党代表提议提案制度的实践与探索——以上海市浦东新区为例

● 毛栋英

党代表提议提案制度的实践与探索
——以上海市浦东新区为例

● 毛栋英

建立和完善党代表提议提案是推进党内民主的重要路径。本文以上海市浦东新区为实践样本，提出要在顶层设计、工作机制、流程设计以及专职化等方面加以推进，提高党代表提议提案的科学化水平。

党代表；提议提案；专职化

建立和完善党代表提议提案制度是推进党内民主的重要举措，也是落实党员主体地位的必然选择。党的十六届四中全会指出，要“建立党的代表大会代表提案制度”，“建立代表提议的处理和回复机制，加强代表同选举单位党员的联系，听取和反映党员的意见和建议”，并要求“党的各级全委会召开会议时，可根据议题事先征求同级党代会代表意见或邀请部分代表列席会议”。党的十七届四中全会再次强调“建立各级党代表大会代表提案制度”。党代表提议提案制度作为党代表作用发挥的重要途径，为新时期党内民主注入了新的活力。

一、党代表提议提案制度：推进党内民主的重要路径

党代表提议提案制度是推进党内民主的重要路径，其在满足党代表政治参与需求的同时，还体现了党员主体地位的实质意义, 增强了党执政的合法性基础，对于推动我们党民主执政、科学执政有着重要意义。

（一）实行党代表提议提案制度，有利于增强党代表主动参与党内事务意识，推进党内民主决策。2008年颁布的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》明确规定党代表在大会召开期间，可以联名向大会提出属于同级党代表大会职权范围内的提案，在大会闭会期间，党代表可以提出提议。这标志着党代表提议提案制度的正式确立。这使党内的政治生活有了新的变化：一是改变了党代表在党代会上只有表决权而没有决策提议权的局面，使党代表的话语权有了制度上的保证。二是改变了原只由少数人考虑重大决策的局面，使党代表实质性地参与决定党内事务中来。这无疑增强了党代表主动参与党内事务的意识，同时也对党代表履职提出更高的要求，也有利于增强党代表民主议事、民主决策、民主监督权利的行使，从而推进党内民主决策、科学决策的水平。

（二）实行党代表提议提案制度，有利于凸显党员主体地位，保障党员的民主权利。列宁曾指出：党内的一切事务由一律平等的全体党员直接或通过代表来处理。中国共产党作为无产阶级政党组织，党员是党的组织的主体，是党内义务和权利的主体，是党的各项活动的主体，也是党内权力的授予者，是党内权力真正的主人。同时，我们党实行间接民主方式，党代表是党内“上情下达”、“下情上传”的平台和渠道，党员参与党内事务主要通过党代表来实现，党代表提议提案权来自于广大党员，体现的是广大党员的意志。由此，党代表提议提案制度的确立，尊重和保障了党员的主体地位，彰显了党内事务由党员作主的民主理念，营造了党内民主氛围，切实保障了党员民主权利的实现。

（三）实行党代表提议提案制度，有利于密切党群关系，增强党执政的合法性基础。马克斯·韦伯提出，合法性来源于三个方面，一是世袭继承，二是个人魅力与威望，三是法理，即人们对执政制度规范的认同。我们党是执政党，合法性主要来源于广大人民对中国共产党的接受与认同，包括所制定的制度、规则等。党代表提议提案制度无疑是党内民主制度的新突破，有利于增进党代表深入社区、企业和农村，联系党员和群众，倾听民声、反映民意，为服务、凝聚群众，密切党群关系提供了制度保障，增强了党执政的合法性基础。

二、浦东新区党代表提议提案的探索与实践

近年来上海市浦东新区根据中央和市委的要求，在区、镇的党代表提议提案方面形成了一整套相对完善的制度体系,并在实践操作中取得了初步成效。

在新区层面，2006年浦东新区作为上海市市级试点单位，提出了6个提案，获得了市委组织部的好评。2011年12月在原有基础上制定和完善了相关提议提案的办法，包括《中国共产党上海市浦东新区党代表大会代表提议工作暂行办法》、《关于做好浦东新区第三次党代表大会期间代表提案工作的操作办法》,并设计了代表提案表以及办理情况征询意见表等，虽然最终没有提出提案，却在制度规范上前进了一大步。总体而言，党代表提议年均5至9份左右，但提案数量偏少。2012年，浦东新区在建立与完善提案制度方面先行先试,在市党代会上，浦东新区提出了3个提案，内容围绕社会组织发展、沿海滨江发展带规划以及临港人才发展三个方面，目前都已审核通过、立案。

在镇层面，浦东新区区域范围内已有许多镇（高东、高行、宣桥、祝桥、六灶、泥城、大团）开展了提议提案的探索实践。其中高行镇在2002年率先试点党代会常任制工作的基础上，2004年镇一届四次党代会通过了《高行镇党代表大会关于代表提案的办法（试行）》，2007年镇二届二次党代会通过了《高行镇党员代表大会关于代表提议处理的办法》，在2011年9月召开的高行镇第三届党员代表会议上组织开展的党代表提议提案制度的主要做法为：一是制度先行，建立健全机制。镇党委召开党委会讨论制定了《高行镇党员代表大会代表提案工作实施细则》（试行），明确了提案的内容（主要为本镇范围内带有全局性、战略性、长远性、普遍性以及党员群众反映强烈的重大问题）、方式以及程序等，确保提案工作的规范性和可操作性。二是征求意见，调动代表积极性。在党代会召开之前，镇党委分类分批召开党代表座谈会，广泛征求实施代表提案制度的建议，积极发动代表们就本镇范围内具有全局性普遍性的问题提出提案。79名党代表积极调研、搜集材料，为起草提案作精心准备。三是狠抓落实，推进提案办理。2011年高行镇党代会把提案制度作为大会的一项重要议程，专门成立代表提案工作组负责受理提案，并提出是否立案的初步审查意见，提交大会主席团审议。大会主席团召开全体会议，对提案进行审议，并作出是否立案的决定；未列入提案的作书面提议处理。镇三届一次党代会共收到党代表提案6个，其中4个提案审核通过，其余2个作为提议处理。对大会立案的4个提案，镇党委召开提案交办会议，确定主办和协办单位，明确责任分工、办理与答复时限，办理结束后由提案代表填写征询意见表，如果该提案半数以上代表不满意答复的，镇党代会常任制工作办公室督促承办单位再次研究办理，并规定相应时限。

这些镇都在四个方面进行了创新性探索：一是在组织机构上，都建立了镇党代表常任制办公室，具体负责提议提案的组织协调工作，为党代表提议提案提供了固定的沟通部门，便于工作开展的计划性、持续性。二是在制度规范上，基本都建立了一整套办法、制度，有的镇虽然没有建立明确的制度，但在提议提案过程中有一整套完整的操作体系,逐步向制度化、科学化方向发展。三是在代表活动安排上，都开展调研、培训等主题活动，积极为提高代表履职能力创造条件，还为党代表提议提案相关活动提供经费保障。四是在保障方面，明确承办单位并实施反馈工作，对党代表提出不满意的答复，确定规章流程，再次要求承办单位进行研究办理，以确保党代表的提议提案落到实处。

三、进一步提高党代表提议提案工作的科学化水平的思考

在总结浦东新区实践的基础上，思考党代表提议提案工作的科学推进，要在加强顶层设计、推进流程创新、完善工作机制以及实现党代表专职化等方面进一步探索。

（一）加强顶层设计，创新工作体制，确保提议提案工作科学化。首先，在区层面建立党代表提议提案工作室，为党代表提议提案搭建专有平台，即构建起“党代表工作处—党代表提议提案工作室—党代表小组”的组织架构。党代表工作处为党代表工作的总指导机构，党代表提议提案工作室为党代表工作处的内设机构，专门负责提议提案专项工作，党代表小组为党代表按照行业、职业等分类划分的小组。

其次，在镇层面设提议提案专项小组，内设于镇党代会常任制办公室，小组负责人由党代会常任制办公室主任兼任，并配备2-3名提议提案专员，负责提议提案的具体工作，包括提议提案表的设计、党代表的提议提案专项调研、联系提议提案代表以及督促承办单位落实等。

再次，区党代表工作处对镇层面提议提案工作开展专项指导设计。在镇层面开展党代表提议提案工作期间，区党代表工作处要积极给予指导，特别是在统一提议提案表格设计、党代表提议提案专题培训、党代表调研活动设计以及党代表活动经费统一方面，提出指导性意见，确保区域范围党代表提议提案工作的整体推进。

（二）加强内容和流程设计，注重可操作性，实现提议提案工作精细化。首先，在提议提案内容上加以引导，突出党代表特点。目前党代表提议提案内容大多与人大代表议案雷同，重合度比较高，大多为民生问题。如2009年区9份党代表提议，主要围绕“人户分离”、乱停车等问题，仅1份提议是关于一级支部评选工作的建议。再如高行镇2011年的6份提案都是围绕老集镇改造、“厂中村”和“城中村”动迁等方面。考虑到区党代表肩负着讨论地方重大问题及党的建设重大事项的特殊职责，应着重突出党代表的特点，与人大代表区别开来，要在提议提案内容上突出党的建设的重大问题并具体化，如围绕党员队伍建设、党内民主建设（党务公开、公推直选等）面临的新问题，避免笼统为党的思想建设、组织建设和作风建设。

其次，优化提议提案流程，突出简便易操作特点。根据目前的流程设计看，还存在一些不尽合理的地方，如在提议受理中，没有明确提交时间；在提案流程设计中，办理的监督也相对弱化等。因此提议提案的程序、办理时限要逐项明晰。如确保提议工作的连续开展，定于每月5日为集中受理提议的时间，保证代表建议的时效性，避免一年一次提议的局限。在提案办理过程中，除了要安排党代表与承办单位定期交流外，还要完善监督进程，及时保持沟通协调。特别是在提案办理反馈表中,除了“满意”、“基本满意”、“不满意”三个选项外,还要在反馈表中让代表阐述不满意的具体原因,提高反馈表的科学有效性。

（三）深化工作机制，推进提议提案工作高效化。首先，深化党代表联系党员机制。党代表提议提案来自于党员群众，是党员群众意志的真实反映。通过建立党代表定期定点联系党员群众制度（如规定党代表每年联系党员不少于10人，联系群众不少于20人，并建立联系情况登记表），及时把握党员和群众的动态情况，认真倾听意见，增强党代表服务群众意识，以提议提案的形式及时反映党员群众的建议和诉求，帮助解决问题。

其次，深化定期视察、调研和座谈机制。在提议提案办理过程中，区党代表工作处内设的提议提案办公室、镇党代表提议提案专项小组要积极组织党代表定期视察、调研，并与承办单位建立交流机制，积极鼓励党代表质询，并对提议提案双向沟通有明确的规定（如提案代表在提案办理过程中与承办单位沟通次数不少于三次，并就沟通情况加以记录在册），防止流于形式。另外，提议提案办理要落实监督责任，明确到人，确保提议提案办理的时效性。

再次，建立承办单位之间的协调机制。除了党代表与承办单位之间要定期沟通外，还要在提议提案办理过程中建立承办单位之间的协调机制。提议提案办理中，涉及的事项一般要牵涉到许多部门，除了确定主办单位与协办单位外，提议提案办公室及专项小组要起到中间协调作用，并对办理效率高的单位给予奖励。除了定期召开碰头会，建立奖惩机制外，还要建立“浦东新区党代表提议提案在线”网站，设定各方进入网站的权限，增强各方责任意识，让党代表跟踪提议提案的办理进程，并参与网站提议提案讨论，从而确保提议提案的办理质量。

（四）提高党代表履职能力，实行部分党代表专职化。首先，创新保障服务平台，增强党代表履职内动力。要积极搭建平台关心党代表，要积极组织党代表活动，丰富活动内容；要加强党务公开的力度，畅通党代表的信息渠道，相关事项的公开与宣传实现党代表“三先”（即先知道、先讨论和先行动），让党代表感受到荣誉感；要建立经费保障机制，确保党代表活动的开展。

其次，搭建学习培训平台，提高党代表履职能力。要继续加强党代表培训工作，特别是运用区委党校的资源，搭建提议提案专题培训平台，邀请市层面的优秀党代表、区党代表工作处的领导为党代表上课，围绕如何开展调查研究、如何使提议提案具有现实性与可操行性等问题，进一步提高党代表整体素质，为提高提议提案质量奠定基础。

再次，创新思路，实行部分党代表专职化。党代表都为兼职,没有专职,而且大多数都是所在单位的骨干,在一定程度上影响了党代表工作。因此,可以逐步实现党代表专职化,对表现突出的,可以征求其个人意见,专司党代表职责,并视同公务员管理。

党代表提议提案工作只是刚破题,能否把党代表提议提案的情况作为考评党代表履职和辞退党代表的重要依据、党代表提议提案质量如何科学衡量、党代表提议提案如何才能与人大代表的议案具有同等地位，这些问题都需要进一步探索与实践。

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1009-928X(2012)12-0028-03

作者单位：中共上海市浦东新区区委党校

■ 责任编辑：胡中良