全程办事代理制”，从以前的“多次办”变成了现在的“一次办”，实现了“把方便让给群众，把麻烦留给干部”。

二是便民服务中心的整体“下沉”，改变了机关作风。以前各职能部门的审批标准和条件，都是各单位在强调管理的思路下形成的，表现出老爷作风，注重的是管理，而不是服务。现在，监察部门进驻行政服务中心，将监督从事后移到了事前，实现了全程、全方位的监督，这样使监督更为直接有效。同时，基层便民服务中心的建立，进一步规范收费，从源头上得到有效治理。

三是便民服务中心的整体“下沉”，密切了干群关系。基层便民服务中心的建立，加强党群、干群之间的沟通交流，拉近干部与群众之间的距离。许多基层党员干部进一步改进联系群众的方式，通过一些具体的为民办事细节，真正做到“群众动嘴、干部跑腿”，避免了“小事久拖积大患”现象的发生，有效化解了群众因未及时办理而产生的积怨。为群众提供方便、快捷、优质、高效的服务，表现出来的认真负责、热情服务，获得了群众的认可，赢得了群众的信任，机关要工作下移、重心下沉，基层干部要坚守一线，下基层接地气，同群众打成一片，增进群众的信任。[9]

四是便民服务中心的整体“下沉”，促进了社会和谐。社会管理的重点在基层，难点也在基层，基层便民服务中心建设，把行政管理、行政审批、行政服务延伸到基层，完善了基层社会管理和服务体系，创新社会管理方式的基本思路，主要是更新社会管理理念，坚持以人为本、服务为先，在服务中体现管理，提高了基层政府服务经济社会发展的能力和水平，畅通人民群众的利益诉求渠道，促进了农村(社区)基层的和谐稳定。[10]

五是便民服务中心的整体“下沉”，夯实了执政基础。基层便民服务中心建设，是中国共产党的“全心全意为人民服务”的具体体现；是基层党员干部践行“宗旨”的重要平台；是夯实党在基层执政基础的有效载体。党和政府建设基层便民服务中心，通过有效的制度设置，在组织群众、服务群众中赢得群众，从而巩固党在基层的执政基础。因此，政府提供创新性公共服务是赢得民众支持率和提升执政合法性权威的重要途径。[11]

[1]冯光.行政服务中心的建设实践与理论思考[J].天津大学学报(社会科学版)，2010(4).

[2]段龙飞.我国行政服务中心建设[M].武汉：武汉大学出版社，2007.14.

[3]艾医卫，颜道成.地方行政服务中心建设的成绩问题和对策[J].中国行政管理，2007(1).

[4]拉塞尔.林登.无缝隙政府[M].北京：中国人民大学出版社，2002.4.

[5]颜新文，等.“小中心”承载起“大服务”—浙江全面推进村级便民服务中心建设纪事[J].今日浙江，2011(7).

[6]罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004.21.

[7]姜异康.国外公共服务体系建设与我国建设服务型政府[J].中国行政管理，2011(2).

[8]王国红.地方政府创新的动力与条件[J].学术论坛，2010（5）.

[9]赵洪祝.把以人为本、执政为民贯彻到全部工作中去[J].求是杂志，2011（5）.

[10]叶庆丰.创新社会管理方式的基本思路[J].中共中央党校学报，2011（6）.

[11]陈国权，黄振威.地方政府创新研究的热点主题与理论前瞻[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2010（6）.

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1009-928X(2012)12-0044-04

作者单位：中共浙江省台州市委党校

■ 特约编辑：鲁月棉