水电工程远迁移民建设征地范围外的实物指标调查方法研究

曹 凯，杨 洲，阙兴林

(中国水电顾问集团成都勘测设计研究院，四川 成都 610072)

1 前 言

近年来，在大中型水电站建设征地移民安置规划中，为解决移民安置方案容量问题，对大量移民采取出县、出乡的安置方式。移民远迁后，对建设征地范围外的房屋和零星林木等实物的管理十分不便。但原DL/T5064—1996《水电工程水库淹没处理规划设计规范》，对远迁移民的界定及其建设征地范围之外本村行政区域之内实物的处理并没有明确的规定。因此，在新条例颁布前，远迁移民建设征地范围外的实物指标处理一直未纳入建设征地实物指标调查的范围。

2006年9月，国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。根据新条例第二十二条，移民远迁后，在水库周边淹没线以上属于移民个人所有的零星树木、房屋等应当分别依照规定的标准给予补偿。根据新条例要求，2006年以来编制的水利水电工程建设征地移民安置规划将远迁移民建设征地范围外实物指标纳入调查范围，但由于新条例及配套的DL/T5064-2007《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》未对远迁移民的界定原则及移民远迁后建设征地范围外的实物指标调查范围及内容进行细化明确，导致各电站对远迁移民建设征地范围外实物指标的调查原则、范围、内容及处理方法存在一定差异。这种处理的差异，可能导致不同库区移民在建设征地范围外实物补助项目及费用上相互攀比。这种利益的诉求也可能引起比较尖锐的社会矛盾，引发社会的不稳定因素，给电站的建设和移民的安置增加难度。因此，如何根据国务院新条例，科学合理地确定远迁移民及其实物指标调查范围及内容、统一界定原则和调查方法是目前水电工程移民安置规划中一个十分重要和亟待研究解决的问题。

在研究瀑布沟、长河坝、黄金坪、猴子岩、锦屏、溪洛渡、毛尔盖等在建水电工程建设征地远迁移民人口的界定及实物指标调查的基础上，针对目前存在的主要问题，依据《大中型水利水电工程建设征地移民安置条例》和DL/T5064-2007《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》的精神，对远迁移民人口的界定、建设征地范围外实物指标调查的原则、范围、程序、方法等进行了系统研究，分析了目前远迁移民建设征地范围外实物指标调查中存在的主要问题，并据此提出了建议操作的办法。

2 远迁移民人口的界定

远迁移民人口是指根据移民搬迁安置方案，搬迁出原集体经济组织，并且搬迁后超出原耕作半径一定距离(耕作半径是指以居住点为圆心，农民外出耕作的最远距离)的移民人口。

由于在建水电工程建设征地移民安置条件的不同，根据各库区的实际情况，在远迁移民界定因素的选取上，有着不同的考虑。根据瀑布沟、长河坝、黄金坪、猴子岩、锦屏、溪洛渡、毛尔盖等在建水电工程建设征地远迁移民的界定情况，对远迁移民人口的界定方法主要有以下三种：

(1)方法一：同时满足移民搬迁出原集体经济组织和移民搬迁安置后耕作半径距离原耕作点大于3km两个条件的可界定为远迁移民人口。采用这一方法的主要有瀑布沟电站、长河坝电站、黄金坪电站、毛尔盖电站、大岗山电站。

从土地承包政策角度来看，由于移民搬迁后已与原集体经济组织脱离关系，如果移民再回到原集体经济组织继续经营建设征地范围外的实物会存在一定的政策冲突；从地域条件来看，搬迁后距离原耕作区域较远，不再具备回原集体经济组织继续经营建设征地范围外实物的条件。由此采用这种双重界定的方法便于准确确定远迁移民人口，可操作性强；便于政策的统一执行，避免了因界定条件的不同造成远迁移民人口界定的差异。

(2)方法二：移民搬迁出原集体经济组织或搬迁安置后耕作距离超过原耕作半径的方法来界定远迁移民人口。对于这种界定方法，设置的两个条件只要满足任意一个即可界定为远迁移民。采用这一方法的主要有猴子岩电站。经分析认为：

a.移民搬迁出原集体经济组织即界定为远迁移民，虽然可避免与政策发生冲突，但移民搬迁出原集体经济组织安置后，可能存在距其原耕作区域距离缩短的情况，这种搬迁反而有利于管理建设征地范围外资源，因此将这种情况界定为远迁移民不是很合理。

b.移民搬迁至安置点后耕作距离超过原耕作半径即界定为远迁移民，解决了耕作半径太大建设征地范围外资源管理不便的情况。但由于移民耕作区不一定集中连片，因此原耕作半径界限较为模糊，容易引起争议。

c.采用这种界定方法由于界定条件选取的单一性，易于把握标准，便于政策的执行，但由于界定条件本身的多样性，在政策执行的时候，对条件选取侧重点不同，易形成远迁移民人口界定成果的差异。

(3)方法三：移民按搬迁出乡安置或者搬迁后耕作距离大于3km为控制条件来界定远迁移民人口。这种界定方法对设置的两个条件只需满足任意一个即可界定为远迁移民。采用这种方法的主要有锦屏电站。经分析认为：

a.移民搬迁出乡即界定为远迁移民。与搬迁出原集体经济组织比较，存在出村组未出乡安置就不能界定为远迁移民的情况。由于移民搬迁后已与原集体经济组织脱离关系，因此回到原集体经济组织继续经营建设征地范围外的实物存在一定的政策冲突。

b.移民搬迁至安置点后耕作距离大于3km即界定为远迁移民。从实际操作来看，此方法解决了耕作半径太大建设征地范围外资源管理的不便的情况，可操作性强。

c.采用这种界定方法从具体操作来说，界定条件的单一、明确性，易于操作；但政策的把握难度大，界定条件不够完善，界定成果容易出现不适宜界定为远迁人口的对象。

根据对远迁移民人口3种界定方法的比较分析(见表1)，依据新条例和移民安置规划设计规范的要求，对远迁移民人口界定办法笔者建议采用方法一。

3 实物指标项目范围的确定

移民远迁后，根据国务院新条例精神，应对移民建设征地范围外的零星林木、房屋等分别依照规定标准进行补偿。

由于在建水电工程建设征地涉及村组建设征地范围外剩余资源的项目、性质各有不同，对远迁移民建设征地范围外实物指标的调查项目范围的确定也存在着差异。如何准确、合理地界定实物指标调查项目范围，根据各电站的具体实施情况，主要有以下三种方法：

(1)方法一：远迁移民人口实物指标调查项目范围为建设征地涉及的行政村建设征地范围外本村行政区域之内属于远迁移民的房屋、附属设施、零星林木等实物指标。

(2)方法二：远迁移民人口实物指标调查登记范围为建设征地涉及的行政村建设征地范围之外、本村行政区域之内属于远迁移民个人所有的房屋、附属设施、零星林木、园地林木和林地林木等实物指标。

(3)方法三：远迁移民人口实物指标调查登记范围为建设征地涉及的行政村建设征地范围之外本村行政区域之内属于远迁移民的房屋、附属设施、零星林木、家庭作坊型工副业设施几项，不含建设征地范围外的园地果木、林地林木、独立型工副业设施、工矿企业、矿山设施等项目。

三种方法的主要差异为是否将远迁移民人口的园地林木、林地林木、家庭作坊型工副业设施、独立型工副业设施、工矿企业等纳入实物指标调查的范围。

根据各电站具体实施情况分析：远迁移民人口的园地林木、林地林木、家庭作坊型工副业设施、独立型工副业设施、工矿企业等移民个人财产的经营管理与移民搬迁安置距离关系不大，依然具备管理条件或能够变现处理。同时，从移民安置规划的角度分析，如果移民建设征地范围外具有大量的其它资源，能够保证移民的生产、生活水平，可以考虑采取后靠安置的方式进行安置。

表1 远迁移民人口界定方法对比分析

根据新条例第二十二条 “移民远迁后，在水库周边淹没线以上属于移民个人所有的零星树木、房屋等应当分别依照规定的标准给予补偿”，条例仅明确了零星林木和房屋等调查指标范围。

根据对以上三种调查办法的对比表明(见表2)，方法一政策性强、可操作性强，因此，建设征地范围外实物指标项目范围的确定建议采用方法一。

表2 建设征地范围外实物指标范围确定方法对比分析

4 实物指标地理范围的确定

远迁移民各类实物指标调查登记的地域范围为远迁移民所在的村民小组建设征地范围外居住用地和承包耕地的区域，不包括本村民小组内其它区域或本村民小组外的区域。

通过对在建水电工程远迁移民建设征地范围外实物指标的调查分析研究，各电站建设征地区涉及村组的边界确认也受当地的传统、习惯的统计方法的影响。根据库区的实际和对DL/T5064—1996《水电工程水库淹没处理规划设计规范》的理解，在远迁移民人口实物调查地理范围的确定中存在较大差异。为了合理确定建设征地范围外实物指标的地理范围，对各库区主要实施的三种方法的利弊进行了分析：

(1)方法一：根据法定的行政村组的范围确定调查范围。该方法与建设征地区当地各职能部门的征地统计口径一致，但由于部分村组特别是少数民族地区村组的行政界限范围较大，边界划分界定工作量较大，且协调工作繁复。同时，由于移民不断搬迁到河谷地带居住，建设征地范围外不易管理的资源早已未经营。

(2)方法二：根据涉及村组周边具有标志性地理环境(如：山脊、冲沟)进行村组的分界，确定调查范围。该方法边界参照物的选取简单，范围确定容易，但存在的问题是确定范围可能包含新村组或可能未完全包含涉及的村组，因此无法准确地确定涉及村组建设征地范围外的调查范围。

(3)方法三：根据自然形成的村落环境确定涉及村组的边界，确定调查范围。该方法对远迁移民主要生产活动所在地的建设征地范围外资源能够涵盖且能够避免对长期未经营资源的调查，但自然边界划分较为困难，容易存在争议，也可能未完全包含涉及村组的调查范围。

目前，根据各电站建设征地移民安置的实施情况，建设征地涉及村组调查范围的确定大多采用了第一种界定方法，因此建议采用方法一。

5 实物指标权属的界定方法

建设征地范围外实物调查的权属范围为远迁移民个人所有的实物。

根据水电工程建设征地区情况的不同，建设征地范围外实物指标权属的界定方法也不相同，主要有以下两种方法：

(1)方法一：待建设征地区范围内实物指标调查完成后，继续进行对建设征地涉及村组征地范围外的实物指标进行统一的调查。待建设征地范围外实物指标调查完毕后，再根据远迁人口的界定名单，确定建设征地范围外实物指标的补助范围。

该方法能真实、客观地反映建设征地范围外需要调查的实物指标情况，能够有效地避免部分移民将其它非移民的实物指标纳入调查范围；能为确定扩迁人口、实物指标建卡、核定安置人口提供真实、准确的基础数据；可以保证调查工作的连续性，不用重新组织调查人员，组建调查机构；但此方法工作面大、持续时间长、人力物力投入较大。

(2)方法二：在远迁人口身份明确后，根据远迁移民人口的调查成果，有针对性地对建设征地范围外属于远迁人口的实物指标进行调查登记。

该方法可有效地降低工作时限、节省工作量，避免人力、物力的大量浪费；但实物指标与远迁人口是否对应的审查难度较大，易将非移民的实物指标调查到远迁人口的实物指标成果里。因此，远迁人口的实物指标权属范围的确定需要通过“三级举证”的证明方式，且由行政组、村、乡(镇)工作人员现场确定后方可进行实物指标的调查，确定建设征地范围外实物指标的补助范围。

通过对上述两种方法的利弊分析，方法一虽然持续时间相对较长，投入人力、财力较大，但能够准确全面反映远迁移民建设征地范围外实物的情况。因此，建设征地范围外实物指标权属的界定推荐采用方法一。

6 结 论

通过对各水电工程建设征地远迁移民人口的界定以及建设征地范围外实物指标调查项目范围、地理范围、权属的确定方法进行对比研究分析，建议采用以下操作方法：

(1)同时满足移民搬迁出原集体经济组织和移民搬迁安置后耕作半径距离原耕作点大于3km的两个条件可界定为远迁移民人口。

(2)远迁人口实物指标调查项目范围为建设征地涉及的行政村组建设征地范围外本村行政区域之内属于远迁移民的房屋、附属设施、零星林木等实物指标。

(3)实物指标地理范围根据法定的行政村组的范围来确定。

(4)实物指标权属的界定方法为：待建设征地区范围内实物指标调查完成后，继续进行对建设征地涉及村组征地范围外的实物指标进行统一的调查。待建设征地范围外实物指标调查完毕后，再根据远迁人口的界定名单，确定建设征地范围外实物指标的补助范围。

随着远迁移民人口界定方法及建设征地范围外实物指标调查方法的提出，将有效地避免因界定方法的不同造成社会不稳定因素的出现；避免因调查项目范围、地理范围、调查方法的不同造成的工作差异，使广大移民群众的合理诉求得到满足；将有效地避免大量的人力、物力的浪费；提高了建设征地范围外剩余资源的合理利用率；为后期的移民安置实施规划工作奠定了坚实的基础，为推动移民工程的顺利进行创造了条件。