社区综合治理的本土化体系及其理论价值

● 程光安

社区综合治理的本土化体系及其理论价值

● 程光安

加强社会管理，创新社会管理模式是当前党和政府的一项重要工作，社区综合管理联勤工作是基层群众在社区管理创新实践中的有益探索，它在一定程度上与当前为学者们广为推崇的整体性治理理论所追求的治理价值不谋而合。而整体性治理理论也必将为社区综合治理联勤工作的进一步发展提供理论支撑。

社会管理模式创新；社区综合治理联勤工作；理论价值

2011年2月19日，胡锦涛总书记在中央党校举办的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班仪式上的讲话中，提出全面提高社会管理科学化水平的重大命题，指出创新社会管理必须完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。

社会管理创新关键在基层，重点在社区。加强对社区的服务与治理，是加强社会管理，创新治理模式的重要立足点。

一、综合治理本土化制度体系

嘉定区太平村位于上海市近郊地区，在由传统乡村社会向现代化新型社区快速转变的过程中，太平村既具有都市社区的特征，同时也保留着浓厚的传统乡村特色。2011年3月，太平村根据村经济发展快、村民民主意识强、外来人口多等实际情况，结合近年来社区管理面临的新情况新要求，制定了一项具有村域本土特色的综合治理联勤工作方案。

（一）三级组织管理机构。太平村的社会综合管理联勤工作首先从建立健全组织体系、明确工作职责、落实责任分工入手。村综合管理联勤工作的领导机构是村联勤工作小组，“小组”下辖联勤工作站、联勤指挥中心和联勤特勤队三个机构。其中联勤工作站的工作职责是统一安排联勤日常工作，组织指挥联勤小分队和特勤队开展各项联勤工作。联勤指挥中心主要实行全日制值守，通过公安报警系统、视频监视系统、群众举报及村务网站等渠道，及时采集、掌握社区联勤信息，有效开展指挥，调度处置工作，对出现的各类问题做到“即发现，即指挥、即处理”。指挥中心下辖社区治安与安全、社区环境卫生、新村民管理、企业、社区民生等五个联勤分队，以及新村民管理等十二个小分队。联勤特勤队是执行联勤任务的常设职能部门，担负着辖区范围内联勤工作具体事务的处理和协调。

（二）五联动工作机制。针对村级事务管理五大重点领域，他们提出了“五联动”联勤工作机制，即实行“环境卫生联治、社区治安联防、社区安全联保、社区民生联办、新村民自治联管”。“五联动”工作机制的原理就是无论事大事小，也无论某类事件是否关乎自身利益，只要在村域范围内出现的问题，每位村民都有责任和义务参与管理，做到“及时发现，快速报告，迅速处置，互通信息，联动联勤”，真正实现村里的事，村民知晓、村民作主、村民监督、村民参与、村民满意的太平村治理理念。

（三）“三加一”信息网络。信息系统由三支信息员队伍和一个信息网络构成，即“联勤小分队信息员队伍”，由全体联勤小分队成员组成；“联勤特勤队信息员队伍”，由全体联勤特勤队队员组成；“群众信息员队伍”，聘请村民代表、党员议事会成员、老干部、老党员、复退军人、老协、退休教师、新村民楼组长兼任村联勤信息员，扩大信息的来源和加快信息传递速度；“一个网站”，即太平村网站。

（四）三级处置工作流程。联勤处置工作依据各类事件的性质和处置的难易程度，实行三级处置方案。一级处置实行就地及时解决，贯彻及时发现及时处置的原则。如按照一级处置方案不能解决的情况，特勤队或联勤小分队应在第一时间内向联勤工作站申请二级处置。联勤工作还设置了三级处置的应对程序，即由村联勤工作站将相关事件的性质、影响范围、程度等基本情况，上报镇联勤指挥中心请求支援，由镇联勤指挥中心统筹镇联勤力量协助解决，村通力配合，以求协调迅速、有效处置。

（五）监督检查制度。根据村联勤工作相关制度的规定，太平村成立联勤工作监督考核小组，全面负责实施督核工作。督核办法分为监督和考核两个方面。其中监督主要是对岗位责任制的落实情况，联勤处置过程中的工作作风，联勤处置中的合法性、合理性和公正公平性，联勤工作人员的遵纪守法、廉洁自律等情况的监督。考核着重加强对联勤工作信息的完整性、事件处置的及时性、事件处置的实效性、通讯联络的畅通性、信息报告的时效性等方面进行考核。考核的对象包括村联勤指挥中心、联勤小分队和联勤特勤队及联勤工作有关人员等所有人员。常规考核每月一次，每季还要进行季度工作考评。

二、整体性治理：一个理论分析框架

实践需要理论的支撑。诞生于西方发达国家的理论新宠——整体性治理为社区综合治理提供了重要的理论分析框架。整体性治理是由英国学者佩里·希克斯于上世纪90年代末最早提出，希克斯从合作和整合的视角出发，主张政府建立较少数量的大部门，以解决公共管理中出现的空心化和碎片化问题，提高管理的效率。整体性治理理论是顺应时代发展对理论创新需要的背景下诞生的。[1]

上世纪70年代中期，为应对能源危机引发的对政府治理模式的责难，西方国家先后开展了以分权化、市场化、民营化为指导思想的新公共管理改革运动，建立了许多专业性很强的公共管理部门，以图实现公共管理的良好结果。然而，新公共管理在推进世界各国政府治理模式变革的同时，也暴露出公共管理部门之间缺乏合作和协调等不足，从而削弱了政府处理综合性问题的能力。

另外，自上世纪末本世纪初以来，在全球化、工业化和市场化加速发展的形势下，社会管理领域内面对的公共事务呈现出日益复杂化趋势。一些跨越功能边界的公共事件，如自然灾害、恐怖事件等不断出现，分工细密、层级分明、单一功能的政府部门已无法实现对公共事务的有效治理，诸如群体性事件、城市综合管理等复杂的社会事件，需要跨功能、跨组织、跨条线的治理机构的联合行动，才能达到彻底化解社会矛盾的目的。

整体性治理理论也是顺应数字化时代的结果。网络和信息技术使人们的生产和生活由分散走向了集中，从部分走向了整体，从破碎走向了整合。既改变了经济社会运作的方式，也使政府机构的扁平化程度不断提高，导致了在新公共管理运动下以分散化为主要特征的社会管理弊端百出，而主张组织决策便利化、精确化和科学化的整体性治理理论体现了时代发展的需求。[2]

作为一种新型政府治理模式，整体性治理的发生有着内在深刻的逻辑机理，它是对政府内部治理资源配置优化的制度性再调整，是一种新型的政府治理观和政府治理方法论的统一。首先，整体性治理提出了一种新型的治理观。整体性治理强调服务对象、治理目标以及社会问题的完整性和有机关联性，认为应该为社会提供无缝隙服务，实现公共服务的公平和正义，回应了时代发展的需要，超越了传统的强调威权统治的官僚制治理观和强调“经济、效益”的新公共管理治理观。其次，整体性治理强调整体主义方法及信息技术手段再造政府治理。整体性治理的治理方法论不同于官僚制的行政命令——服从式的治理方式，也不同于新公共管理所推崇的市场契约、碎片化治理方式，而是转而追寻政府治理资源的优化配置，是着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合的整体主义方法应用。同时十分重视政府治理手段的现代化、科学化、电子化，重视政府治理效率的提升。[3]纵观学术界的研究成果，整体性治理理论的一个核心特征就是跨界合作。[4]

整体性治理理论的思想体系和实践模式虽来自西方国家，但其以协调和整合为核心的理念，对当前我国创新社会管理，构建社会主义和谐社会的实践仍有借鉴价值，特别对以综合治理为旨归的社区管理新模式的探索有着直接的理论指导意义。

三、综合治理联勤工作的思考与完善

（一）联勤工作的运行机制

上海市嘉定区太平村的社区管理综合联勤工作实行如下创新原则：其一，实行联体指挥，创新组织领导模式。搭建起由“块”主导的综合管理协调指挥平台——村联勤领导小组，全面统筹、调度村内涉及综治维稳、社区管理的相关部门及社会化参与力量，实现了对村综合管理的“一元化”领导，集中解决治理结构中曾长期存在的条块结合、以块为主的具体化和落实问题，条线资源、社会资源在块上有效整合的问题以及“块”上执法主体实现的问题。其二，实行联队管控，创新执法勤务模式。整合现有的公安巡警、协管队员、社区保安队员、广大村民等队伍，混编成五百多人的联勤队伍。联勤队伍按村组、厂区等网格划分，在各辖区内进行二十四小时的不间断的联勤巡逻。常态模式下，联勤班组按各自的网格划分，主动巡逻，发现、接处并上报有关案事件，如遇急、难、险、重问题，联勤班组在第一时间向村联勤指挥中心报告，由指挥中心调派多网格快速集结增援，合力解决。其三，实行联动处置，创新应急管理模式。村派出所设立联勤指挥中心，中心将从多种渠道汇集而来的相关案事件信息，在最短的时间运用数字信息指挥平台进行任务分解。通过创新应急管理模式，实现了村联勤小组的指挥、调度实体化，实现了条线执法主体联合执法常态化，实现了各类管理力量彼此借势、互为支撑的管理集约化。其四，实行联手监督，创新社会参与模式。在整合社会资源的过程中，除了有效发动社会化服务企业参与社会管理外，太平村还积极完善群防群治工作网络。通过组建社区管理队等村民志愿者队伍，实现社区综合管理工作向驻村企业、新村民家园、家庭等延伸，实现全覆盖。同时，组建专业监督和社会监督队伍，实现联手监督，其中专业监督由联勤督查考核队具体负责，社会监督主要依托村民志愿者组成社区管理队负责。

以上几项原则的核心是联合，与整体性治理理论强调的在统一和整合政府治理资源的基础上，实现内部治理资源的优化配置的理念不谋而合。

（二）存在的不足与完善的对策

长效机制问题。太平村联勤工作很大程度上得益于区、镇和相关职能部门主要领导的高度重视，得益于条块之间、条条之间密切配合，主动作为。但这很大程度上依赖于“人治”，依赖于主要领导的重视程度。今后如人员变动，尤其是条线部门主要领导职务变动，可能会给工作推进带来影响。因此，必须规范工作机制、加强组织保障、完善监督考核、量化考核指标，避免大联勤工作“人走政息”。

工作边界问题。多部门参与大联勤，使得村两委在整合资源的基础上，大大提高了村级治理的实效。未来这种整合的力度还需进一步加强，以赋予联勤工作更多的任务，解决更多的问题。但这种整合也极有可能出现工作交叉重叠现象，导致效率下降。因此，必须明确联勤工作定义、联勤工作边界等具体问题。

队伍管理问题。个别联勤队员存在责任意识不强，业务知识不熟，工作方法不多，规劝说服力不够和处置特殊事件能力有限等缺陷。此外，参与大联勤的各支协管队伍分属不同条线，虽然在全新的联勤模式下这些人员短时间内实现了从“一岗一职”到“一岗多职”的角色转换，但各条线原有的薪酬待遇存在一定差距，“同工不同酬”给联勤队伍的规范化建设带来一定难度。因此，逐步缩小各支联勤队伍在薪酬待遇上的差距，并从联勤队伍规范化建设着手加强联勤队伍的“大整编”，以提升队伍战斗力，也是当前联勤工作的难点。

社会协同问题。社会管理创新要求建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的管理格局。当前，联勤工作在后两个方面较为欠缺。仍存在着“三多三少”现象，即本地居民多，外来人员少；党员干部多，普通群众少；老年人多，年轻人少。因此，必须合理统筹地区社会化资源参与，更好地利用和发挥社会化力量的作用。[5]

太平村两委筹划按照整体性治理的要义，将社区联勤工作与新村民的管理服务紧密结合，与普法、科普等宣传教育工作紧密结合，与基层组织建设紧密结合，与正在推广的“精细化管理、组团式服务”工作紧密结合。广泛发动本村党员、村民代表、群众团体及新村民党团员、新村民代表、新村民组长、新村民骨干,组成一支较大的志愿者队伍进行联动走访、联动服务、联动防范、联动治安，形成一个全民参与的联勤工作网格。

[1]朱玉知.整体性治理与分散性治理：公共治理的两种范式[J].行政学理论，2011（3）.

[2][4]胡佳.政府改革的整体性策略及在中国的实用性[J].南京社会科学，2010（5）.

[3]翁士洪.整体性治理模式的兴起——整体性治理在英国政府治理中的理论与实践[J].上海行政学院学报，2010（2）.

[5]上海市嘉定区真新街道大联勤工作总结汇报材料.

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1009-928X(2012)11-0047-03

作者单位：中共上海市嘉定区委党校

■ 责任编辑：胡中良